威武市凉州区农村“厕所革命”政策执行情况研究

胡 雁

苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215127

1 研究背景

农村“厕所革命”事关农民生活以及农居环境，是一项需要关注的民生工程［1］。然而，个别地区在农村“厕所革命”政策执行过程中出现了一些不容忽视的问题：有的地方没有结合当地环境、村民意见等因素进行谋划；有的地方采购产品缺乏标准，施工缺乏培训；有的地方执行人员贪大求快，走形式，不干实事；有的地方只建不管，无人监管……这些问题阻碍了农村“厕所革命”政策执行。在国家高度重视、政府大力倡导的背景下，“厕所革命”看似是一件小事，但却关乎民生、关系作风，不容忽视。如何着力于农村“厕所革命”，推动人居环境整治，推动美丽乡村建设，进而推动乡村振兴，已成为急需开展研究的重要课题，具有一定的研究意义［2-3］。

2 研究模型

笔者选用范米特与范霍恩的政策执行系统模型作为研究模型（见图1）。该模型在《政策执行过程：一个概念性架构》一文中被提出。该模型提出在政策执行过程中存在六大因素，分别是：政策目标和标准、政策资源、组织间的沟通和强化行动、政策执行机构的特性、经济和政治环境、政策执行者的偏好。这些因素的互动状况会影响到政策执行绩效［4］。

图1 范米特与范霍恩的政策执行系统模型

3 研究方法

3.1 文献研究法

此次研究收集和查阅了大量有关我国农村“厕所革命”的政策文件以及案例实施情况的相关资料，信息来源主要包括万方数据库、中国知网、中国期刊网、政府官网、微博等，总结农村“厕所革命”政策执行方面的相关理论和实践经验。

3.2 案例研究法

此次研究选取甘肃省威武市凉州区“厕所革命”作为案例，具有一定的典型性与代表性：中央电视台《焦点访谈》节目于2019 年1 月24 日播出武威市凉州区农村厕改问题，引起全国人民的广泛关注，属于农村厕改问题的典型案例，研究当地农村厕改工作对于全国农村厕所改造的提质增效有一定借鉴意义。笔者从凉州区“厕所革命”实施过程中出现的问题出发，探究基层政府在“厕所革命”政策执行中存在的问题以及做出的政策调整，旨在为其他地区的农村厕所改造提供一些可供参考的地方，进而改善农居环境，提高农民群众的生活品质［5］。

4 研究结果

4.1 凉州区农村“厕所革命”政策执行中存在的问题

2017 年以来，武威市在习近平总书记关于“厕所革命”的重要指示以及我国农村厕所改造相关顶层制度指导下，推进“厕所革命”。2018年6月，凉州区发布通知，推进农村旱厕改造，但此过程中出现了以下问题。

4.1.1 改造厕所设计和安装不合理。凉州区部分村民家里没有统一的下水管道，或者因为化粪池在安装的时候就已经变形破损，导致改造后的新厕所无法使用，在旁边又建造一个旱厕用于日常生活。经过核查，2018 年凉州区新建改建厕所35 838 座，正常使用的只有5 890 座，有28 033 座是不能正常使用的，闲置不用的厕所比比皆是，这与原本的政策目标背道而驰。

4.1.2 村民生活负担加重。冬季，凉州区环境温度低，厕所容易结冰，冲洗厕所需要另外烧热水，费时又费力，极不方便。除此之外，针对改造后的厕所，村民需要定期雇专业车辆进行化粪池的清理和粪便的运输。加热用水费用和清运费用成为村民不可避免的日常开销，给村民带来不小经济压力，加大了厕改成本。

4.1.3 后续政策落实不到位。凉州区在农村厕所改造招标期间，曾经承诺会提供规范的、具体的安装教程，并在施工过程中提供专业的安装指导，但实际情况并非如此。中标公司为了降低成本，未进行现场安装指导，维修、换新等售后问题更是无法得到解决。

2019 年1 月，中央电视台《焦点访谈》节目曝光了武威市凉州区农村厕改问题，引起社会广泛关注及甘肃省委的高度重视。节目播出后，武威市政府立即召开会议，制订整改方案，凉州区也迅速建立起区级领导、区直部门包抓农户厕改工作机制，于2019 年1 月25 日开展拉网式排查。由区级领导组成的调研组通过入户走访，与镇村组干部、群众代表、人大代表座谈交流等方式，进一步了解农村厕改情况，听取群众的意见、建议，解决群众疑惑。

4.2 范米特与范霍恩的政策执行系统模型视角下凉州区农村“厕所革命”政策执行困境

4.2.1 政策执行目标设置太急。凉州区为了加急、加快完成上级安排的农村厕所改造各项任务，缺乏详细的调研，特别是缺少对厕所防冻、防臭、厕屋选址等关键问题的考量，没有充分咨询群众意见，不是先试点再推广而是盲目铺摊子、完成任务，在政策执行过程中出现户厕选址不合理、改厕模式单一、新改建的户厕有部分未安装下水道、有些化粪池在安装时就已经变形破损等问题，导致村民建了新厕所却无厕可用，还需要在一旁另建旱厕［6］。时间紧、任务重，加上部分政策执行人员的形式主义作风，这些因素都在一定程度上导致凉州区农厕改造工作缺乏质量保障。

4.2.2 政策资源不足。农村户厕改造的过程涉及化粪池及相关配套设施建设。设备、资金、人力、信息等政策资源不足都会影响政策执行效果［7］。凉州区在农村“厕所革命”政策前期执行过程中，缺乏相关政策信息，只有笼统的公告性文件，直接影响了执行人员的工作效率。同时，政策宣传是政策顺利落实的前提和保障。凉州区在开展“厕所革命”初期忽视政策宣传，没有做到宣传不留死角，未逐户逐人进行答疑解惑，甚至对于村民反映的问题也不及时回复，影响政策执行成效。

4.2.3 组织间沟通缺乏。政策的有效执行需要执行机构与人员通过各种沟通方式，明确政策目标、评估的标准、执行的技术与程序等。农村户厕改造工作是一项综合性工作，涉及的部门和单位多，很多工作需要协调进行。凉州区在落实农村“厕所革命”政策时收费标准存在不实之处，安装过程中无人监督，善后问题无人解决，村民的需求得不到满足。整体来看，凉州区在农村户厕改造工作中缺乏统筹协调机制，导致政策不能及时落实。

4.2.4 经济和政治环境影响。改革开放以来，农村地区多领域发展迅速，经济环境产生了巨大变化，但农村人口以老人、儿童为主。凉州区村民的整体文化程度较低，思想传统且年龄两极分化严重，缺乏对厕所改造必要性的正确认识，缺乏农村环境保护意识，缺乏全局发展观，这都阻碍了当地农村“厕所革命”的政策执行。除此之外，在“锦标赛体制”的政治环境中，凉州区部分政府工作人员一味追求落实国家政策的速度，忽略了当地的实际情况，往往基于自身的利益倾向影响执行人员的偏好，导致“厕所革命”政策执行收效甚微。

4.3 范米特与范霍恩的政策执行系统模型视角下凉州区农村“厕所革命”政策执行优化路径

4.3.1 科学设置政策执行目标与标准。凉州区要全面摸清农村厕所信息，结合实际情况，充分尊重百姓意愿，因地制宜选择厕改模式；坚持以人为本、质量优先，系统谋划、周密组织，推进农村厕改工作；坚持老户老办法、新户新办法，结合地方实际和群众需要制定措施，真心实意为人民群众谋福利［8］。凉州区政府在充分调研、征求各方意见的基础上，科学设置政策执行目标和标准，先后印发《凉州区农村改厕问题整改方案》《凉州区农户改厕技术导则》《凉州区2021 年农村“厕所革命”实施方案》等文件，从根本上为农村“厕所革命”政策执行到位奠定坚实基础。在进行农村厕改工作的同时，凉州区将其与村容村貌改造、农屋建设、农民素质提升、农村环境整治等统筹联合推进，与农业产业发展相衔接，进一步为实施乡村振兴战略奠定坚实基础。

4.3.2 加大政策资源投入，建立长效机制。凉州区在《焦点访谈》相关节目播出后，迅速组建5 个调研组进行走访调查，研制了潜水泵冲水式三格化粪池样板户厕，并通过发放宣传手册、解答群众疑问，先示范后整改等务实管用的举措把厕改工作办成大实事。2019 年颁布的《凉州区农村改厕问题整改方案》提出“建管并重、长效运行”方针。针对粪污清运问题，凉州区财政给予一定的补助以采购小型吸污车，合理测算所需成本，建议农户承担的每次处理服务费用控制在30 元内；将户厕验收与财政奖补相结合，对于自行施工建设达到标准的农户发放修建厕屋补助［9］。当地镇村干部也积极向群众讲解其中的利弊关系，消除群众对加热用电费用高、吸污费高等问题的疑虑。《凉州区2022 年农村“厕所革命”实施方案的通知》和《凉州区双城镇2022 年农户改厕工作实施方案》建设性提出农户厕改“凉州模式”，即采用储水桶+潜水泵+三格式化粪池的方式，因地制宜地解决污水处理问题。在后续的管护环节，凉州区开展相关主题宣传，对村民开展文明生活习惯、新厕使用常识、日常维护知识、传染病防控知识宣传教育活动，引导村民养成良好的生活习惯和生活方式，树立农村文明新风。

4.3.3 利用执行机构的层级特性，加强相关部门间的沟通。凉州区农厕改造问题引起甘肃省委的高度重视，武威市政府到凉州区调研排查，发现当地农村“厕所革命”政策执行过程中存在推进工作简单化、对厕改质量把关不严、对厕改施工单位监管不力等问题，要求凉州区人民政府和有关部门在限定时间内向检查组报告整改情况。此外，凉州区还建立区级领导包镇、科级干部包村、一般干部包户的整改责任机制，实行“一日一排名、一日一通报”制度，倒逼责任落实、任务落实，加大了整改力度。针对户厕改造责任不清晰的问题，各镇建立健全农厕改造长效监管服务机制［10］，协同供应商、监理单位、市场监管部门等单位做好厕具安装、技术指导、维修服务等相关工作。同时，各镇需要两三名质量监管员参与从购买厕具到验收的全过程，加强农厕改造质量管理。

4.3.4 加大宣传力度，培养村民“主人翁”意识。《焦点访谈》相关节目播出后，凉州区人民政府和有关部门迅速开展一系列整改活动，其中包括加大宣传力度，引导群众养成良好的卫生和生活习惯［11］。凉州区结合农村人居环境整治行动，通过微信群、户长会议等方式深入宣传农户厕改的政策、实施厕改计划的益处、厕具安装及维修技术、环境卫生和文明生活的意义等。具体措施包括：积极开展农村“厕所革命”公益宣传活动；在凉州频道开设“厕所革命”专栏；由公职人员家属、村组干部、党员、村民代表率先示范，形成带动效应，引导其他农户主动改厕，逐步改变原有生活习惯；每个镇确定1 个村先行试点推进农户改厕工作；共青团、妇联等基层群团组织充分发挥贴近农村、贴近农民的优势，广泛发动群众，激发农民群众改善自身生活条件的主动性和积极性［12］。

5 结语

笔者以甘肃省武威市凉州区作为研究对象，以范米特与范霍恩的政策执行系统模型为基础，综合运用文献分析、案例研究等方法，分析所获取的政策性文件和凉州区农村“厕所革命”政策执行状况，总结当地在执行农村厕所改建政策中的困境及改进路径，以期为我国乡村地区“厕所革命”政策的实施提供一些符合国情民态的对策和方案［13］。

第一，政策执行需要动态调整。有关部门在政策执行过程中需要及时调整不合理、不科学的政策，确保政策执行有力有效。例如，凉州区后期建立了农村厕改“回头看”机制，对厕改工作中出现的问题进行及时整改，确保厕改成效。

第二，建立以绩效为基础的激励机制。凉州区在后期厕改工作中利用惩罚、规范的方式促使执行人员达成一致的行动准则意识。除此之外，有关部门还可以通过制定激励机制，提高执行人员的工作主动性和积极性，激发其内生动力。例如，针对表现优秀的政策执行者实行奖励，奖励结果纳入年度考核；针对政策执行力度不足的，及时通报批评等。

第三，加强信息共享机制建设。政府各部门之间要建立不涉密信息共享机制。例如，凉州区在后期整改过程中建立农户厕改信息管理系统，让每个领导干部都能及时掌握厕所改造进度，同时成立6 个督查组和6 个验收组进行督查和指导。此外，政府部门需要畅通民众利益需求表达通道，实施“阳光政府”工程，公开政府招标等一系列细节文件，利用民众的外部监督力量，提升政策执行效果。例如，2021 年凉州区农村“厕所革命”的工程采购项目实施公开招标，在政府项目阳光交易系统完成竞标，并将竞价结果进行公示。

第四，防范形式主义和官僚主义作风，打造一支高效率、高质量、高品格的基层政策执行人员队伍。凉州区厕改问题曝光后，全区上下进行深刻反思，认为问题的根源是官僚主义、形式主义，“改厕必须改作风”，需要确保“厕所革命”政策真正落实到老百姓身上、办到老百姓的心坎上。只有万事以群众利益为先，身体力行“从群众中来，到群众中去”的工作方法，提升干部素质，把关办事质量，才能切实提高政策执行绩效。

农村“厕所革命”涉及工作纷繁复杂。此次研究虽然能反映出一些共性问题，但仅选取了国内农村厕所改造比较具有典型性和代表性的甘肃省武威市凉州区为案例进行个案研究，再加上笔者收集资料的能力有限，得出的结论需要日后进一步实践验证。