改革开放以来农村集体经营性建设用地流转政策演进研究

张琦英 徐玲

摘 要：农村集体经营性建设用地使用权从被严格限制流转阶段，到开展试点阶段，再到大范围推广阶段，显现了农村集体经营性建设用地使用权流转改革迎来了良好的制度环境。本文通过立足于改革开放以来农村集体经营性建设用地使用流转的改革历程，分析农村集体经营性建设用地入市改革的突破点与坚守之处，展望农村集体经营性建设用地入市对城乡融合发展的推动作用。

关键词：城乡融合；政策演进；农村集体建设用地；农村集体经营性建设用地

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.05.002

根据《中华人民共和国宪法》，我国领域内的土地划分为国有土地与集体所有土地。依据利用类型，农村集体所有土地分为农用地、集體建设用地以及未利用地。集体建设用地又包括宅基地、经营性用地和公益性公共设施用地。银监发〔2016〕26号文件《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》第五条将农村集体经营性建设用地定义为：“指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。”改革开放后，乡镇企业蓬勃发展，农村集体经营性建设用地浮现。但由于当时的法律明确禁止其流转，致使建设用地供不应求，“隐形流转”顺势而起。这种无序的自发流转引发了一定的社会治理问题和生态环境问题。我国所实行城乡二元土地市场制度，虽增援了工业化与城镇化的发展，但是也导致农村土地价值无法显现、城乡基本要素难以流动与合理配置、城乡发展差距拉大等问题。因此，农村集体经营性建设用地流转改革是形势所需，是反哺“三农”发展的需要，是推动城乡融合发展的需要。

1 农村集体经营性建设用地流转政策沿革

1.1 1987-1998年底：从明令禁止到“依法转让”

农村集体经营性建设用地主要来自于上世纪70年代以后的乡镇企业建设占地，并且集中在东部沿海发达地区（贺雪峰）。1986年我国颁布的首部《中华人民共和国土地管理法》明确规定农村土地禁止流转。1987年，原国家土地管理局在深圳、上海等城市试点探索土地使用权进入市场流转，试点取得明显成效。为了适应当时的需要，1988年4月的宪法修正案增添了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条例。此处的“土地的使用权”并不是一个特指的概念，按照文本解读，可以理解为无论是国有土地还是集体所有的土地，其使用权均可依法转让。1998年底，以宪法修正案为依据，《土地管理法》的修改增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”的条例。这年所修改的《宪法》和《土地管理法》都删除了“禁止土地出租”的内容。但是在《宪法》修改后，并没有具体的法律法规规定集体所有的土地如何转让，而是将其束之高阁。相较之下，1990年，国务院发布了关于城镇国有土地使用权出让以及转让的条例。农村集体土地使用权的转让虽获得了宪法地位，但也只是在原则上“可以”，实际上并没有获得合法空间运转。因此，随着改革开放的推动，经济发展较快的地区对集体建设用地需求量大，导致大量集体土地以“隐形转让”的形式变为建设用地。

1.2 20世纪90年代中期以后：地方法规的探索与中央政策对农村集体建设用地的规范管理与指导

农村土地的“隐形流转”反映了农民集体与市场的双向需求，但是不受监管的无序状态不可避免地带来土地流转混乱、土地资源浪费等问题。为此，在20世纪90年代中期，部分地方政府为了解决土地隐形流转所带来的弊病，便对非农用地进行规范管理。如江苏苏州、安徽芜湖市等就先后出台相关的政策。进入二十一世纪，基于部分地方政府的实践探索，中央也制定相关的政策文件。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的出台，规定了农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。中央政策的支持为地方政府奠定了基调。2005年，广东省率先出台关于集体建设用地使用权流转的地方性法规。河北省、成都市、昆明市等相继发布类似法规。虽然中央政策上明确支持农村集体建设用地流转，并且也有地方性法规对其进行规范与指导，但是国家层面的法律并没有做出调整。因此，农村集体建设用地使用权流转的探索只是在局部地区有所突破。直到十七届三中全会，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对于依法取得的农村集体经营性建设用地……在符合规划的前提下与国有土地享有平等的权益”。这句话传达出二个重要信息：一是使用“农村集体经营性建设用地”概念，突出“经营性”，而不再是笼统地使用“集体建设用地”概念；二是逐步建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等的权益，所有制的差异不再是能否进入市场的阻碍。这是对数十年来压抑农村集体所有土地发展权的纠正，农村集体经营性建设用地流转改革迎来了一个拐点。

1.3 十八届三中全会后：国家对农村集体经营性建设用地流转政策的改革突破

2013年，党的十八届三中全会通过的《决定》指出农村集体经营性建设用地“实行与国有土地同等入市、同权同价”，明确了农村集体经营性建设用地改革的方向。2015年，以国家为主导的农村集体经营性建设用地入市改革进行试点工作。试点工作的开展，得以在具体实践上探索符合当地实际的集体经营性建设用地流转制度，形成了极富特色的重庆地票制、北京大兴方案等，为《土地管理法》的修改奠定了坚实的理论与实践基础。2019年修正后的《土地管理法》，在法位上明确允许农村集体经营性建设用地入市，破除了农村集体经营性建设用地的入市障碍。2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。以及近几年来的中央一号文件，明确指出要将农村集体经营性建设用地入市是“三农”工作的重要内容。纵观这几十年来农村集体经营性建设用地流转的政策改革，国家对它的探索从未止步，并将其不断深化、细化，以符合国家现状、满足人民期待。

2 农村集体经营性建设用地入市改革的突破点与坚守之处

2.1 农村集体经营性建设用地入市改革的突破点主要表现在两个方面

（1）改革赋予农民集体自由交易转让集体经营性建设用地的权利。“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”。从理论上讲，“同地”，即区位条件、规划用途等条件相同或相近的城乡建设用地。“同权”是由于我国城乡二元的土地所有权结构，制约了土地要素的平等交换，因而“同权”实际上是赋予不同所有权的城乡建设用地统一且平等的权能。同地，同权，则同价，是理所应当的。因此，城乡经营性建设用地同地同权同价，凡是规划为经营性建设用地的土地，无论是国家所有还是集体所有，都可以在同一土地市场进行竞争交易。

（2）改革显化农村土地价值。在城乡二元的土地市场制度下，集体土地的价值难以彰显。而农村集体经营性建设用地入市通过最大限度地实现市场对土地要素流动的决定性作用，向农民“还权赋能”，增加农民的土地财产权。这样既能拓宽农民的收入渠道，也能避免集体建设用地使用权的私下流转可能对农民造成的利益损害。

2.2 农村集体经营性建设用地入市改革坚持土地公有制不动摇

《土地管理法》虽历经四次修改，但是关于土地公有制的規定从未改变。公有制理论是来自于马克思主义的经典理论。但是与马克思所设想的土地国有化是一种“社会必然”不同，中国只是将城市土地界定为国有，农村土地则属于集体所有。这是与当时中国所处的时代背景和建设任务有关的。农村土地集体所有制是中国共产党在马克思主义思想指导下根据中国实际情况做出的创新。

在探索农村集体经营性建设用地流转改革期间，理论界出现了所谓的“取消农村土地集体所有制，实行土地私有制”“取消农村土地集体所有制，统一实行国有”的声音。但是历史与现实的理论与实践均证明，农村土地集体所有制是适应当前中国农村生产力发展水平的生产关系。截至2021年，我国农村户籍意义上的农民人口约7.6亿，农村土地私有或者国有都不利于维护农村的和谐稳定。农村土地集体所有制相对于私有制而言，给予农民来自土地的最低限度保障；相对于农村土地国有而言，集体所有可以赋予农民较强的自主性。农村集体经营性建设用地入市改革坚持土地公有制性质不变，可以通过集体经营性建设用地入市带来土地增值收益以扶持“三农”发展，同时也防止因追求集体经营性建设用地的增值收益，而导致农村土地非法非农化。而且，相对于之前的城乡二元割裂的土地制度，农村集体经营性建设用地入市改革让集体所有者拥有更加独立的市场主体地位，即自由交易转让的权利。坚持土地公有制，并不是“三农”发展的阻碍，而是定心丸，以更有权威地保障农民权益和维护社会的公平与稳定。正如习近平总书记曾言：“农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度。”

3 城乡融合发展视域下的农村集体经营性建设用地入市展望

自党的十六大首次提出城乡统筹，到十七届三中全会提出城乡一体化，再到十九大提出的城乡融合发展等，彰显了我国对城乡关系和农村发展工作的重视。但是由于我国固有的城乡二元经济结构，尤其是二元的土地市场制度，制约了土地要素的平等交换，对我国城乡关系的融合进程产生深远影响。农村集体经营性建设用地入市从表面上看是城乡土地要素的再配置，其实质是城乡发展问题。在社会主义市场经济条件下，需要在根本上破除城乡要素自由流动的障碍，盘活要素，方能提升“三农”可持续性发展的能力。

关于农村集体经营性建设用地入市改革，学者们持不同意见。主要表现在三个方面：1.农民的利益需要保护。持此观点的学者担心农民将土地转让出去后，农民会失去了最底线的生活保障。例如，贺雪峰（2010）他认为现行的农村土地管理制度可以保障农民的基本生活，不应贸然地对集体建设用地实行市场化。而党国英（2014）认为社会保障只能来自于社会，而不是土地。刘世锦（2021）土地流转是让城市和乡村都要分享现代化的生产和生活方式。2.城市工商资本下乡会掠夺农民。资本是逐利的，且由于农民谈判能力较弱、信息不对称等因素，社会资本下乡易圈占农村资源。席月民（2022）指出对于社会资本违法投资经营风险，政府应引导社会资本投资农业农村政策的连续性和稳定性，以及充分调动村集体经济组织以及村“两委”的积极性，发挥其评估与监督作用，保障农民的权益。3.农村集体经营性建设用地入市具有区域性。张曙光、程炼（2012）指出我国农村集体经营性建设用地主要分布在沿海地区、城乡接合部地带和传统农区三类区域。对此，有人就提出农村集体经营性建设用地入市只能为部分农民获益，而剩下的农民由于区位因素等原因，无法享受此项改革所带来的利益。綦磊（2016）认为流转富起来的农民会成为拉动内需的重要力量，而在流转中所产生的应当“归公”的增值，通过国民收入二次分配方式会使其他农民获益，从而兼顾区域平等。

但是事实证明，开展农村集体经营性建设用地入市是国家推进城乡融合发展的关键一环。从实践上来看，根据《国家新型城镇化报告（2020-2021），在推进城乡融合发展的典型做法中，重庆市大足区农村集体经营性建设用地入市交易金额达到11亿元；江苏省常州市武进区的农村集体经营性建设用地入市所带来的土地增值收益达36亿元等。从理论上来看，我国城乡二元土地制度为20世纪90年代以来的城市化发展做出了重大贡献。政府通过征收集体所有的土地转化为国有土地，支持城市的良性发展，但是广大农村地区的发展却被边缘化了。虽然在土地征收的过程中，对集体所有的土地给予了一定的补偿，但是集体经济组织丧失了土地未来发展的权益。随着城乡差距逐渐拉大所引发的一系列社会问题。这种长期以来的“取之于农，用之于城”的做法，对“三农”的发展是有着严重的阻滞影响。2020年，我国常住人口城镇化率达63.89%，是时候把土地所带来的增值收益更多地用于“三农”了。“取之于民，用之于民”是对这几十年来“三农”缓慢发展的补偿。在未来较长的时期内，农民进程仍是大趋势，进一步增加城市用地的需求。农村集体经营性建设用地入市可为城镇化的发展舒缓用地紧张的问题。相应地，以征地途径供给土地一级市场的压力会相对减缓，减少征地所带来的人地纠纷，更有效地推进城镇化。这是一个双赢的局面。

4 结束语

农村集体经营性建设用地入市赋予农民更多土地权利，同时也破除了城乡土地要素流动方面的制度性障碍。集体经营性建设用地流转改革并不只是缓解城市建设用地紧缺，也不只是农民集体寻求发展的迫切要求，而是我国城乡融合发展的必然要求，是促进农村共同富裕的重要支撑。当前农村集体经营性建设用地入市改革处于趋向系统规范化的阶段，在改革的过程中不可避免地会出现新问题、新情况。这就需要立足于农村集体的基础上，不断摸索更公平的方式来提高土地利益分配机制，以及防范资本下乡所可能引发的风险，和促使农民深度参与其中等，这是需要学界不断地去探讨以及寻找解决办法的。农村集体经营性建设用地入市改革对“三农”的发展是具有历史性意义的，它改变了既有的土地利益格局，重构国家、集体与个人利益关系，是打开“三农”回馈自身的一个口子，也是对“三农”这几十年来的缓慢发展的历史性补偿及扶持发展。

参考文献

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