澳洲否决电信商网络共享协议的启示

文/姚文霞 孙伯龙

否决案旨在保障澳大利亚人继续从数字经济和其他重要行业的竞争中受益

ACCC专员丽莎·卡维尔表示：“移动网络对我们的生活、福祉以及与亲朋好友保持联系都至关重要。电信市场竞争减少会对消费者产生显著的影响，例如价格上涨、服务质量下降以及网络覆盖范围缩小等。”

2022年12月21日，澳大利亚竞争与消费者委员会（ACCC）否决了国内两大电信巨头澳大利亚电信集团（Telstra）和德州太平洋电信（TPG）之间的网络共享协议。根据该协议，双方将在澳大利亚偏远地区和城市边缘地区共享移动网络基础设施以及4G和5G频谱。经过广泛咨询和详细审查，澳大利亚竞争与消费者委员会认为：该网络共享协议虽然存在一定的好处，但从长远来看，会导致国内电信市场竞争减少并损害公众利益。

两大电信巨头网络共享案始末

澳大利亚电信集团（Telstra）是澳大利亚最大的移动网络运营商，在全国运营着11000多个移动基站，网络覆盖率达99.5%。德州太平洋电信（TPG）是澳大利亚第三大移动运营商，在全国运营着5600多个移动基站，网络覆盖率达96%。

2022年2月，为促进多运营商核心网络共享（MOCN），Telstra和TPG签订了三项相互关联的协议：MOCN服务协议、频谱授权协议和移动站点过渡协议（以下统称“网络共享协议”）。根据该协议的安排，Telstra通过在偏远地区和城市边缘地区（覆盖约17%的澳大利亚人口）为TPG提供共享移动网络服务，使TPG能够在覆盖区域内提供4G和5G零售及批发服务。与此同时，TPG将会授权Telstra使用大部分的移动频谱，并向Telstra转让覆盖区域内的169个现有移动站点，然后停用其余的站点。

2022年5月，两家公司就网络共享协议向澳大利亚竞争与消费者委员会（ACCC）提出批准申请。ACCC作为澳大利亚的竞争监管机构，拥有调查反竞争行为的权力，还负责兼并许可以及授权和通知。经过4个月的审查，ACCC发布了一份初步意见声明，声明中提到：电信市场中的基础设施和频谱会影响移动网络运营商的覆盖范围和速度，这方面的市场竞争削弱会对消费者产生重大影响；在ACCC批准之前，必须确保在任何情况下，移动网络共享协议都不会产生显著削弱市场竞争的效果，更不会损害公众利益。

为消除ACCC在初步意见声明中提出的担忧，2022年11月，Telstra和TPG提供了两份法庭可执行的承诺。然而，ACCC认为：这两份承诺没有解决网络共享后的竞争问题，不能改善公众利益。在审议了170多份案卷、40份证人证词和外部报告后，ACCC最终予以了否决。

网络共享影响市场竞争格局

在案件调查阶段，Telstra和TPG提出，在国际电信领域网络共享协议普遍存在并且能够显著提高效率和效益。但是ACCC认为：与其他司法管辖区不同，澳大利亚地理环境独特，大都市以外的人口密度低且城市化程度高，两大电信巨头之间的移动网络共享将阻碍覆盖区域的市场竞争。

对于作出不予批准的决定，ACCC还给出了具体的理由：

其一，移动网络共享可能会对覆盖范围、网络质量和创新产生负面影响。根据协议的安排，TPG获得Telstra的网络服务后，4G人口覆盖率将从96%提高到98.8%。尽管可能进一步节省成本并提高效率，但从长远来看，这将持续减少移动网络的基础设施市场竞争。要知道：基础设施竞争是推动移动公司投资更广泛、更深入、更快捷的移动覆盖的源动力；一旦市场竞争减少，网络运营商在偏远地区和城市边缘地区改善服务质量和网络覆盖范围的积极性也将大幅降低。

其二，移动网络共享将进一步巩固Telstra在移动网络市场的主导地位。4G和5G频谱是一种稀缺且有限的资源，是移动网络运营的重要投入，其稀缺性使其成为行业进入或扩展的重大障碍。由于这些原因，适合移动网络运行的频谱往往受到电信市场主体的高度重视和紧密持有。Telstra在澳大利亚拥有非常高的客户份额，网络共享协议的安排将导致Telstra在偏远地区和城市边缘地区获得TPG的大部分频谱，这意味着Telstra在这些地区的关键频谱持有比例将不断提高。将有限的频谱（集中）锁定在Telstra的手里，这会加大移动网络市场进入和扩张的障碍，并降低竞争对手的竞争动力和能力。

其三，当事人的承诺没有解决竞争问题或者改善公共利益。Telstra和TPG曾依据澳大利亚《2010年竞争与消费者法》第87B条的规定，向ACCC提供过两份法院可执行的承诺，分别是Telstra和TPG提供的联合承诺以及TPG提供的场地承诺，两份承诺指出ACCC可以在8年后重新评估交易的竞争效果并有权要求停止实施该交易。但是ACCC认为，网络共享交易将对澳大利亚的移动网络基础设施竞争产生直接且深远的影响，即使在8年后中止双方的移动网络共享，也无法消除其对移动网络市场竞争产生的负面影响。

《2010年竞争与消费者法》是澳大利亚反垄断和反不当竞争的主要法规依据，它的第四部分旨在通过禁止或监管反竞争协议和行为来维护及促进市场竞争，其规定了一系列法律所禁止的反竞争行为。其中，第45条对可能造成市场竞争大幅减少的行为做出了明确的禁止性规定，“如果拟议的合同、安排或谅解的某一条款具有或将要或可能具有大幅度减少竞争的效果，公司不得订立合同、安排或达成谅解。如果某项规定具有或已经或可能具有显著减少竞争的效果，则合同、安排或谅解中的该项规定无效”。因此，根据以上规定，ACCC必须进行相关的竞争测试或公共利益测试，以确保网络共享协议不会限制竞争或损害公众利益。

在对Telstra与TPG移动网络共享协议展开调查的过程中，ACCC对两项测试的结果均不满意，其得出的结论是：Telstra和TPG之间的移动网络共享属于法律禁止的反竞争行为，这将减少基于关键基础设施的移动网络市场竞争，并且可能对所有移动网络用户造成损害，因此无法获得批准。

本案带来的启示

通常来说，移动网络市场的准入门槛很高，移动网络运营商为了获得优于竞争对手的优势，主要在以下方面展开竞争：其一，在为客户提供的移动服务的覆盖范围、速度和其他质量方面进行竞争，这些因素直接受到网络基础设施质量和范围的影响。运营商们不断决策在其网络覆盖范围和质量方面的投资额度，这些基于网络投资的竞争通常被称为动态竞争或基于基础设施的竞争。其二，在产品的价格和内容方面进行竞争。移动网络运营商无法快速提高其产品质量（网络覆盖范围、速度、技术和密度等），他们主要根据价格和内容争夺网络的订阅，这种类型的竞争通常被称为“静态竞争”或“价格竞争”。两个维度的竞争相互关联、相互影响。

正如ACCC对Telstra与TPG移动网络共享案中的分析逻辑：所有移动网络运营商都在全国范围内定价，因此价格变化的影响将从共享协议覆盖区域的用户扩大至澳大利亚所有的移动网络用户。两大巨头间的移动网络共享可能在短期内对静态竞争产生一些积极影响，但将进一步巩固Telstra的市场地位，并实质性改变移动网络运营商在覆盖区的网络基础设施投资，从而影响移动网络运营商在未来几年的定价决策。因此，即使是市场竞争的微小变化也会对消费者和经济造成重大损害。