完善人民政协民主监督制度机制研究

李伟征

摘 要：党的二十大报告专门就加强人民政协民主监督做出了新部署，提出“完善人民政协民主监督制度机制”的要求。人民政协自成立之日，人民政协的民主监督制度机制就随之产生且不断发展。随着社会主义民主政治的不断推进，人民政协民主监督的优势也必然不断地扩大。作为充分体现民意的一个重要渠道，人民政协民主监督制度机制的完善成为了新时代政协工作中的一项重大任务。

关键词：完善；人民政协；民主监督；制度机制

一、新时代完善人民政協民主监督制度机制的重大意义

人民政协的民主监督融党派监督、社会监督、群众监督于一体，具备了独特的优势和作用。深刻认识人民政协民主监督的意义，对于进一步完善人民政协的民主监督制度机制，建设社会主义民主政治，具有重大的意义。

（一）是中国特色社会主义民主政治的重要内容

民主监督是一种非权力性的监督，是一种自下而上的监督，它是我国监督体系的重要组成部分，对我国民主政治建设具有独特的优势。其工作的主要目的是促进党和国家工作效率的提高与工作质量的改善，其工作的主要途径是对党和国家机关工作人员提出批评、建议和意见等。与舆论监督、媒体监督等其他监督形式不同，人民政协的民主监督以真实有效为基础，各界别的政协委员，或在经济上有过人才能，或在学术上有特别建树，或在其他领域有独特贡献，他们看待问题的视角可能更加独特和广泛，他们对待问题有独到的见解。正是这样的独特性让政协的民主监督在中国特色社会主义民主政治建设中可以添上浓墨重彩的一笔。同时，人民政协的民主监督是党和人民在长期的革命、建设和改革实践中，结合中国国情创造与发展出来的，推进了中国民主政治建设的进程，为中国的政治制度建设作出了独特贡献。

（二）是发现并解决社会各种问题的重要抓手

人民政协进行民主监督的过程实质上也就是共同发现问题、解决问题的过程。人民政协的民主监督一方面是政协委员对党和国家机关及其工作人员的工作进行监督，另一方面是中国共产党与各民主党派的互相监督。人民政协是一个具有广泛社会基础的爱国统一战线组织，它的成员来自党内党外各界、各阶层的委员，正是这样一个具有广泛代表性的社会团体，才能进一步及时发现并反映社会中存在的各种问题。用另一种视角来看待，任何问题的解决都难以避免各种各样的困难和利弊。政协民主监督就在于发现在单一的局面之下所无法发现的问题，提供同一个问题从多种途径入手或多个问题从同一途径入手等解决社会问题的方法。政协委员的广泛代表性有利于更广泛地联系各阶层群众，更好地发挥桥梁纽带作用，及时地发现各种社会问题并提出解决的意见和建议。

（三）是各级党和政府讨论研究决策的重要参考

国家治理能力和治理体系现代化是党和政府面临的重要课题，也是对各界别的政协委员履职尽责提出的新要求。人民政协的民主监督是独立于党和政府之外的独立的监督，以第三方的视角对党和政府所展开的工作进行监督，提出意见和建议。如在我国社会主义民主和法治体系尚不够完善、党内监督机制仍需进一步健全的情况下，人民政协民主监督对中国共产党的建设能够提供的帮助是十分必要和难能可贵的，并且中国共产党支持、鼓励、欢迎来自各个层面的监督和建议。在政府所开展的各项工作中，政协的民主监督也能够以它独特的角度深入进去。如政协委员在脱贫攻坚工作中坚持监督中服务、服务中监督，在民主监督中这种特点依然得到有效发挥。此外，在其他各个社会治理方面，人民政协都以此种方式主动参与，成为各级党委和政府进行决策的重要参考。

（四）是社会保持长期稳定发展的重要助力

在新中国历史上，随着民主监督机制的不断完善和监督力度的不断加大，不断地发展，人民政协为社会经济发展和稳定作出了重大贡献。毛泽东说：“我们有意识的留下民主党派，这对党，对人民、对社会主义很有利。打倒一切，把其他党派搞得光光的，只剩下共产党的办法，使同志们中很少不同意见，弄得大家无所顾忌，这样做很不好。”我们有意识保留民主党派，就是要听不同意见。民主党派作为政协的重要界别，他们的监督在后来发展成为了人民政协的监督。邓小平认为，由于我们党的执政党地位，我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此，对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面的批评和监督，以利于集思广益、取长补短、克服缺点、减少错误。习近平指出：“对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉；对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽。希望同志们积极谏诤言、作批评，帮助我们查找问题、分析问题、解决问题，帮助我们克服工作中的不足。中共各级党委要主动接受、真心欢迎民主党派和无党派人士监督，切实改进工作作风，不断提高工作水平” [1] 。《中国共产党党内监督条例》进一步要求各级党委需要大力支持和保障人民政协能够按照人民政协章程开展民主监督。

二、当前人民政协民主监督制度机制存在的主要问题

（一）知情渠道较为单一

政协不是权力机构，也不是行政机关，本身不具备强制权力的属性，在占有行政资源和社会信息方面不具备天然优势。一是知情明政平台较少。目前比较明确的三条知情明政渠道——列席党政会议、政协组织学习、部门通报情况。以列席党政会议为例，十八大以来，政协负责同志、政协委员虽然受邀列席的次数呈增长趋势，但在日常工作中，对于哪些会议需要政协负责同志、政协委员列席参加的没有作出明确规定，随意性较大。对于政协组织委员开展培训学习，虽然培训加强了委员履职能力建设，但涉及面小、没能做到全覆盖，培训周期短，缺少经常性学习培训，日常开展民主监督时获得党政部门信息较少。二是政情通报机制不规范。政协在开展民主监督工作时，获取信息的主要渠道还需要党政部门的支持，没有党政部门在开展监督前提供的信息和资源，政协的民主监督工作往往举步维艰。尽管在有关民主监督的文件中要求，党政有关部门和被监督部门要为政协民主监督做好信息告知、资料提供等保障工作，并且要在政协开展的会议监督、视察监督、评议监督等各类监督时，及时通报本单位本部门工作的相关情况，包括问题和不足等等，但这种要求并没有强制效力，通报形式也大多是在开展监督活动过程中以书面的形式进行，口头通报次数也较少，在实际操作中并没有形成常态化，通报的内容也不规范，随意性较大，客观上导致政协委员在掌握信息不够深入、全面，影响了委员民主监督的实效。从这个方面来说，政协的民主监督往往处于被动的地位。

（二）沟通机制不健全

一是民主监督沟通缺乏双向互动。在政协开展的各类民主监督活动中，党委、政府很少主动提出监督议题，大多由政协单方面提出，由于缺少党政部门的主动沟通，选题的精准性势必受到影响。绝大多数监督活动的谋划靠的是政协自身的单打独斗，党政对政协民主监督课题的参与力度还是不足的。同时，在开展相关监督活动时，因为缺少党政负责同志的主动参与支持，相关部门作为监督客体对民主监督的重视程度也大打折扣。二是政协界别作用发挥不明显。政协在开展民主监督活动时，主要还是依托政协相关专委会牵头开展，没有以界别为主体开展民主监督活动，尽管也设置了界别小组，但是当前，由于界别沟通的渠道不畅通、界别活动的载体缺乏，对事关广大群众利益的各项事业及社会普遍关注的如教育、医疗、就业、环保等热点、难点问题很少纳入政协民主监督的视线，界别特色优势没有得到有效发挥。

（三）办理反馈常态化机制缺失

一是民主监督意见反馈不到位。从政协层面来说，开展民主监督后，政协应及时把监督情况向政协委员和被监督单位通报反馈。但是，通过什么方式和渠道向参加监督的有关单位和政协委员反馈，缺少多元载体，反馈的方式方法较为单一。目前对于政协提案、社情民意信息中的监督性意见，相关被监督单位办理相对规范，但诸如监督性协商活动形成的建议、调研视察活动形成的报告等往往呈送党委政府后，石沉大海，最终没了下文。中央关于民主监督的文件都对党政督查部门要加强对政协民主监督意见办理情况的督查有专门规定，但现实中，相关部门往往对党委政府主要负责同志的阅批件更加重视，对于没有党政负责人阅批的协商成果重视程度不够。二是民主监督缺乏连贯性。人民政协民主监督的内容是党和国家大政方针、重大决策部署贯彻落实情况，国家机关工作人员工作作风，人民群众关心关注的热点难点问题解决情况等等。民主监督是以问题为导向，最终目的是推动相关问题的解决，促进相关部门作风的转变。但往往有些问题由于历史原因或者其他原因，存在困难较多，解决难度较大，需要持续关注、推动解决。但由于政协委员的兼职性、界别组织的松散性、监督对象的复杂性等现实因素，人民政协民主监督往往缺乏深入的、持续的跟踪督办，监督的效果很难达到预期目标。三是监督成果转化较为困难。据调研统计，近年来对于政协相关监督性协商、调研成果被党政有关部门采纳或吸收到有关文件里占比不足四分之一，监督成果转化为党政推动工作的决策部署还有难度。

（四）相关保障措施落实不力

一是民主监督客体支持力度不够。人民政协不掌握行政权力，不占用公共资源，无论是相关方针政策、重点工作部署推进落实情况还是存在的问题等，这些基本的信息需要党政部门来提供。如果没有党政部门的支持，政協履行民主监督职能的精准性、有效性必然大打折扣。现实中，相关党政部门对政协民主监督的重视和支持还有很大的提升空间。主要表现在：对民主监督作用认识不清，少数部门负责人认为政协监督没有强制约束力，在搭建知情明政平台、主动配合开展监督上主动性积极性不够。二是考核激励效果不明显。首先是对监督客体也就是被监督单位的考核机制不健全。政协的民主监督是一种协商式的监督，没有强制约束力。被监督单位是否对政协民主监督意见建议进行反馈，是否采纳落实政协委员的意见建议，主要依靠的是被监督单位的自觉性和主动性。其次是对监督主体主要是政协委员的激励机制不完善。大多数委员有其本职工作，参加政协民主监督需要投入大量的时间精力，在深入调研的基础上、大量收集材料，以书面形式提出针对性强的监督性意见建议，这过程中势必会影响委员的本职工作或业余时间。如果紧紧依靠委员的荣誉感、责任感来推动民主监督工作，导致民主监督缺乏根基和后劲。

三、完善人民政协民主监督制度机制的路径思考

（一）完善民主监督知情明政制度机制

1.健全党委政府和政协经常性工作联系机制

近年来一些地方已经探索实行党委常委会邀请政协主席列席会议的做法，对于政协及时准确全面地把握党委中心工作具有重要意义。比如，有的地区建立了党委、政府、人大、政协四大班子主要负责人工作例会制度，每月固定召开一次会议，党委政府对全市重点工作和下一步工作部署在会议上进行通报交流，政协就重要工作和重要问题，在例会上进行报告，积极争取党委、政府的重视和支持，确保政协履职活动围绕党政中心工作有效开展。在此基础上，可以结合实际，把这种做法进一步扩大，在多个层面建立更加广泛的联席会议制度，并且要以正式文件或制度的形式固定下来，为党政和政协联系沟通提供制度依据。首先，可以在已经实行的政协主席列席同级党委常委会议的基础上，扩大参加人员范围，建立政协主席会议成员列席同级党委政府有关会议制度，搭建起政协主席会议其他成员和党政有关负责人经常性联系沟通平台，可以更好地了解联系相关工作进展情况，为开展政协日常民主监督工作选准方向、把握重点奠定基础。其次，建立政协专委会与政府部门沟通交流工作制度。党政部门会同对口联系的政协专委会定期召开联席会议，就阶段性工作安排部署和政协专委会交流意见，党政部门印发的有关重要文件、简报资料等，视情送对口联系的政协专门委员会和界别小组。最后，建立政协委员列席党政有关会议工作制度。在党政有关会议上，吸纳部分政协委员列席，形成常态化制度，为委员履行民主监督职能提供知情平台。

2.搭建多方位党政信息公开和通报平台。

从党委政府层面来说，首先，要建立健全党政信息公开公示制度。一方面，健全党政信息主动公开制度，在《中华人民共和国政府信息公开条例》允许范围内，采取网上公开和指定地点公开两种公开形式，主动向社会免费公开信息。这对于多方位构建人民政协民主监督知情明政机制来说具有十分重要的参考价值。其次，建立健全党委政府向政协经常性通报工作机制。党委政府制定经济社会发展规划和事关人民群众生产生活的重大问题、事关全局的重要政策和措施前向政协通报，特别是每年“两会”召开前，党政部门都要将经济社会发展、党风廉政建设等工作情况，通过参加政协常委会议或书面印发全体委员的方式，向政协进行通报。从政协层面来说，要健全完善政协委员列席政协常委会议、主席会议、专题协商会议工作机制，通过更高层次的政协会议平台来提升委员获得信息的广度和深度。

3.形成多层次委员学习培训体系。

委员履职意愿、履职能力不足是制约政协民主监督有效性的重要因素，这和政协委员难以有效获得党政信息是分不开的。因此，通过建立健全委员学习培训体系，纠正部分委员对民主监督的错误认识、提升其监督能力是开展民主监督工作的内在要求。各地政协可结合自身实际，围绕学习时事政治和政协知识，定期举办“政协委员大讲堂”，邀请政协系统或党政负责同志、专家学者，向委员宣讲政策、介绍情况，对委员进行专题辅导。有条件的地区可以充分利用地方高校智力密集优势，建立人民政协和高校长期合作机制，委托高校设立委员主体班，定期组织开展集中培训。发挥政协专委会在民主监督中的基础性作用，利用专委会规模小、机动灵活的优势，以界别为主体，围绕政协理论知识提案社情民意信息撰写、法律知识、文化文史等内容，以专委会名义组织委员开展专题培训；也可经常性组织召开小型座谈会，邀请对口联系部门业务骨干就某一方面决策部署及相关政策进行宣讲解读，帮助委员了解更多信息。鉴于政协委员多为兼职委员的实际，经常性参加政协集中培训困难较大，可以探索利用网络培训学习平台开展培训。

（二）完善政协与党政部门沟通协调制度机制

1.建立党委政府和政协监督联动协作制度机制

政协民主监督的重点是党政决策部署的贯彻落实情况，这就决定了民主监督的内容必须紧紧围绕党委政府的中心工作开展，一旦偏离了这个主线，民主监督也就失去了针对性和有效性，自然得不到党政的重视和支持，因此，畅通政协和党政部门沟通协调的新渠道，就要确保民主监督工作和党政中心工作的有效銜接。首先，可以通过定期召开联席会议，加强沟通联系，协调解决实际问题。联席会议可以周例会的形式召开，确保沟通联系单频次。联席会议参加人员范围可以包括党委、政府、政协负责人，党政部门和政协专委会负责人，还可以吸纳相关委员参加，真正形成党委领导、政府支持、政协实施的民主监督工作格局。其次，在沟通交流过程中切实发挥好政协界别特色优势。各地政协在这方面也做了很好的尝试，比如，常州市政协建立了界别和党政部门对口联系机制，推动建立党委政府“出题”、政协“答题”常态化机制，促进了党委政府和政协在民主监督工作上的沟通交流。再次，要形成政协民主监督和党政各类监督的合力。发挥党派在政协民主监督中的骨干作用，建立政协民主监督与其它监督形式的会商机制和立体监督体系，具体做法就是整合现有党派的监督资源，成立由中共各级纪律检查委员会牵头、各民主党派参与的党际监督委员会，定期对党委政府科学执政、民主执政、依法执政的情况进行评议，审查决策程序、决策过程中违规违法行为；同时，规范民主监督与中共党内监督、行政监督和司法监督的联动机制。

2.设立政协民主监督专门组织机构

当前人民政协民主监督制度组织机构专业化程度不高，政协内部存在专业化机构数量偏少。这是制约民主监督发展的一个重要因素。鉴于此，首先，可以探索组建政协民主监督小组。监督小组每年要围绕年度监督计划至少组织一次调研视察、一次专题协商，形成一个监督课题研究报告；政协每月召开一次监督课题进展情况通报会，主席会议每半年听取一次课题研究汇报。这种民主监督小组形式，将委员的个体优势转化为群体优势，为政协民主监督有效开展奠定了坚实的基础。其次，探索在政协内部设立专门的民主监督机构，可参照政协专门委员会的设置，在不增加人员编制的前提下，优化整合相关专门委员会，设立民主监督专门委员会，制定民主监督专委会工作规则，实现监督职能的高度组织化。

（三）完善民主监督办理反馈制度机制

1.建立民主监督质量评价体系和标准

目前，全国政协已经建立了《协商议政质量评价工作办法》，部分地方政协也结合各自工作实际相继制定了具体实施办法，但在这方面，民主监督几乎还是一片空白。因此，从重要性和必要性来说，制定民主监督质量评价相关制度的就显得更加迫切。要针对当前会议监督、视察监督、提案监督、专项监督等各类民主监督的特点，建立科学合理、各有侧重的民主监督质量评价体系。抓住民主监督过程中共有的重点环节，制定示范性强、适用性广、简便易行的评价指标。将监督课题选择、组织实施、监督成果报送和转化等作为主要内容，加大民主监督成果在质量评价中的权重，设置不同的指标和分值。对民主监督质量的评价可采用定性评议和定量评价相结合的方式，划分评价等次。民主监督质量评价的对象为政协专委会和相关政协委员，评价结果要向政协常委会议或主席会议报告，向相关委员和单位反馈，作为政协机关评先评优和优秀委员评选的重要依据，提高监督工作实效。

2.加强对监督成果转化落实的跟踪督办

监督成果转化是民主监督的最终落脚点，再好的监督形式和成果，如果不能转化为决策，就会成为空中楼阁、一纸空文。因此，必须加强监督成果转化的机制建设，为民主监督成果办理反馈提供制度依据。首先，要规范监督成果报送程序。民主监督成果以什么形式报送，报送给谁，要有明确制度规定。其次，要规范监督意见反馈机制。党委政府要围绕现有的民主监督相关文件出台配套实施细则，对被监督单位办理反馈政协民主监督成果，在办理反馈时限、形式、责任等方面作出明确规定，特别是对政协民主监督意见办理反馈不及时主动、久拖不办的，要有相应责任追究举措。再次，要规范监督成果跟踪督办机制。从党委政府层面来说，把督办党政部门办理政协民主监督意见情况作为各级党委（政府）督查办公室一项重要职能，把政协民主监督成果办理反馈纳入党委（政府）督查办督查范围。同时，政协也可以自己通过回访调研、视察回头看，约谈等形式开展跟踪督办，对于需要一定时间来开展的民主监督工作以及该办未办的监督活动，可以切实要求承办部门说明情况。从而使人民政协民主监督从“软约束”真正变成“硬监督”。

（四）完善民主监督权益保障制度机制

1.加强对政协民主监督的支持

第一，把政协民主监督纳入党委政府工作要点。党委常委会要审议政协民主监督工作计划，以党委、政府、政协的名义联合印发实施政协民主监督计划，把政协民主监督纳入地方监督体系。第二，加大民主监督成果办理在党政年度综合考核体系中的分值比重。党委政府要适时修订年度综合考核办法，把是否主动配合支持政协民主监督、是否接受政协民主监督的意见建议、是否主动办复反馈政协民主监督意见作为每年考核党政部门的重要评价指标。第三，要营造重视支持政协民主监督的社会氛围。要进一步加强对党政干部民主监督知识的学习培训，把政协理论特别是民主监督有关知识纳入干部培训体系。把政协民主监督纳入各级党委宣传工作计划，营造重视支持政协履行民主监督职能的良好社会环境。

2.改进政协委员考核激励机制

首先，加强对委员的考核。全国政协及有关地方政协在这方面相继作了探索和尝试。如十三届全国政协刚一成立，就及时修订了政协章程，专門增加了“委员”一章，要求建立委员履职档案，采取适当方式通报履职情况，并要求做好“委员作业”，“交上一份好的履职报告”。其次，完善委员激励机制。要不断健全委员评先评优表彰机制，扩大表彰范围，把提交提案、社情民意信息、大会发言、调研视察报告等经常性监督活动全部纳入表彰范畴；增加表彰频次，建议每半年开展一次全面评选活动；适当增加表彰比例，对获得优秀或先进的委员适当给予物质奖励，并向委员所在单位及社会大众公式通报，扩大社会影响力。同时，要在落实委员的政治荣誉上给予保证。最后，建立委员履职保障机制。政协委员所在单位要积极为委员履职创造条件，委员参加政协民主监督活动工作量计算及差旅费报销要按照规定给予优先保障，各项待遇不得因参加政协活动受到影响。在这方面，安徽省委专门出台了有关文件对此作出具体规定。

3.完善政协民主监督的法律保障

迄今为止，我国还没有一部独立的关于人民政协的法律法规，有的只是一部《政协章程》和从中央到地方制定的关于政协工作的相关文件。当务之急是要制定相应的法律法规，明确政协民主监督相关内容。当前，完善政协民主监督法律保障的条件基本成熟。而且其进行法治化的条件已经具备。一方面，宪法在序言中规定了人民政协的性质和作用，而且赋予了公民包括政协委员对于国家机关和工作人员提出批评和建议的权利；一方面，宪法明确规定政协有民主监督的职能。因此，就应该有相应的基本法律对人民政协民主监督职能予以及时跟进。

参考文献：

［1］习近平.2013年习近平总书记同党外人士共迎新春发表讲话［EB/OL］.（2019-01-28）［2019-03-05］. http：// www. xinhuanet. com / politics / leaders / 2019 - 01 / 28 / c_ 1124055281.htm.

［2］习近平．高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［Ｎ］．人民日报，２０２２－１０－２６（１）．

［3］习近平：在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立７０周年大会上的讲话［ＥＢ／ＯＬ］．（２０１９－０９－２０）［２０２３－０５－０６］．ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｘｉｎｗｅｎ／２０１９－０９／２０／ｃｏｎｔｅｎｔ＿５４３１７５０．ｈｔｍ．

[4]中共中央统战部.伟大的政治创造：中国新型政党制度[M].北京：华文出版社，2022：10