全国统一大市场建设背景下破解行政垄断的法治之道

刘永红，唐 洋

（西华师范大学法学院，四川南充 637009）

一、建设全国统一大市场的现实必要性与主要障碍

（一）建设全国统一大市场的现实必要性

为了加快建设以国内大循环为主体、国内国际双循环的新发展格局，立足于我国超大规模的市场优势，充分调动内需潜力和发挥资源利用效率，实现国内市场由大到强转变，建设高水平的国内统一大市场，2022年4月中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》），对建设全国统一大市场作出了全局规划和战略部署。党的二十大报告进一步强调“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”，这充分说明党和国家高度重视全国统一大市场的建设。新时代建设全国统一大市场对于完善社会主义市场经济体制，加快构建新发展格局，着力推动经济高质量发展具有十分重要的现实意义。

建设全国统一大市场是由内而外提升我国整体国际竞争力，应对复杂多变的外部国际形势的重要举措，同时也是摈弃以“西方中心主义”经济发展模式，建设中国特色的社会主义市场经济模式的必要选择。正如美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿所说，应当明确“西方有西方的责任”而“中国有中国的责任”[1]45-47，中国的发展必须构建具有中国特色的社会主义市场经济发展模式，这是我们实现中华民族伟大复兴的必由之路。

1.建设全国统一大市场是实现区域协调发展，最终实现共同富裕的必要举措

全国统一大市场建设立足于以人民为中心的发展理念，以实现共同富裕为最终目标。当前我国区域发展不平衡不充分的问题仍然突出，东部与西部、城市与农村发展不平衡仍然存在。通过全国统一大市场的建设有助于整合国内资源，有助于充分考虑不同区域的地理环境、自然资源以及人口规模等因素，促进资源的合理分配与流动，构建各区域产业结构的差异化和互补化，避免发展小而全的内循环工业体系，以及区域之间的无序竞争，促进区域间的协调发展。通过区域间的协调发展，会使资源和发展机会更多的流入较落后地区，缩小地区之间、城乡之间的差距，逐步提高人民的生活水平，最终实现共同富裕。[2]

2.建设全国统一大市场是突破核心技术，完成产业升级的必然要求

我们正步入全新的数字化时代，新的产业、新的技术不断产生。然而，新的技术和产业的产生往往都不是出自政府的政策文件中，而是要从市场竞争中诞生。建设全国统一大市场有助于发挥市场在配置创新资源方面的决定性作用，促进创新要素的有序流动和合理配置，通过市场竞争来淘汰落后的产业，培育具有发展潜力的新兴技术产业。[3]6同时，对于卡脖子的核心技术更要坚持全国一盘棋，充分发挥全国统一大市场在配置资源、激励创新、优化分工方面的作用，破解地方保护主义人为地制造限制资源流动的壁垒，实现资源在核心技术产业的合理分配和高效利用，集中力量办大事。我国要真正突破核心技术，就必须建立统一的大市场，让市场决定谁负责提供原材料、谁负责制造、谁负责封装、谁负责销售的产业分工，从而集中力量完成核心技术的产业升级。

3.建设全国统一大市场是构建新发展格局，推进更高水平的社会主义市场经济发展的内在要求

当前，世界经济发展持续低迷，各国贸易壁垒导致全球市场萎缩、局部战争引发世界能源危机，各种不确定的外部因素使得国际形势纷繁复杂。我国是世界经济占比18%的第二大经济体，拥有14亿人口的超大规模消费市场，加快建设全国统一大市场，有利于充分挖掘国内市场的消费潜力，营造更加自由、平等、开放的营商环境，形成以国内大市场为基础，参与国际竞争的新发展格局。同时，通过建设统一、公平、系统、竞争、开放的统一大市场体系，能够打破地方保护主义阻碍资源跨区域的自由流动，充分发挥市场在配置资源方面的决定性作用，推动我国经济向更高水平发展。

4.建设全国统一大市场是培育国际竞争新优势，提升国家整体竞争力的必要手段

全国统一大市场的建立既是促进国内经济高质量发展的巨大推力，也标志着我国在国际竞争领域从国际竞争的客场转向国际竞争的主场。过去我国主要依靠劳动密集型产业来参与国际分工与竞争，廉价劳动力一直是我们对外竞争的优势。随着改革开放取得巨大成功，我国实现了经济的跨越式发展，依靠低端的劳动密集型产业的对外发展路线，已经不能适应发展要求，必须实现向高新技术产业的转型升级。全国统一大市场的建立能够充分发挥我国超大规模的市场优势，激励市场主体不断创新，充分释放大市场的发展潜力,建设一批高新技术产业，实现技术和商业模式的不断创新以及产业结构的优化升级，培育一批具有核心竞争力的企业参与到国际竞争。因此，必须立足国内统一大市场，通过自身发展形成强有力的产业和技术基础，实现国内市场与国际市场的更好联通，从而虹吸世界人才和资本，牢牢把握发展的主动权。

（二）行政垄断是建设全国统一大市场的主要障碍

市场经济是竞争经济，竞争反映了供求、价格、资金、劳动力等各种资源与市场活动之间的联系。市场竞争越充分，市场配置资源的效率越高，资源就越能得到充分利用。建设全国统一大市场能够充分发挥竞争机制的作用，不仅能够使生产资料和商品在全国范围内自由流动，而且能够发挥我国市场的超大规模效应，通过供求关系淘汰落后产能，进一步降低市场的交易成本，最大限度地优化资源配置的效率，从而提高全社会的整体效益。当前，阻碍全国统一大市场建设的障碍除了因市场固有的自发性、盲目性、滞后性所产生的经济垄断和不正当竞争之外，主要的障碍就是行政机关和经依法授权具有管理公共事务职能的组织滥用权力，实施排除、限制竞争的行为，又被称为行政垄断①即《反垄断法》第51条中行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织“滥用行政权力排除、限制竞争行为”。。市场固有的自发性、盲目性、滞后性所产生的经济垄断和不正当竞争可以通过《反垄断法》《反不正当竞争法》得到有效的规制，从而使市场竞争能够恢复和保持相对稳定的状态。但行政垄断则由于政府管理体制以及法律规制不足等原因会严重阻碍市场竞争机制的充分发挥，成为阻碍市场经济发展甚至是阻碍全国统一大市场建设的最大障碍。《意见》明确指出，要打破地方保护和市场分割对经济循环的制约，使资源在大市场范围内自由流动，全面推动我国市场由大变强，充分说明党和政府对行政垄断及其危害的高度关注。在建设全国统一大市场的时代背景下破解行政垄断已经成为我们必须应对的现实话题，须优先解决。

行政垄断作为行政机关滥用行政权力排除限制竞争的不正当的行为，会造成市场竞争秩序的混乱，从而阻断这一过程的形成。同时，行政垄断除了会干扰正常的市场竞争秩序，造成额外的经济损失外，还会导致其他“并发症”，诸如妨碍市场主体自由、造成无序竞争和过度竞争等情形，会产生权力寻租、制约社会整体福利、抑制技术创新等一系列社会问题。[4]

1.行政垄断妨碍市场主体自由

保证市场主体自由是构建全国统一大市场的主要目的，没有市场主体自由就没有统一大市场的建立，而行政垄断恰恰妨碍了市场主体的自由，这主要体现为妨碍市场主体的竞争自由和选择自由。其中，妨碍竞争自由是指行政机关通过行政权力设置区域、行业壁垒，限制经营主体商品或者服务进入该区域或者该行业领域。一些地方行政机关为了本地区的经济发展考虑，会极大程度地实行地方保护主义，设置准入门槛，阻止其他区域的商品流入本地，同时对本地的商品给予政策保护。妨碍选择自由是指行政机关通过行政权力强制或限定消费者在特定领域选择商品或服务的权利，多发于自然垄断和公共行业领域，如电信行业要求消费者只能购买指定商家的配套产品等。无论是竞争自由还是选择自由都是公民的基本权利，对该权利的限制不仅是对公民合法权益的侵害，同时也阻碍了市场竞争机制的有效发挥，特别对于公共行业领域的行政垄断，还会降低社会公共福利和社会的整体幸福感。

2.行政垄断导致无序竞争和过度竞争

建设全国统一大市场要求在这个统一大市场内各市场主体实现公平竞争、诚信守法、平等交易，以保证市场有序发展。而行政垄断必然导致无序竞争甚至过度竞争，这无疑会干扰正常的市场秩序，破坏全国统一大市场的正常运行。在无序竞争和过度竞争方面，由于我国曾长期实行计划经济体制，在有些地方仍然残留着以政策干预市场的做法。随着财政分权体制改革以及地方长期以GDP为政绩考核标准，行政垄断就成了行政机关维护本地或者特定领域利益最大化的博弈手段。[5]除了前述设置区域壁垒限制自由竞争外，行政垄断更大的危害就是导致市场分割下同质化竞争所造成的无序竞争和过度竞争。基于区域经济理论，生产资料要根据一定区域内的自然环境、人文因素、工业基础和市场条件等各方面情况进行一定的优化配置和组合，从而获得最大产出。由此，我们可以引申出建立全国统一大市场对区域间发展的重大意义，即一国内的生产资料由市场机制根据该国内部各区域的自然情况、资源禀赋、基建等对该国的产业进行一定的合理布局，协调区域间的竞争与合作，从而提升国家的整体竞争力。而现实中有的地方并没有基于本地区内最有禀赋且生产效率最高的产业从事生产，忽视长远利益和社会效益，不同区域之间的产业结构同质化趋向严重，造成这一现状的就是行政垄断。较为典型的是一些地方不愿意发展见效慢但从长远来看具有潜力的高新技术产业，转而发展见效快、污染重的劳动密集型产业和自然资源产业。无序竞争和过度竞争同时还会抑制企业的技术创新，导致资金和技术的分散，无法投入资金进入长期的技术研发，这无疑也会影响全国统一大市场的构建。

总之，行政垄断已成为全国统一大市场建设的最大障碍。反思全国统一大市场背景下行政垄断的困局，并通过切实有效的路径来破解行政垄断，已经成为保障全国统一大市场建设稳步推进和有序运行的现实课题。

二、行政垄断的产生根源与规制障碍

按照正常的市场经济发展规律，全国统一大市场的建设应当是一个自发形成的过程，是市场发展到一定阶段的必然产物。我国市场之所以没有自发形成统一的大市场，而是依靠中央行政力量强制推行，这既是由于《反垄断法》在行政垄断规制上的不足，也与我国长期以来形成的独特的地方治理模式紧密相关，有学者将其称之为“行政发包制”①“行政发包制”是我国政府之间关系和治理的基本特征。上级政府将政治责任和管理任务层层下放，在中央政府的统一领导下，地方政府对本地方经济发展等事项有较大的决定权，上级政府通常不干预下级政府经济方面的管理权。。[6]为此，建设全国统一大市场必须探究行政垄断产生的根源，从根本上破解行政垄断，推进全国统一大市场的建设。

（一）行政垄断的困局根源：行政发包制

在行政发包制下，地方政府之间并不是完全利益一致的“整体”，纵向的上下级之间、横向的同级之间都可能存在利益上的冲突。从纵向上看，中央政府需要大一统的整体控制国民经济发展的走向，但地方政府更了解地方的实践情况并制定符合地方的相应政策。从横向上看，地方政府之间彼此孤立，加之长期围绕“GDP晋升赛”也让地方政府只关注于本地经济社会发展，彼此间缺乏交流与合作，甚至视其他同级政府为潜在的竞争对手。[7]因此，在行政发包制和“GDP晋升赛”的双重作用下，地方政府在追求地方经济发展公益的同时也夹杂着官员晋升的私益，在特定情形下权力在一定程度上成为官员私利的工具。反映在地方经济规划和产业政策上，就容易产生地方保护主义、市场分割、强制交易等行为，本质上仍是权力与私利深深绑定的结果。在这种绑定下，市场配置资源的效率就会大大降低，哪里有利益，政府的公权力就会靠向哪里，而市场主体缺乏对抗公权力的手段，尤其在缺乏法治保障的情况下，就会在该领域形成行政垄断。[8]

同时，在行政发包制和科层制的模式下，横向的同级地方政府之间相互孤立，各自对本地方的经济发展和社会公益负责，彼此之间缺乏交流与合作。正如马克斯·韦伯所说：“他们的行动越是严格理性的，他们就越容易对同样的情况作出相似的反应。”[9]152这种以邻为壑、相互博弈的做法，一旦出现经济热点，除非上级政府统一规划，一些地方官员出于投机心理和竞争压力，必然使用行政权力开展盲目竞争，这也是改革开放之初“诸侯经济”②“诸侯经济”主要是指在我国的经济发展中存在的各个地方一味追求局部利益，而忽视国家全局利益和社会整体效益的一些错误做法。频发的原因。

不可否认的是，在行政发包制的正向激励下，地方政府在中央的领导下创造了中国经济高速增长的奇迹。但随着中国经济增长的放缓，行政发包制的反向约束作用所带来的各种矛盾就会暴露出来。就目前的国情来看，行政发包制仍会是我国政府治理的主要模式，其发展的正向激励仍然具有较大潜力。因此，要破解行政垄断对全国统一大市场的建设阻碍，就必须从行政垄断的根源上进行反思，对症下药有针对性地解决问题。

（二）行政垄断的规制障碍：《反垄断法》对行政垄断的规制不足

行政垄断作为渐进式发展国家的普遍问题，并非中国所特有，美国、日本或欧洲各国等传统发达国家，还有从计划经济向市场经济转型的国家，诸如俄罗斯和东欧国家都在不同程度上存在行政垄断。为此，这些国家都对行政垄断做出了直接或间接的规定。我国从20世纪80年代酝酿《反垄断法》立法时就已经对行政垄断进行过激烈讨论，在1993年颁行的《反不正当竞争法》对行政垄断进行了初步的规定，2007年《反垄断法》的正式通过，对行政垄断有了明确的规定。2017年《反不正当竞争法》修改时将有关行政垄断行为的条款予以删除，自此仅有《反垄断法》对行政垄断行为进行了规定。

2022年6月，《反垄断法》重新修订，对垄断行为进行全面规制，即使是行政机关也不例外。在反垄断调查方面，赋予了反垄断执法机构更多的权力。包括规定了涉案人员和单位的“配合义务”，即反垄断执法机构在对行政垄断进行调查时，行政机关必须配合否则将承担违法责任；引入了“约谈制度”，即反垄断执法机构可以对行政机关的负责人进行约谈，提出相应的改进措施。新增了第二条“国家建立健全公平竞争审查制度”，规定行政机关在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行“公平竞争的审查”。从此次修订可以看出，国家为建设全国统一大市场已经下定决心规制各种垄断行为，回应了过去几年经济社会发展中的诸多新问题。《反垄断法》的修订，对于建设全国统一大市场，在全国范围内建立综合性竞争体制，促进社会主义市场经济的健康发展将发挥更加积极的作用。但从《反垄断法》的修订情况来看，此次修订更多的是针对“经济垄断”，对于如何有效规制行政垄断仍有欠缺。

1.仍然沿袭以“上级机关”为中心的行政垄断法律责任体系

《反垄断法》修订并未对行政垄断核心的第51条进行修改，并未改变以“上级机关”为中心的行政垄断法律责任制。《反垄断法》第51条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”该条为法律责任条款，可以说是规制行政垄断的核心，它明确了行政垄断的执法机构为“反垄断执法机构”以及行政垄断追责机关为“上级机关”，同时还赋予了反垄断执法机构的“建议权”，形成了一套以“上级机关”为中心的行政垄断的法律责任体系。[10]尽管此次修改赋予了反垄断执法机关“约谈权”和“调查权”，但仍未建立起以“反垄断执法机构”为中心的行政垄断法律责任体系，对于行政垄断法律责任追究的权力仍掌握在“上级机关”手中。因为“上级机关”不等于上一级机关，同时“上级机关”也不等同于上一级主管部门，尤其是地方政府组成部门的机关一般受到双重管理，既受上级业务主管部门的管理，又受到同级人民政府的管理，因此很难明确其“上级机关”指向的是政府还是业务主管机关。而且，越是层级较低的政府机关其“上级机关”越多。例如，县级部门其“上级机关”就包括市级、省级、国家级，对此《反垄断法》并没有做进一步明确规定。

2.实践中规制行政垄断举措的可操作性不强

《反垄断法》并没有将行政垄断的法律责任追责权授予“反垄断执法机构”，而是仍然将“上级机关”作为行政垄断法律责任追责的主体，这使得在实践中有的规制行政垄断举措的可操作性不强。首先，上级机关不是专业的反垄断执法机关，通常不具有处理行政垄断实务的专业能力，同时《反垄断法》也并未规定对“上级机关”决定的监督权，导致“上级机关”是否追究“下级机关”的法律责任，完全依靠上级机关的自觉行动。其次，作出行政垄断行为的机关与“上级机关”在利益上具有趋同性，作为利益的分享者通常很少有“上级机关”主动追究其“下级机关”的责任。以《反垄断法》所规定的“责令改正”和“行政处分”措施为例，《反垄断法》仅对“上级机关”对“下级机关”责令改正和行政处分做了原则性规定，但责令改正的期限及其法律后果、行政处分的具体种类和标准，均未做出细致的规定。行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等，对于何种情形适应何种责任，《反垄断法》没有细致具体的规定，这显然无法达到有效规制行政垄断的效果。

3.反垄断执法机构的权威性不够

《反垄断法》规定了“反垄断执法机构”对于行政垄断行为可以向上级机关提出依法处理的建议，即“建议权”。《反垄断法》在此处的设计使得执法权与追责权相分离，其执法权的行使没有强制力做保障，在一定程度上削弱了反垄断执法机构的权威。同时，在实践中具体执行“反垄断执法工作”的市场监督管理部门、发改委等，既是具体进行反垄断执法工作的执法部门，又是地方同级政府的组成部门，其机关的人财物等均受同级政府管理，在行政垄断执法工作中很难摆脱同级政府的影响而做出完全公正的决定。即使“反垄断执法机关”依法做出了处理的意见，其是否查处仍由“上级机关”决定。同时，由于其“可以”提出建议的权力，也意味着“反垄断执法机关”可以根据实际情况考虑是否提出建议，这就导致在实际中只要做出行政垄断行为的机关及时做出纠正，“反垄断执法机关”通常不会“撕破脸皮”向“上级机关”提出建议。在行政垄断案件中，做出行政垄断的行政机关只要及时纠正错误，其违法成本几乎为零，这种负向激励也在一定程度上助长了一些地方的行政垄断行为。总之，由于反垄断执法机构的权威性不够，虽然《反垄断法》规定了反垄断执法机构的“调查权”和“建议权”，但在缺少了具有强制力的“追责权”的基础上，仅靠“建议权”难以完全有效规制一些地方的行政垄断行为。

4.新的“竞争审查制度”有待进一步细化

此次《反垄断法》修订的一个亮点在于增加了“国家建立健全公平竞争审查制度”的条款，该条款看似可以从源头上遏止行政垄断行为，但事实上这只是原则性地规定了行政机关在制定有关涉及市场主体的政策时应当进行公平竞争审查，并未规定如何审查、由哪个机关负责审查，以及审查后的法律责任如何，等等。事实上，国家早在2016年和2017年就分别发布了有关公平审查制度的相关规定①2016年国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》；2017年国家发展改革委等五部门联合发布《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》。，由于该公平竞争审查制度的核心是围绕自我审查的方式展开的，而且规定内容不细化，从而导致个别地方在实际审查工作中自我审查往往流于形式，使得自我审查的实际效果大打折扣。

综上，我国《反垄断法》对于行政垄断的规制相比经济垄断而言仍然存在规制不足，根源在于行政垄断作为全国统一大市场建设的最大障碍，在法律上却没有对行政垄断做出更严格细致的规定，没有赋予反垄断执法机构足够的权力规制行政垄断行为。可以说，现行《反垄断法》对行政垄断规制的不足已经成为我国行政垄断行为屡禁不止的重要原因。如果不从法律层面严格规制行政垄断行为，即使建立起全国统一大市场也会因为行政垄断而无法有效运行与推进。法律不是一成不变的，它必然会回应时代的呼声。我们有理由相信，《反垄断法》仍可以通过再次修订或者制定各种指导性文件加以完善，从而为全国统一大市场的建设提供更为坚实的法律规范基础。

三、全国统一大市场建设背景下行政垄断的破解之道

如何破解行政垄断是建设全国统一大市场的关键。通过对行政垄断现实问题的反思我们不难发现，造成行政垄断的原因表面上是《反垄断法》对行政垄断存在规制的不足，其深层次的原因则是行政发包制的局限。行政发包制导致对地方行政权力缺乏有效的制约，使得一些地方政府在制定产业政策时，只顾眼前利益和局部利益，缺乏长期发展的眼光，造成行政垄断。因此，当前要有效破解行政垄断，很难单独依靠《反垄断法》来完成，必须在法律的价值治理的逻辑基础上强化法律的制度治理，包括树立自由、平等的法律价值理念，优化反垄断法体系以及完善《反垄断法》以外的统一市场规则等，多路径破解行政垄断，为建设全国统一大市场扫清障碍。

（一）法律的价值治理：自由、平等是破解行政垄断的内在逻辑基础

自由、平等是至上的美德，是社会主义法律价值体系的基石。马克思说：“自由确实是人的本质，因此就连自由的反对者在反对自由的现实的同时也实现着自由。”[11]167可见，不论是公平、正义抑或是秩序、效率等法律价值都可以从自由、平等中找到理念源头，都可以最终还原成自由、平等或者二者不同程度的组合。[12]24-30不论是规制行政垄断还是建立全国统一大市场，都离不开作为法律基本价值的自由与平等，因为自由平等是破解行政垄断、建立全国统一大市场的内在逻辑基础。

1.建设全国统一大市场必须贯彻自由、平等价值

在市场竞争无法保障结果公平的情况下，只有保障起点和过程中市场主体的自由和平等，市场主体才能追求财富的最大化，市场配置资源的效率才能充分发挥，市场才能有效地建立起来，可以说市场建立在市场主体的自由与平等充分保障的基础之上。[13]全国统一大市场作为市场经济的更高阶段，理应在其建设过程中更加贯彻自由与平等的价值，只有这样才能彰显其“统一”和“大”的意义。

我们所要建设的大市场是社会主义大市场，其贯彻的是社会主义核心价值体系的自由与平等理念，是最广大人民的自由和实质上的平等。因此，必须保障市场主体机会和地位的平等、选择的自由，要把自由、平等的价值理念贯彻到全国统一大市场建设的全过程。其一，在立法上要建立与全国统一大市场建设相适配的统一规则，明确市场主体参与竞争的市场准入等标准，防止行政权力的不当干预，保障主体平等参与、自由选择的权利；其二，全国统一大市场建设要注重完善统一的产权保护制度，平等地保护市场主体的各类产权；其三，全国统一大市场建设中要维护公平的竞争制度，保障各类市场主体自由、平等参与市场竞争；其四，全国统一大市场自身也要注意建立统一的市场信用体系，营造经营者诚信经营、消费者诚信交易的自由、平等的市场环境；其五，建立完善大市场下的社会主义保障体系，充分发挥其矫正收入分配和稳定市场发展的作用，只有长期稳定的市场才能真正实现市场主体竞争的自由和平等。

2.防治行政发包制的异化与破解行政垄断必须贯彻自由、平等价值

行政发包制的异化主要是由于地方政府在经济规划和产业政策制定方面身兼“运动员”和“裁判员”双重角色，融规划和政策的制定及审查权于一体，同时权力与私利相混杂，没有建立有效的对地方政府决策审查的权力制衡机制。因此，破解行政垄断必须从法律价值层面反思直接规制行政垄断行为的《反垄断法》的不足，重新审视其条款对于保护市场主体自由、平等的权利的设计本意。[14]

其一，地方政府规划、决策内容要体现自由、平等精神。对市场主体自由、平等地参与市场竞争的保护，既是宪法上公民人权在市场领域的具体体现，又是地方政府规划、政策是否合理、合法的检验标准。[15]“管制者无论是作为政治家还是选民的代理人，都是理性的，其会选择那些最大化自己利益的行动”。[16]77因此，地方政府并非全知全能和良善的，出于对各种利益的博弈和考量，会选择利益最大化的行动，必要时会为了政治的稳定而牺牲个人的部分利益。[17]对此，强调地方政府在制定规划和政策时，必须始终把保障自由、平等的价值理念放在首位，其内容必须体现对市场主体自由、平等参与竞争的保护，具体体现在保障市场主体的经营自由、消费自由、竞争自由，保障其机会平等、选择平等、竞争平等。只有规划、决策内容充分体现对市场主体自由、平等的保护，才能在一定程度上铲除行政垄断产生的制度土壤，为全国统一大市场的建设营造良好的社会环境。

其二，从单一政府治理走向社会多元共治。党的十九届四中全会提出要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，党的二十大报告也进一步指出要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，明确治理社会并非政府独立的责任，而是全社会共同的责任。要求政府拓宽社会参与治理的渠道，也并非是要降低政府的职责，而是促进政府职能的转变，建立服务型政府。因此，与其说政府治理社会不如说政府在社会治理中发挥主要作用，社会各方积极参与社会治理，形成多元共治的社会治理局面。行政垄断作为政府参与市场行为的结果，必然也归属于社会治理的一部分，而要实现对政府干预市场行为的治理，从政府自我治理走向社会多元共治，在程序和参与渠道上，必须保障社会主体能自由地参与政府规划、政策制定、实施、评审的全过程。在法律地位上，必须保障市场主体与政府地位平等，有平等发表意见、参与决策、实施监督的权利。同时，也要注意对政府干预市场行为的治理，即对行政垄断的破解要避免走向两个误区：一个是社会主体完全依附于地方政府，依靠其自觉遵守反垄断义务，或依靠某个机构来监督政府行为；另一个是过度强调社会主体共同治理的作用。前者由于缺少外部的监督，权力不受约束，容易导致权力滥用和政策僵化；后者有名无实流于形式，过度放任还会导致社会治理成本的增加。[18]只有从单一政府治理走向社会多元共治，并在社会治理中真正体现自由、平等的价值理念，落实法律的价值治理，才能为破解行政垄断、构建全国统一大市场奠定内在逻辑基础。

（二）法律的制度治理：反垄断法律体系的优化

在社会主义市场经济已经成熟定型的今天，国家提出建设全国统一大市场，是顺应时代发展大势的关键举措。我们必须依据《反垄断法》建立起一套以反垄断执法机构为中心的法律责任体系，摒弃行政垄断法律责任的特殊处理模式，建立起“集中审查模式”的公平竞争审查制度，通过多举措路径破解行政垄断。

1.建立以反垄断执法机构为中心的法律责任体系

以“上级机关”为中心的法律责任体系是《反垄断法》对行政垄断规制不足的重要原因，尽管修订后的《反垄断法》赋予了反垄断执法机构“调查权”和“约谈权”，两种权力在一定程度上可以起到对“建议权”的补强作用，也能够对涉案机关起到一定的威慑作用，但“建议权”始终只是起到辅助作用的权力，真正能够决定是否追究涉案机关法律责任的仍是“上级机关”。因此，要实现对行政垄断规制的实效，就必须建立一套以“反垄断执法机构”为中心的法律责任体系。较为可行的办法是通过制定行政法规，授予“反垄断执法机构”一定程度的“追责权”，对于那些经过约谈并提出整改意见后，在限期内未改正的涉案机关可直接追究其法律责任。待时机成熟后再修改《反垄断法》，赋予反垄断执法机构完整的“执法权”，即“调查权”“约谈权”“确认权”和“追责权”。[19]

2.健全《反垄断法》责任的一体化设计

现行的《反垄断法》在对于垄断形式、法律程序、法律责任等各项规定上，存在明显的“二元结构”，即经济垄断和行政垄断两部分。尤其是行政垄断在法律责任部分的规定，其规制和惩罚力度都明显弱于经济垄断。为此，有学者提出，对行政机关滥用行政权力的垄断行为最好的规制办法，就是将行政垄断与经济垄断同等看待，不对行政垄断做任何特殊规定。[20]338上述看法虽然为一家之言，但就目前我国加快建设全国统一大市场的大背景来看，也不失为一种合理的应对方法。首先，同等对待是强调法律对于责任主体平等对待，即任何违法行为都应承担法律责任，即使是行政机关也应当承担相应的法律责任。其次，同等对待也有助于提升“反垄断执法机构”的威慑力，保证反垄断执法工作的顺利推进。再次，同等对待能够保证《反垄断法》制度的内在统一，重塑《反垄断法》作为“经济宪法”的权威。最后，同等对待也是贯彻《反垄断法》维护市场竞争、保护消费者权利的立法目的的最好体现。

3.建立“集中审查模式”的公平竞争审查制度

修订后的《反垄断法》增设了建立健全公平竞争审查制度。该制度作为行政垄断领域的一项创新性规定，对于规制行政垄断具有重要的意义。从制度设计来看，作为行政垄断的事前规制，该制度与反垄断执法机构的“调查权”“约谈权”相配合，能够建立起一套较为有力的反垄断规制体系。但在目前的实践中，该制度由于存在“审查主体不明确”“政策制定者与监督者合一”“审查业务水平较低”等多种问题，其实际运行没有达到设计者的预期效果。为解决这一问题，建立“集中审查模式”的公平竞争审查制度就显得格外重要。

在“集中审查模式”下，政府制定的所有涉及市场主体的相关政策法规都应当先将政策法规草案交由竞争主管机关，在维护全国统一大市场和公平竞争的前提下，主管部门对市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本的标准和是否具有排除和限制竞争的行为进行评估，然后将评估结果反馈给政策法规制定机关，作为其政策法规制定的合理性与合法性依据。集中审查模式具有其他审查模式所不具有的优势：其一，由统一的专门机构对政府相关政策法规进行审议并提出意见，避免了机构多样所带来的审查混乱、结果不一等情形；其二，专业的集中审查机构资源集中，相比分散的小型审查机构而言，能够汇集较多高素质法学以及经济学方面人才，可以针对政策法规的合法性、合理性以及专业经济法律问题进行全方面审查，同时专业机构相比政府机关内部审查而言效率会更高；其三，集中审查模式下审查机构可以相对独立于政府的决策部门，避免了政策法规的制定者同时又是政策法规的审查者的尴尬局面，在一定程度上保证了结果的公正性、客观性。

四、结语

当今世界正面临百年未有之大变局，这是时代赋予中国的发展大势。顺应历史大势走更加开放的发展道路，就必须坚持统筹国内、国际两个大局，加快建设全国统一大市场，扫除一切有碍全国统一大市场建设的障碍。

破除行政垄断，才能发挥我国“超大规模市场”的巨大优势，才能让各种有利于经济建设的资源得到充分、有效的利用，才能保障市场正常运行，维系市场均衡发展，才能打破地方保护主义、市场壁垒，建成全国统一的自由、平等竞争的大市场环境。历史经验告诉我们，古今中外没有任何一种单一的手段能够实现对社会问题的完美解决，因此我们要破解行政垄断也必须多种方式同时进行，既要强调从立法上解决对行政垄断规制不足的问题，从而完善其法律制度体系，依法破解、治理行政垄断，又要追根溯源探寻行政垄断产生的社会、制度根源，从源头入手进行治理，通过贯彻自由、平等的法律价值理念，限制政府制定政策法律的随意性。同时，还要强调大市场自身的净化作用，制定统一的规则以保障市场自身的有序运行。只有多举措、多路径并进，我们才能有效破解行政垄断，确保全国统一大市场建设的稳步推进。