加强涉农资金统筹整合提高资金使用效益的思考和对策——以菏泽市定陶区涉农资金统筹整合为例

曹明君

山东省菏泽市定陶区财政局

“务农重本，国之大纲。”习近平总书记一再论述“三农”工作的重要性，对乡村振兴战略、新型城镇化、国家粮食安全、农村贫困人口脱贫、创新乡村治理等方面进行强调。2013年以来，中央财政按照“先易后难、以点带面、上下联动、逐步推进”的原则，通过多种形式，先后在黑龙江省、江苏省、山东省、河南省、开展省级涉农资金管理试点工作，积极推进涉农资金统筹整合，取得了积极进展。但涉农资金统筹整合仍面临一些问题和困难，涉农资金管理的体制机制性问题进一步凸显。新形势下，随着国家强农惠农及各项民生资金投入力度不断加大，基层财政收支规模不断增加、涉农资金越来越多、资金监管任务越来越重，如何做好新形势下涉农资金统筹整合工作，充分发挥涉农资金统筹整合使用整体效益是各级财政部门面临的重要任务。

一、涉农资金统筹整合的意义

涉农资金统筹整合政策是重大惠民工程，具有重大现实意义，对改革涉农资金管理体制，创新涉农资金分配机制，优化财政支农投入供给，进而提高涉农资金使用效益方面将生产重大而深远的影响。一是资金管理体制得到了完善。切实改变原来财政涉农资金多头管理、交叉重复、使用分散等问题，提高了资金使用精准度，形成“多个渠道引水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的财政涉农资金投入新格局，推动涉农资金支出紧跟乡村振兴战略规划重点项目，为农业农村各项事业顺利发展提供制度保障。二是资金分配机制得到了优化。进一步下放了审批权限，上级有关部门要按照简政放权、放管结合、优化服务改革的总体要求，在做好宏观指导的基础上，进一步下放涉农项目审批权限，赋予地方相机施策和统筹资金的自主权，实行“大专项+任务清单”管理模式，强化地方人民政府特别是县级人民政府统筹使用涉农资金的责任，不断提高项目决策的自主性和灵活度。三是民生重点支出得到了保障。各地根据实际因地制宜开展多层级、多形式的涉农资金统筹整合工作，参照“大专项+任务清单”管理模式，在预算编制环节合理统筹设置上级和本级涉农资金专项目标，在保证完成约束性任务和上级确定的重大任务、重大工程（项目）的前提下，结合区级乡村发展规划统筹使用涉农资金服务于乡村振兴发展，提高财政支农资金使用效益。

二、涉农资金统筹整合工作情况

近年来，菏泽市定陶区为统筹整合财政涉农资金，提高涉农资金使用效益，勇于实践，大胆改革，积极创新，采用“三四五”涉农资金统筹整合工作法，即围绕“三项工作”、突出“四个到位”、狠抓“五项重点”，切实解决了农业和农村发展资金短缺问题，促进全区农村经济社会持续、健康发展，助力乡村全面振兴。

（一）围绕三项重点工作，保障涉农项目建设落到实处

1.巩固拓展脱贫攻坚成果。根据（中发〔2020〕30 号）、（鲁发〔2021〕3 号）等文件精神，结合定陶区工作实际，制定了《菏泽市财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》（菏财农〔2021〕13 号），对过渡期内乡村振兴衔接资金进行逐条逐项分析，确保将纳入整合范围内的涉农资金力争全部整合。2021 年以来，定陶区财政涉农资金规模为73737.82 万元，其中，中央资金23925.35 万元，省级资金19603.82 万元，市级资金4587.2 万元，区级资金25721.45 万元。整合资金主要用于推进乡村产业、人才、文化、生态、组织“五大振兴”的顺利实施。在此基础上，按照“四不摘”（既：脱贫不摘责任、脱贫不摘政策、脱贫不摘帮扶、脱贫不摘监管）的要求，进一步强化资金管理，落实优化政策。通过将政策配套、资金投入、工作机制等方面的衔接，有效保障了过渡期内主要帮扶政策的总体稳定，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，

2.助推产业兴旺。为加快推进涉农项目建设，定陶区实行“三统一”工作法。即：统一建立项目库。主管部门按照涉农资金整合领导小组制定的工作规划，建立各自的项目储备库，然后由涉农资金整合领导小组负责项目论证，统一管理，对未纳入项目库的项目以及重复报批的项目，一律不予上报，不予投资。统一上报项目。所有向上级申报的项目须经领导小组统一研究同意后，再由有关主管部门与区财政部门联合行文上报。有效防止项目过小像“撒胡椒面”以及资金投入如“泥牛入海”现象的发生。统一组织项目实施。主管部门具体负责各自对应项目的组织实施，并要求符合招投标管理规定的项目必须实行招标，金额较大的物资材料采购严格按有关规定实行政府采购。在构建整合涉农资金平台中，注重“抓大放小”，结合区实际情况，明确了种植业为重点并向高产、优质、高效上调整；畜牧业向标准化、专业化、规模化方向发展，坚持把整合支农资金向优势主导产业倾斜，从而更大幅度地带动脱贫户致富、防止返贫。

3.开展农村人居环境整治和农村基础设施建设。围绕“四清一改两提升”七项重点工作，以美丽乡村建设为抓手，明确“五坚持五强化”的工作思路，全面推进农村人居环境综合整治和农村基础设施建设，做到各类涉农建设项目资金拨付、监管、使用各环节全过程良性运行。统筹资金建设农村污水综合治理项目、、农村人居环境整治项目、农村改厕项目、城乡环卫一体化项目、农村垃圾处理厂建设项目、水库移民扶持项目、城镇供水一体化工程项目等，为全区乡村振兴奠定了基础。

（二）突出“四个到位”，全力推进统筹整合涉农资金工作

1.组织保障到位。按照乡村振兴资金整合要求，及时调整了涉农资金统筹整合工作领导小组，印发《关于调整菏泽市定陶区涉农资金统筹整合工作领导小组组成人员的通知》，建立了由区长任组长，常务副区长和分管农业副区长任副组长，各相关区直部门、镇街主要责任人为成员，领导小组负责制定及涉农资金整合相关政策和规章制度，研究解决涉及涉农资金整合工作的重大事项，统筹安排调查研究工作和重大规划制定；审议确定重大项目、重大资金安排等事项；协调解决重大问题，部署年度工作计划，督促和检查各成员单位工作推进及政策落实情况。

2.制度完善到位。区涉农资金整合领导小组建立健全涉农资金统筹整合协调管理机构和运行机制；明确涉农资金统筹整合使用方向，制定配套的政策措施，不断完善健全工作和指导检查制度，根据工作实际制定质量工作评价指标和考核制度，并对涉农整合资金项目开展绩效评价工作。印发了《关于加快推进区级涉农资金统筹整合的实施意见（试行）》等。

3.工作调度到位。按照涉农资金统筹整合工作需求，区涉农资金整合领导小组办公室定期不定期向区政府提议召开联席会议，研究涉农资金整合工作遇到的问题和难题，推动涉农重点项目和重点工作顺利开展。

4.政策宣传到位。积极利用电视、广播、报纸等媒体，采取多种方式，向广大基层干部、农民群众宣传涉农资金统筹整合政策，提高基层干部、农民群众对涉农资金统筹整合政策的认识，调动基层干部、农民的积极性和主动性，营造良好的社会氛围。先后在各级各类媒体发表了《菏泽市定陶区财政局“三个三”举措全力推进涉农资金整合工作》、《菏泽市定陶区财政局“三结合”扎实推进绩效管理提质增效》、《菏泽定陶：涉农资金有“绩”可循乡村振兴势头劲》、《菏泽市定陶区财政局“六个强化”扎实做好扶贫资金资产后续管理》等稿件10 余篇。

（三）狠抓“五个重点”，确保涉农资金使用合法合规合理

1.严格管理。区涉农资金整合领导小组严格涉农财政资金使用，制定了《菏泽市定陶区财政项目资金管理办法》，从制度层面完善了资金的使用和管理，在日常工作中加强资金监管，保证财政涉农资金使用安全；在重大专项资金使用前召开联席会议集体研究，群策群力，使决策更加精准，使用效率更高。

2.严格检查。定期或不定期成立检查组，抽调业务能手开展专项资金检查，对重点项目和高风险领域进行专项督导，建立问题台账，实行问题销号制度和涉农资金使用公示制度。

3.公开透明。项目主管部门对涉农项目采取公开招标方式，区政府采购招标中心参与协作，过程公正、公开、透明。

4.规范合理。各单位在资金使用上必须做到手续齐全、票据真实、材料规范合理。

5.目标管理。落实实施主体主体责任，明确项目实施的绩效管理，制定严格的项目验收办法和责任落实制度，严格处罚奖惩，确保任务完成。

三、涉农资金统筹整合使用中存在的问题

1.资金多头分散管理问题。目前有关“三农”方面的领导小组数量较多，如乡村振兴工作领导小组、环境保护治理工作领导小组、创森工作领导小组等，都与涉农资金有关。涉农资金统筹整合工作是一个系统工程，涉及多个部门，每个部门都有硬性工作考核任务，一些部门为了完成上级考核，各自申报项目、使资金投入分散，甚至是出现重复建设等问题，降低了涉农资金的使用效益，造成了资金多头分散管理的现象。推进涉农资金统筹整合的最大阻力来自于区级相关部门或是上级条条部门。近些年来我区财政涉农资金总规模逐年增加，但实际上可整合的涉农资金较少，真正能够完全意义上整合的资金并不多。涉农资金虽然较好地推动了农业农村经济社会发展，但还不能从根本上解决分散使用问题，把有限的资金用在刀刃上，很难更好地发挥出财政支农资金的效益。

2.资金管理体制不活问题。目前我省将中央（部分）和省级涉农资金全面归并整合，设立乡村振兴重大专项资金，实行“大专项+任务清单”管理模式，具体划分为两类：一是省级统筹安排资金，主要用于省委、省政府确定的乡村振兴重大任务、重大工程（项目）以及应急救灾支出；二是切块分配市县使用资金，主要支持推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴和脱贫攻坚。任务清单区分约束性任务和指导性任务，约束性任务定向使用，不能统筹，指导性任务可以统筹整合，集中用于实施乡村振兴战略。但是大多数涉农资金都是根据“大专项+任务清单”分配下达的，有的直接下达到具体项目单位，有的甚至直接到具体项目，部门根据任务清单已上报了项目实施方案，省级主管部门根据上报的项目实施方案对地方进行考核或进行绩效评价，区财政根本不能实际整合该部分资金。由于体制上的原因，财政支农资金延续条块管理模式，形成了带有明显部门属性和行业特点的制度和方法，导致资金整合条件和环境不宽松，在资金使用过程中很难根据当地实际需求进行整合调整资金用途。

3.地方配套能力不强问题。中央下达许多支农投资项目资金，部分项目要求省、市、县（区）都要进行资金配套；省下达的支农投资项目，也有一部分要求市、县（区）进行资金配套。但是由于我区财力有限，无法整合区级资金进行配套，在一定程度上制约了建设项目综合效益的发挥。

4.资金运行机制不畅问题。目前由于乡村振兴战略规划出台较晚，涉农资金整合规划有待于细化，个别项目主管部门对项目缺乏统筹规划，项目库有待完善，各类支农资金难以实现“打捆使用”；涉农项目大部分属于季节性工程，往往由于资金到位较晚（有的拖到年底），项目不能在当年及时实施，到年底帐面上且显示大量的资金结余，没有及时发挥应有的效益；涉农资金监管体系不能完全到位，当前涉农资金的监管主要是靠财政部门的日常监督，审计部门的监督检查具有临时性和不确定性，纪委监委对于有线索的案件才予以查处。

5.整合工作质量不高问题。由于对年度涉农资金总量预计不准，只有在收到大部分上级资金后才开展涉农资金立项工作，涉农资金统筹整合年度实施方案编制进度偏慢、质量不高，与乡村振兴规划有机衔接不够，没有达到集中财力办大事的预期效果。

四、切实提高涉农资金统筹整合使用整体效益的对策

（一）完善涉农资金政策体系推进整合。建立灵活高效的部门联动机制推进整合。区农村工作领导小组牵头，抓好组织协调。涉农资金整合工作领导小组具体负责，建立涉农资金统筹整合联席会议制度，明确各工作小组、各部门工作职责，根据工作需要及时召开会议研究解决问题，推动涉农重点项目和重点工作顺利开展，切实解决涉农资金“各自为政、条块分割，沟通不够、协调不畅，多头申报、重复建设”等问题。根据“统一规划、捆绑投入、共同实施、统一验收、各记其功”的要求，建立“政府领导、财政牵头、部门联动、责任清晰、科学规划、兼顾特色”的涉农资金整合新机制，财政部门与各涉农部门要理顺各自在涉农资金管理方面的职能定位，加强沟通协调，共同协商，各司其责，全力推进涉农资金整合工作，真正将涉农资金整合工作落到实处。区级层面实行涉农资金统筹整合，各部门要屏弃部门利益，避免交叉扯皮，最大限度地开展涉农资金整合工作，使财政资金发挥最大的效能，真正为农业农村发展提供有力的资金保障，加快农业农村各项事业建设步伐，确保如期实现乡村振兴战略目标。

（二）完善涉农资金管理体制推进整合。区涉农资金整合领导小组严格涉农财政资金使用管理，按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一的要求，制定资金管理办法，从制度层面完善资金的使用和管理，在日常工作中加强资金监管，保证财政涉农资金使用安全；在重大专项资金使用前召开联席会议集体研究，群策群力，使决策更加精准，使用效率更高。积极推行“项目公示制、竞争立项制、政府采购制、工程监理制、竣工验收制、县级报账制、决算审计制、管护责任制、绩效评价制、责任追究制”为主要内容的“十制”管理办法，确保项目建设每个环节监管紧密衔接，使财政资金安全有效运行。

（三）完善项目管理制度推进整合。一是完善涉农资金整合项目平台建设。加强涉农资金统筹整合项目平台建设，在现有的全国扶贫动态监控平台的基础上，把涉农资金项目全部纳入动态监控平台管理，对涉农资金实行全面管理、动态监控；动态监控信息上下贯通，积极推动实现各级财政和同级主管部门信息数据的有效共享；完善信息系统功能，将预算分配、执行和项目资金绩效目标编报审核、绩效目标跟踪监控等业务流程逐步融入动态监控平台操作，实现自动提取和汇总，确保总台账数据的全面性、真实性和及时性。二是完善项目库建设。按照“规划先行搭平台，政府统筹定目标，分工负责抓落实”的要求，各部门、镇街根据区乡村振兴战略规划，要做好项目库建设工作。各部门、镇街结合我区实际，制定乡村振兴规划战略规划目标和年度工作计划，认真规划、筛选建设项目，报区农村工作领导小组审批。通过项目论证、评审等工作流程，归并重复设置的涉农项目，形成区级项目库，将项目库里的项目全部纳入动态监控平台实行动态管理。对纳入项目库管理的项目即时公开，增加透明度，听取多方意见，群策群力，优化建设项目，将不同部门分散管理的支农资金整合后统筹安排到重点建设项目，推动农业农村各项事业快速发展。

（四）加强涉农资金监管推进整合。各有关部门要加强对涉农资金的监管，形成权责明确、有效制衡、齐抓共管的监管格局，防止借统筹整合名义挪用涉农资金。一是业务主管部门要加强资金管理。按照分工明确、各司其责的要求，主管部门在项目设定、方案编制、项目实施、监督管理、绩效评价等工作流程中，明确责任目标和责任人，全过程监管，做到资金安全高效运行。二是纪委监委、审计、财政等部门要加强监督。要定期、不定期开展涉农资金整合使用和项目建设的专项检查和抽查，切实加强事前、事中、事后的全过程监管；要建立多层次、多方位、多形式的监督管理机制，切实做好涉农资金检查监督工作，确保统筹整合财政涉农资金发挥最大的效益。

（五）建立预算绩效评价机制推进整合。制定涉农项目预算绩效评价制度，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，着力提高涉农资金使用效益，坚持全面实施、统筹推进，通过建机制、扩范围、抓重点、补短板，实现预算和绩效管理一体化。进一步明确各部门预算绩效管理职责，清晰界定权责边界，增强预算绩效管理的约束力，切实做到“花钱必问效、无效必问责”。对各部门涉农项目开展绩效评价工作，强化评价结果应用，建立评价结果报告、反馈、公开和问题整改制度，以及与政策调整和预算安排挂钩机制。

综上所述，目前涉农资金统筹整合工作中还是存在着比较多的问题的。因此，只有切实加强涉农资金统筹整合提高资金使用效益，使财政资金发挥最大的效能，才能真正为农业农村发展提供有力的资金保障，进而推动我国农业农村各项事业的健康发展，确保如期实现乡村振兴战略目标。