从职责同构到职责异构：街道体制改革的路径探析

郝海波

【摘要】经过多年的改革探索，街道办事处的功能得到了强化，但其面临的职能扩张、机构膨胀、权责不一等体制性问题并未得到根本缓解，这主要是由于“职责同构”在基层的结构性矛盾所致。在职责同构的路径依赖下，街道办事处与区级政府在职能、职责方面日益趋同，但与区级政府的组织结构不同，街道缺少依法具有行政主体资格的职能部门，没有独立的行政管理权。因此，区街之间的职能、职责同构，而组织结构不同构，是引发街道治理难题的根本性原因。然而，如果顺着“职责同构”的改革思路，一味地权力下放、资源下沉，虽然能一定程度上提升街道的行政能力，但上述体制性问题无法得到根本解决，街道的负担只会进一步累积。如果说区级以上政府遵循的是“职责同构”的运行模式，则在区街之间必须实行“职责异构”的改革逻辑。由北京市街道管理体制改革的实践图景可以发现，区街之间的职责异构能够通过职能定位的调整、职责体系的优化、组织结构的调适等三重路径得以实现，且三个要素本质上是相互统一的，必须系统改进。

【关键词】街道  职责同构  职责异构  体制改革

【中图分类号】D630                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.04.011

问题提出

在计划经济时期，我国城市基层管理主要依赖于单位体制，街道办事处扮演辅助性角色。改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，街道办事处面临的形势和任务发生了根本性变化。一方面，随着市场经济体制的逐步建立和完善，传统的“单位人”转变为“社会人”，街道办事处面临的社会性工作不断增多。另一方面，随着我国城市人口的急剧膨胀和社会结构的深度转型，街道日益成为社会矛盾和群众利益诉求的交汇点，街道办事处的管理能力和管理需求之间产生了巨大张力。因此，从20世纪90年代开始，街道管理体制改革被摆上议事日程，先后涌现出“做强街道”模式、“虚街实区”模式、“撤销街道”模式等。在经过多年的改革试验和理论探讨之后，治理重心下移成为国家的宏观政策取向，放权赋能成为街道管理体制改革的基本逻辑。党的十八届三中会提出，“健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。[1]党的十九大报告提出，“推动社会治理重心向基层下移”。[2]党的十九届三中全会提出，“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”。[3]2021年4月，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，要“向基层放权赋能，减轻基层负担”。[4]放权赋能的背后是行政体系和职能结构的系统性调适，如果把放权赋能简单理解为权力下放、资源下沉、任务下派，虽然一定程度提升了街道办事处的行政能力，但也可能带来行政成本的增加、人员机构的臃肿、资源配置的浪费、责任风险的下移等问题。既有的职能扩张、机构膨胀、权责不一等问题尚未纾解，又可能出现新的权责失衡、职能尴尬、压力加剧等问题，街道管理体制改革就会陷入循环往复的怪圈。追根溯源，街道体制困境的产生机理到底是什么？如何找寻管理重心下移与街道管理效能高低之间的逻辑关系？向街道放权赋能的制度框架和实现逻辑到底是什么？从实践案例中探究和回答上述问题，总结出一套行之有效的改革思路，是街道管理體制改革的关键议题。

从既有文献来看，理论界对街道管理体制改革的研究还在不断发展和深化。关于街道的体制困境，目前主要有以下观点，街道办事处职能超载、职权有限和角色尴尬，[5]街道办事处运作缺少法律依据且“责大权小”，[6]街道办事处职能异化、机构膨胀，[7]街道办事处职责定位不清、机构设置上呈“倒三角形”、工作负担重，[8]街道办事处功能超载、机构膨胀、权责不符、职能错位、条块矛盾。[9]关于街道体制困境的产生原因及改革路径，目前研究主要集中于街道办事处定位、属地管理、区街关系、条块关系等方面。街道办事处角色的延伸性、职能的不确定性、任务的复杂性是由其政府派出机构特点决定的，因此应将其还原为任务型组织。[10]街道管理难度超出了派出机关的职能范围，要“强化”街道办事处的责权利，推进城市管理权力下放，将其向着城市一级政府打造。[11]属地管理向基层扩张成为加重街道负担的渊薮，助长了基层治理的“内卷化”，[12]因此，要调节对口管理和属地管理的关系，从而压缩属地管理的运行空间。[13]区级政府管理事务下移，治理资源却没有完全下移，上级政府的授权有限，造成街道责权利高度不匹配，因此，要尽可能把资源、服务、管理下放至街道。[14]在条块关系方面，有研究者认为，条块矛盾是产生街道困境的主要原因，只有厘清条块关系，才能从根本上优化城市基层管理体制；[15]有研究者认为，条块关系失调是当前基层政府治理的一大痛点，因而要强化街道统筹协调、建立条块权责清单、推动“条”的重心下移；[16]有研究者认为，推进街道“大部门制”改革是厘清街道和职能部门权责分工的有效举措，应以此提升街道属地管理能力，破解城市基层治理难题；[17]有研究者认为，要理顺街道办事处与政府职能部门之间的关系，防止职能部门随意将工作任务交由街道承担；[18]还有研究者认为，应通过立法明晰街道法律地位，规范“属地管理”，形成属地管理与条条配合的协调机制。[19]

综上所述，目前学界对街道的体制性困境形成了较为一致的认识，对困境背后的深层原因和改革路径的分析也逐步集中到区街关系和条块关系的视域中。就区街关系与街道管理体制改革而言，既有研究还缺乏深入系统的探讨，特别是从此视角深入探究街道体制困境的产生机理仍显不足。既有研究对条块关系给予了足够的关注，并将街道面临的体制困境归因于条块矛盾，且按照“街道困境（问题）—条块矛盾（原因）—条块理顺（对策）”的研究思路对街道管理体制改革进行逻辑分析。从表面上看，作为上级政府职能部门的“条”和作为街道办事处的“块”之间确实存在一定的张力，放权赋能也确实需要对条块职责进行调整，但上级职能部门与街道办事处本来就属于不同的行政层级，用条块矛盾、条块分割来解释也是不恰当的。若过分强调以块统条，一方面，无法调动“条条”主观能动性，进而无法真正发挥“条条”专业优势与“块块”属地优势的协同作用；另一方面，也削弱了“条”对“块”的制衡作用，进而无法保证上级政府决策部署在街道的落实。条块关系本质上是上下级政府的关系，如果撇开府际关系的宏观背景去讨论条块关系，相关研究和实践改革也难以深入。职责同构是府际关系中无法绕开的核心问题，街道管理体制改革构建应该以职责同构为研究起点。因此，本文以北京市街道管理体制改革为例，从“职责同构”的视角分析街道体制困境的生成机理，并以“职责异构”为切入点，构建新的街道管理体制改革路径，这样既丰富了街道管理体制改革的理论分析框架，也拓宽了街道管理体制改革的实践视野。

案例背景：北京市街道管理体制改革历程

北京市的街道管理体制改革始于1998年。1998年12月，北京市召开第一次城市管理工作会议，中心议题就是研究部署街道管理体制改革，建立与完善“两级政府、三级管理”的城市管理体制。这次改革的主要内容可概括为“一个确立、两个赋予、三个分开”。“一个确立”，即确立街道办事处对辖区管理负总责。“两个赋予”，即赋予街道办事处对职能部门派出机构的领导权或统筹协调权，对辖区内管理机构工作的监督权；赋予街道办事处统筹协调并监督派驻机构的行政执法工作。“三个分开”，即实行政企分开、政事分开、政社分开。1999年1月，北京市人民政府公布了《北京市街道办事处工作规定》，对相关改革内容进行了固化。

2015年7月28日，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发了《关于深化街道、社区管理体制改革的意见》[20]，改革内容主要包括：一是考虑城市管理面临的新形势、新要求，对街道办事处职能定位进行了调整，突出强调街道办事处在统筹辖区城市管理、协调监督专业力量、动员辖区社会力量和维护地区社会稳定方面的职责任务；二是针对当前街道层面执法不到位、执法力量分散、执法效率低等问题，明确在公共安全和环境秩序领域，实行“条块结合、以块为主”的管理方式，强化街道对行政执法事项的组织领导、综合协调和监督检查等；三是针对当前街道“一站式”办公大厅人员待遇不一致、工作标准不统一、管理制度不规范等问题，提出整合街道就业服务、社会保障、居民事务等“一站式”服务力量，建立“街道政务服务中心”，集中办理与居民生活密切相关的公共服务事项；四是立足如何更好地发挥社会力量和市场机制在提供公共服务、配置辖区社区服务中的作用，提出街道办事处应切实转变职能，创新街道社会动员体制机制，充分运用市场机制，鼓励引导社会力量更多地承担街道办事处负责的部分公共服务职能，进一步提高服务质量和效率。

2017年1月，为了治理多年来屡禁不止、屡治不绝的盗采金矿、盗挖山体、盗偷砂石等事件，北京市平谷区开展“乡镇吹哨、部门报到”工作试点，要求乡镇“吹哨”后，各相关执法部门必须在30分钟内“报到”，通过上下联动，建立了联合执法机制。2018年2月，在总结平谷区探索实践的基础上，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，改革的主要内容包括：一是开展综合执法要吹哨，明确了街乡承担主体責任，赋予其吹哨权力，以快速调动执法力量和执法资源，促进执法协同，推动联合执法向综合执法转变；二是抓重点工作可以吹哨，明确街乡以“一事一通知”的形式吹哨，告知相关职能部门，组织集中会商，开展综合整治，推进各类重点难点问题在基层一线解决；三是应急处置必须及时吹哨，统筹城市管理、应急指挥、综治维稳等力量，整合各类政府服务管理资源，实现快速反应、合力应对。同时，着眼于解决实际问题，形成四种“报到”形式：一是驻区党组织和在职党员“双报到”，形成可持续、可推广的“共建共治共享”长效机制，提升基层党组织对社区治理的领导水平；二是执法力量到综合执法平台“报到”，按照“区属、街管、街用”的原则，将区职能部门执法力量下沉基层，在街乡建立实体化综合执法中心；三是街道干部任“街巷长”沉到基层“报到”，明确了街巷长承担“知情、监督、处置、评价”职责，建立了“日巡、周查、月评、季点名”机制，并将街巷长向全社会公示，切实推动街巷长去现场发现、解决问题；四是通过“周末卫生大扫除”组织党员干部到现场“报到”，组织党员干部深入大街小巷，到居民院子里与居民一起开展环境整治。

2019年2月，中共北京市委、北京市人民政府印发了《关于加强新时代街道工作的意见》，重点内容包括四个方面：一是深化街道机构综合设置改革；二是推动区级职能部门向街道下放职权；三是构建实体化街道综合执法机构，以街道名义开展执法工作；四是改革基层考核评价体系，街道定期组织驻区单位和居民代表对区级职能部门及其派出机构进行考核评价。其后，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发了《北京市深化综合行政执法改革的实施方案》，深化基层行政执法体制机制改革，组建街道综合执法队，并以街道办事处名义开展城市管理综合执法，同时将涉及公安、消防、市场监管等派驻执法机构改由街道办事处统一指挥协调。2019年11月27日，北京市第十五届人大常委会第十六次会议通过了《北京市街道办事处条例》，以地方性法规的形式固化了改革措施，并以法规的形式赋予街道办事处综合执法权。2020年11月，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发了《北京市街道党工委和办事处职责规定》，进一步细化街道职责任务，推进街道依法依规履职。2022年5月，中共北京市委、北京市人民政府印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的实施意见》，要求紧紧围绕首都城市战略定位，以深化“吹哨报到”和“接诉即办”改革为牵引，以赋权增能、减负增效和体制机制创新为抓手，全面推进街道（乡镇）治理。

职责同构与街道体制困境的生成逻辑

职责同构是指不同层级的政府纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致，[21]也就是不同层级政府管理的事务领域基本相同，政府的机构设置基本一致。职责同构既是一种政府关系形态，也是一种政府运行模式。[22]我国的纵向政府关系呈现典型的委托-代理结构模式，也就是地方政府的权力来源于中央政府的授权，地方政府归中央政府统一领导。为了保持中央对地方的集中统一领导和政令的上下畅通，以及上级政府对下级政府的层层节制和直线指挥，就必然会保持职责同构的形态。因此，职责同构是我国府际关系的典型特性，也是理解区级政府与街道办事处关系的重要视角。

第一，区级政府职能的扩张和管理规模的扩大导致街道演变成为一个管理层级。政府职能的扩张已成为现代行政发展的普遍趋势。现代基层治理的现实场域表现为，响应度低的流动人口，关系疏离的陌生人社会，理念分割的阶层族群，权利意识的自我表达。中国的公共治理所面对的往往并非单一社会问题的治理，而是不得不同时面对众多问题共同治理的复杂局面。[23]在此背景下，以政府职能扩张应对管理复杂性成为首要选择，而直接面向群众的市辖区政府职能扩张的力度和深度更为明显。市辖区政府职能扩张遵循两条路径：一是与各级政府职能的整体性扩张保持一致；二是上级政府权力的转移下放。前者如，中央政府设置的部门，地方各级政府也会设置相应的部门；后者如，2003年北京市在推进行政审批制度改革时将市本级85项具体行政审批事项和道路养护、城市保洁等9项行政管理职能下放给了区县。[24]上述两种方式扩大了区级政府的管理职能和权力，特别是微观管理的职能。例如，《朝阳区政府部门权力事项清单（2016版）》和《朝阳区政府部门通用责任清单（2016版）》，共涉及33个部门的6079项权力事项。[25]随着城市规模的扩大，一些市辖区达到了中等城市的规模，已经超出了基层政府的承载能力。例如，2020年北京市常住人口达2189.0万人，其中2020年朝阳区常住人口达345.1万人，丰台区常住人口达201.9万人。[26]管理规模的扩大使得市辖区政府不可避免地需要强化街道作为“块”的统筹兜底作用，街道由此演变成为一个新的管理层级。

第二，职责同构的路径依赖引发区街职能的趋同，催生街道职能扩张、人员膨胀、机构臃肿。街道办事处作为区政府向下延伸的一级行政组织，一方面承接自上而下的行政命令与任务，另一方面在这种行政层级延长的结构下履行属地化管理责任。[27]于是，区级政府借助压力型体制，通过层层发包的形式将城市管理、市容环境卫生、计划生育、精神文明建设、基层党建、基层统战、侨务台务、失业救济、就业帮扶、民政、残联、慈善等大量事务转由街道办事处承接。同时，随着属地责任不断被强化，街道办事处的安全生产、流动人口管理、综合治理、司法调解、欠薪讨薪、信访等职能内容也不断扩张。区街职能的相似甚至相同必然带来机构设置的相似或相同，街道办事处的机构设置与区级政府类似，普遍都有十几个，有的甚至有几十个。例如，2016年，北京的街道层面设有五种类型的机构：一是党工委机构，包括党工委办、人大街道工委、纪委办、组织人事部、宣传部、综治办等；二是行政机构，包括办事处办公室、城管科、社区办、经济发展科、财政科、民政科、住房保障科、劳动保障科、文教卫体科、人口计划生育办、公共安全办、信访科等；三是群团机构，包括总工会、团工委、妇联、残联等；四是服务机构，包括社保所、社区服务中心、环卫所、绿化队等；五是区政府部门的派驻机构（基本实行上级部门与街道双重领导），包括财政所、统计科、司法所、社教办、食药所等。[28]可以看出，街道办事处俨然是一个小型的政府。有机构就要有人员，街道人员编制也不断增加。1954年《城市街道办事处组织条例》规定，街道工作人员一般在3～7人，而20世纪90年代以后，一般的街道工作人员都超过了50人，有的甚至超过100人。例如，北京市大的街道有公务员和事业编制200多人，小的街道也有100人左右，此外还有大量聘用人员。[29]

第三，不完全的职责同构导致街道有责无权、权小责大、权责不一。虽然区街两级的职能同构化趋势在加强，表面上机构设置也有类似之处，但两者设置的机构却有根本性的差异。区级职能部门是独立的法人机构，具有相应的法律授权和独立的行政管理权，而街道虽也有类似的机构，但都属于内设机构、缺少法律授权，没有法定的行政管理权。例如，《中华人民共和国教育法》规定“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作”，但却没有规定街道的文教卫体科的职责。由于我国实行的是部门立法和行业立法，绝大多数行政管理权都设定在县级以上政府及其职能部门，而对街道及其机构却没有相关的授权设定。在中央层面，至少有10余部法律、20余部行政法规以及30余部国务院部门规章与街道办事处相关，但却没有对街道办事处的性质、职能、机构设置和人员构成等内容的明确规定。如果将街道比作一级政府，街道则是没有组成部门的政府，或可称之为“有大脑、无四肢”。作为一级行政组织，街道办事处的行政权力不是自己获得的，而是来自于区人民政府自上而下的授权。[30]但由于街道办事处法定职责的不明确，从发包方（区级政府）到承包方（街道办事处）的事权转移与分配往往缺乏清晰明确的授权过程，转移的往往是临时性的工作安排和工作责任，这就冲淡了街道办事处的常规性工作。如果把政府组织分为两类：常规组织和任务型组织，前者承担常规性任务，后者一般承担非常规性任务。[31]在多数情况下，街道办事处类似于承担非常规性任务的常规组织。因此，也就不难理解街道权责不一、有责无权等问题。

职责异构与街道管理体制的改革路径

如果说从中央到区级政府必须保持职责的同构性，而区街两级必须保持职责的异构性，那么街道管理体制改革必须在区街两级“职责异构”的指引下，从职能定位、职责优化、结构重塑三个维度进行差异化的改革。这既能规范区级政府的权力，也能规范街道的权力，从而塑造一种制度化的格局。

第一，明晰区街职能划分，确保街道职能与功能的有机统一。构建职责明确、科学规范的政府职能体系一直是中国政府改革的共识重点。[32]虽然我国政府的职能随着形势的变化不断调整，但区级以上政府的职能还是相对明确的。因此，明晰区街职能划分就是重新设计和规范街道的功能，确定适宜街道承担的职能，将不适宜的职能归属区级政府及其职能部门。1998年的北京市第一次城市管理工作会议明确了街道对辖区管理负总责的地位。1999年《北京市街道办事處工作规定》要求，街道办事处的工作以居民工作为基础，以城市管理和社区服务为重点。2015年《关于深化街道、社区管理体制改革的意见》规定，街道的主要功能是统筹辖区城市管理，加强辖区社会管理，组织开展社区服务，同时剥离不适合街道承担的经济职能和专业管理职能。[33]2019年《关于加强新时代街道工作的意见》规定，街道代表区委、区政府对辖区内党的建设、公共服务、城市管理、社会治理等行使综合管理职能，全面负责辖区内地区性、社会性、群众性工作的统筹协调。[34]2019年通过的《北京市街道办事处条例》[35]，以地方性法规的形式将《中共北京市委、北京市人民政府关于加强新时代街道工作的意见》对街道的功能定位进行了固化。从上述过程可以看出，北京市对街道职能的定位是一个逐步深化的过程，也是认识越来越科学的过程。

与职能定位相对的就是职权的配置问题。1999年《北京市街道办事处工作规定》赋予街道对派驻机构的统筹协调权、对区级职能部门派驻机构的监督权，赋予其统筹协调并监督派驻机构的行政执法。2015年《关于深化街道、社区管理体制改革的意见》提出，强化街道办事处统筹执法力度，同时赋予街道办事处对上级职能部门派驻机构的考核评价和民主评议。为了确保基层有充分的权力和更多的资源为群众办事、解决问题，2019年《关于加强新时代街道工作的意见》提出要向街道赋予“六权”：辖区设施规划编制、建设和验收参与权；全市性、全区性涉及本街道辖区范围内重大事项和重大决策的建议权；职能部门综合执法指挥调度权；职能部门派出机构工作情况考核评价和人事任免建议权；多部门协同解决的综合性事项统筹协调和考核督办权；下沉资金、人员的统筹管理和自主支配权。以此为基础，《北京市街道办事处条例》通过立法保障“六权”下放给街道，同时赋予街道综合执法权。

第二，理顺区街职责关系，进一步优化街道职责体系。政府职责体系优化就是要厘清政府在治理过程中所要履行的职能和所应承担的责任，其本质是政府权责关系的整合与重构。[36]一是建立职责清单。《北京市街道办事处条例》提出了建立街道办事处职责清单制度，并提出未经市、区人民政府批准，街道办事处不承担市、区人民政府工作部门下达的其他职责。2020年《北京市街道党工委和办事处职责规定》明确街道党工委和街道办事处的职责事项包括：党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障等四大类110多项。同时，坚决把不该加给街道的负担挡在门外，使其聚精会神地抓主责主业。[37]二是进一步深化基层行政执法体制机制改革。2015年《关于深化街道、社区管理体制改革的意见》规定，区县有关职能部门承担相应的执法责任，街道办事处负责有关行政执法事项的组织领导、综合协调和监督检查。2019年《北京市街道办事处条例》规定，街道办事处依法开展综合行政执法活动，并明确了街道办事处和职能部门的行政执法职责范围，以及相关协作机制。2019年《北京市深化综合行政执法改革的实施方案》要求，将区职能部门执法力量下沉基层，在街乡建立实体化综合执法中心，普遍采用“1＋5＋N”模式，即1个城管执法队为主体，公安、消防、交通、工商、食药等5个部门常驻1～2人，房管、规划、国土、园林、文化等部门明确专人随叫随到，将人员、责任、工作机制、工作场地相对固化，真正解决了“看得见的管不了，管不了的看得见”这一基层治理的核心难题。三是完善考评体系。2015年《关于深化街道、社区管理体制改革的意见》提出，改革完善街道考核评价机制，提出由区县政府统一考核，除法律法规另有规定外，上级政府职能部门不再单独组织对街道的考核。2019年《关于加强新时代街道工作的意见》明确，街道的考核评价由区委区政府统一组织，职能部门不再单独考核。此后，北京市各区普遍建立了对街乡的统一考评，取消了区政府职能部门组织的对街乡的专项工作考评，减轻了街道的考评负担。

第三，实施区街组织结构调整，构建简约高效的机构运行机制。组织结构作为一种制度化存在，必须随着外在环境的变化而对自身进行调适。[38]然而，街道组织结构的优化并不是仅从街道内部结构中寻找制度存量，还应当从区街关系中寻找新的改革变量。一是以管理高效为导向调整派驻机构管理体制。2018年《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》要求将适宜由街乡管理的职能部门派出机构逐步下沉到街乡，将街乡城管执法队由区管改为以街乡管理为主的双重管理体制。2019年《关于加强新时代街道工作的意见》要求，职能部门派驻机构要主动接受街道的领导和指挥调度，落实街道（乡镇）对继续实行派驻体制机构的工作考核。为了防止上级部门要求街道办事处增调机构，《北京市街道办事处条例》规定，除法律、法规明确规定外，市、区人民政府工作部门不得要求街道办事处、居民委员会对口设立机构或者加挂牌子。2022年《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的实施意见》进一步强调，要强化街道（乡镇）属地统筹协调、指挥调度能力。[39]二是以精简效能为导向调整街、道内部结构。2015年《关于深化街道、社区管理体制改革的意见》提出，在部分街道办事处开展内设机构综合设置改革试点。2018年，北京市东城区率先改革街道党政内设机构综合设置。2019年，北京市全面推进街道“大部制”改革工作，将街道原来“向上对口”的20多个科室，精简为“向下对应”、直接服务居民的“6＋1＋3”的架构，即党群工作、民生保障、城市管理、平安建设、社区建设和综合保障6个内设机构和1个街道综合执法队，编制规模较小的街道可进一步综合设置。三是以群众需求为导向强化综合性服务中心建设。2015年《关于深化街道、社区管理体制改革的意见》提出，要建立健全面向群众的“一站式”综合性服务管理平台，探索建立街道政务服务中心协同办理机制。2019年《关于加强新时代街道工作的意见》要求，突出街道面向群众的特点，综合设置窗口类、平台类和活动类3个街道所属事业单位（街道便民服务中心、市民活动中心、市民诉求处置中心），确保街道集中精力抓党的建设、公共服务、城市管理、社会治理，实现由管理型街道向为民服务型街道转变。

结论

纵向政府间职能、职责和机构的一致性是我国府际关系的重要特性，也是我国政府体系的重要运行模式。这种运行模式既保证了国家政令的有效畅通，也保证了政府间信息的有效傳递，增强了治理体系的回应性。但“职责同构”在区街两级却存在结构性矛盾，也就是在压力型体制的传导下，街道在职能、职责方面与区级政府呈现越来越相似的发展趋势，而区街两级的组织结构却存在本质差异，街道成为没有职能部门的管理层级，由此带来了街道的职能扩张、职责增加、功能弱小、权责不一等问题。然而，我们不能顺着“职责同构”的思路进行街道管理体制改革，将街道建成功能完备的一级政府，因为这不但违背了构建简约高效的基层管理体制的改革目标，而且国家也无力承担如此之高的行政成本。因此，需要在“职责异构”的理念引导下对区街两级的科层结构与行政运行网络进行深度调适，从制度层面破解街道的体制性困境和结构性矛盾，促进街道回应性治理能力的提升。由北京市街道管理体制改革的实践图景可以发现，区街之间的“职责异构”能够通过职能定位的调整、职责体系的优化、组织结构的调适等三重路径得以实现，但三个要素本质上是相互统一的，必须进行系统改进，否则将会影响街道管理体制改革的整体效果。

还应看到，相较于农村社会，城市的复杂性、脆弱性、社会敏感性和突发事件的不确定性更为突出，因其开放、流动、密集等特性，其复杂程度和治理难度往往呈现几何倍数增长，给管理带来诸多挑战。因此，城市街道管理体制改革远未结束，有待继续探索。一是从宏观视角来看，“强国家、强社会”越来越成为共识，在强化街道中心化的同时，还应扩大社会有序参与，构建多元共治格局，否则极有可能造成街道不堪重负，无法从容应对不确定的风险挑战。二是不同时期、不同类型的街道功能定位是有所不同的，因此，街道管理体制改革应该分类进行，而不应是同一个模式、同一个样板，对街道职能、职责和机构进行适当的动态调整是应对管理复杂性的有效措施。三是在治理重心下移、权力下沉的过程中，仍需进一步细化纵向间的权责关系，防止层层传导压力演变成层层推卸责任，造成街道不堪重负。

注释

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月15日，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm。

[2]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，2017年10月27日，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。

[3]《中共中央關于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》，2018年3月5日，第3版。

[4]《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，《人民日报》，2021年7月12日，第1版。

[5]何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》，《管理世界》，2003年第6期。

[6]杨宏山：《街道办事处改革：问题、路向及制度条件》，《南京社会科学》，2012年第4期。

[7]董娟：《存与废：我国街道办事处改革之争——行政派出模式的一种审视》，《西北工业大学学报（社会科学版）》，2012年第3期。

[8]周振超、宋胜利：《治理重心下移视野中街道办事处的转型及其路径》，《理论探讨》，2019年第2期。

[9]饶常林、常建：《我国街道办事处管理体制变迁与制度完善》，《中国行政管理》，2011年第2期。

[10]孔繁斌、吴非：《大城市的政府层级关系：基于任务型组织的街道办事处改革分析》，《上海行政学院学报》，2013年第6期。

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[13]张铮、包涵川：《属地管理：一个关于行政层级延长的分析框架——基于对Z街道办事处的观察》，《中国行政管理》，2018年第6期。

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[16]过勇、贺海峰：《我国基层政府体制的条块关系：从失调走向协同》，《经济社会体制比较》，2021年第2期。

[17]杨宏山、石晋昕：《城市街道大部门制改革的制度分析——基于北京市东城区的案例研究》，《北京行政学院学报》，2019年第2期。

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[19]李斌：《走出“体制性困局”：新时代的乡镇（街道）管理体制改革及其路径选择——以杭州市为分析个案》，《中共杭州市委党校学报》，2021年第4期。

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[26]北京市统计局：《北京统计年鉴（2021）》，2021年11月3日，http：//nj.tjj.beijing.gov.cn/nj/main/2021-tjnj/zk/indexch.htm。

[27]吴侗：《新中国成立70年来的“街道办”：变迁及其逻辑》，《经济社会体制比较》，2019年第6期。

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[29]杨宏山、李东泉：《城市街道管理体制改革的争论与思考——基于撤销街道办事处试验的多案例研究》，《北京行政学院学报》，2016年第2期。

[30]周平：《街道办事处的定位：城市社区政治的一个根本问题》，《政治学研究》，2001年第2期。

[31]张康之、李圣鑫：《任务型组织及其研究的现实意义》，《南京农业大学学报（社会科学版）》，2007年第3期。

[32]戢浩飞：《政府职能体系构建研究——基于政府治理现代化的视角》，《天津行政学院学报》，2021年第4期。

[34]《中共北京市委 北京市人民政府关于加强新时代街道工作的意见》，2019年2月27日，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201905/t20190522_61849.html。

[35]《北京市街道办事处条例》，2019年11月27日，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201912/t20191217_1243859.html。

[36]田玉麒：《职责优化与组织调适：政府治理体系现代化的双重进路》，《社会科学战线》，2020年第4期。

[37]朱松梅、刘桥斌：《吹哨报到：破解基层治理难题的北京经验》，《北京日报》，2018年12月10日，第3版。

[38]李元珍：《基层政府组织结构的整体性调适及其逻辑——基于浙江T镇的经验分析》，《求索》，2021年第5期。

[39]《中共北京市委 北京市人民政府关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的实施意见》，2022年5月30日，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202205/t20220530_2723740.html。

责 编∕陈璐颖