第三次全国国土调查项目实施过程中的质量管理分析

2023-03-23锦屏县自然资源局彭龙昌

区域治理 2023年5期

锦屏县自然资源局彭龙昌

开展“三调”工作的主要目的是全面查清当前全国土地利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，并且能够分析我国近十年来国土利用现状以及自然资源所产生的变化，以便于为编制国民经济和社会发展规划、加强宏观调控、推进科学决策提供更加精准的数据依据，是科学规划、合理利用、有效保护国土资源的基本前提。而在“三调”项目实施的过程中，为了避免出现诸如数据不准确、调查不全面、目标不明晰等方面的问题，我国各地积极采用先进的管理理念和调查技术，以确保“三调”的质量能够得到有效提升。

一、“三调”项目的目标和现状

（一）“三调”工作的目标

国土调查工作是为了了解全国土地利用分布情况以及权属状况的重要方式，在“三调”工作中，主要是在第一次土地详查和第二次全国土地调查的基础上，查实查清现有土地资源的利用状况，确保我国国土资源的数据能够更加准确、更加现势，并且对土地利用情况存在的问题进行分析，对今后土地利用提出意见和建议，以保障我国国土资源利用的质量能够得到有效提升。相比于单纯的地形测量工程，国土调查工程更倾向于对国土资源实际的利用现状、权属、面积、分布等进行统计，国家在实施“三调”工作的过程中有一套完整的标准体系，调查单位必须要根据相关技术规程开展调查，以确保数据的真实性和现势性能够满足国土调查工作的需求。而在国土调查完成后，数据会应用到未来的国土空间规划、耕地保护、卫片执法等国家多方面的规划和空间管控工作当中，确保我国国土资源能够得到安全、稳定、可持续的发展建设，从而为促进我国国土资源利用和保护打好坚实的基础。

在国土调查工作当中，为能够保障国土资源调查成果的准确性和可靠性，国土调查部门必须要明确调查目标，确保能够利用完善的调查工作制度以及先进的调查技术，同时还需要加强对调查质量的全面管理，既能够提高调查工作的效率和信息的时效性，也能保障调查数据更准确和全面。

（二）“三调”工作的主要内容

“三调”工作的最终目的是为了提高对我国国土资源的管理水平、加强耕地资源保护以及促进国土资源科学合理利用，这对于我国的可持续发展以及未来整体的建设有着非常重要的帮助，而“三调”工作的主要内容包含以下几个方面：首先是调查当前的土地资源利用状况，国土调查工作的重要目的之一就是为国土空间规划提供数据基础，而土地利用现状的调查正是了解土地的实际用途、面积、分布等多方面数据的重要措施，通过国土调查能够有效掌握土地实际利用现状，以便于对国土空间规划作出正确判断。

其次则是对于专项用地的调查，专项用地的调查和评价是整个国土资源管理的基础，专项调查成果能够为专项管理提供精准的数据支撑，例如耕地资源质量分类调查与评价，能够让管理人员有效了解耕地的质量、耕地的坡度、耕地的等级以及耕地耕作层现状等多方面内容，以确保能够对未来的耕地管理和整治带来重要的参考价值。

第三则是对于土地的权属调查，这也是土地调查工作中必须要重视的一部分。国土调查单位在展开调查的过程中，应当根据实际情况查明土地权属性质，并且根据相关技术要求在数据库中进行准确标注。土地权属性质一定要经过明确且细致的调查，例如已批准国有建设用地、存量国有建设用地、国有农用地、农村宅基地等权属的调查，对于后期的国土空间规划工作有着非常重要的影响。而在展开土地调查的过程中，应当以第二次全国土地调查的数据为基础，调查明确国有土地所有权、国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权等权属情况，并且查明土地的所有权和使用权登记情况，在三调数据库中进行标注，能够为后续的规划和管理工作打好基础。

（三）“三调”工作的技术路线和资料准备工作

“三调”工作是全国性的调查工作，因此涉及的范围包括全国各地区，在调查过程中不仅要面临庞大的调查面积，而且工作质量需求也非常高，调查时间要求也非常紧凑，与此同时国土调查工作的系统性和整体性非常突出，因此必须要经过科学合理的管理，配合先进的调查技术，才能满足“三调”工作的根本需求。为此，我国在展开“三调”工作前制定了一系列的管理制度以及相关技术标准，对调查过程进行了统一布置和规划，制定了统一的技术规程，明确了调查数据标准，便于各地区能够按照技术需求和标准展开调查，从而有效保障了“三调”成果质量的准确性和可靠性。

与此同时，“三调”工作开展前必须要做好基础资料准备，需要收集历年变更调查数据、地籍调查成果、规划数据、地理国情数据、林业数据、农业数据、水利数据、权属资料等等，这些数据类型大部分不相同，很难直接利用到“三调”工作中来。因此，如何对调查资料进行整理、如何科学合理的参考所获得的资料数据，成了“三调”工作中必须要重视的问题。为此，在使用基础资料的过程中，一定要确保资料的完整性和真实性，并且根据“三调”工作的需求对资料的数据进行合理调整，例如对单位、比例、坐标系等进行转换，以便于满足“三调”工作的参考需求。

（四）“三调”项目的技术特点

随着现代调查技术和调查理念的不断改变，“三调”项目的技术特点具有如下变化：首先是调查的手段非常先进，“三调”时我国的信息技术已经非常发达，除了采用传统测绘技术外，还利用了诸如先进的3S技术、卫星测绘技术、互联网+技术、大数据、人工智能技术和无人机技术等多种先进的技术，同时外业调查人员还配置了具有卫星定位功能以及方向传感器的移动设备，而且设备中还配置了功能强大的举证软件，以确保能够将全球定位导航系统的坐标、拍摄的信息以及拍摄的高清照片加密并且上传到举证平台，以便于内业调查人员及核查人员能够清楚的了解每块图斑的实际状况。多项新技术的融合有效提高了“三调”成果的准确性和可靠性，为保障“三调”工作的全面展开打下坚实的技术基础。

其次则是调查内容和数据更加全面精确，在“三调”工作分类中明确了12个一级分类和73个二级分类，同时细化了多项新兴产业用地，并且拆分和完善了部分土地类型，让土地调查工作能够更加全面；而在精确度方面，“三调”工作采用了高清卫星影像为底图，农村土地利用现状调查所采用的影像分辨率全部优于1米，而城镇内部调查原则上采用了优于0.2米分辨率的高清影像。除此之外，在调查中还规定了具有特殊管理需求的建设用地最小图斑必须要提高精度，如贵州省规定了建设用地最小上图面积为100平方米，这些规定对于提高调查精确度有着非常重要的帮助。

第三则是数据融合度的提升以及质量控制的严格，在数据融合方面，我国针对“三调”工作编制了统一的数据库标准，并且建设了规范城乡一体化数据库，同时还保障各级地区都能够建设本级数据库，以确保利用现代大数据技术对各地的调查成果展开精确化管理；而在质量控制方面，积极引入了五级质量控制体系，成果数据上交前，先由村级对辖区内成果进行检查，通过后再由乡镇级检查，第三步由县级政府组织各有关部门对全县调查成果进行自检，第四步由市（州）级进行预检，第五步由省级进行验收，以确保能够及时处理“三调”过程中存在的问题，为提高调查成果质量打好坚实的基础。

二、“三调”项目的质量控制需要注意的问题

在“三调”项目当中，为了能够减少对调查质量产生影响的因素，各地调查部门在开展工作时必须要着重关注如下问题：

（一）质量意识问题

国土调查工作一直以来都是一项非常复杂和繁重的工作，其不仅涉及的方面非常广，而且技术标准、技术应用等都非常复杂，很多地方的调查人员是第一次参与国土调查项目，缺乏足够的调查经验，加上时间紧任务重，因此很容易放松警惕，进而造成国土调查质量不足的情况。

（二）技术团队建设问题

“三调”项目是一项非常紧促的工作，而且全国各地都同时在开展此项工作，部分调查单位同时承担了大量的调查任务，部分单位出现了人员配置不足、人员技术参差不齐等问题。而在调查的过程中，由于时间要求非常紧促，部分地区的调查队伍虽然技术水平较高，但在实际业务应用的过程中人员出现技术应用不规范、工作流程不规范、质量控制能力不足和国家标准有偏差等影响调查结果质量的情况。

（三）质量管理工作问题

虽然“三调”工作非常注重质量管理，但是在质量管理落实的过程中，由于缺乏先进的质量管理工作经验，很多地区的项目不仅缺乏对质量管理工作的重视，质量管理制度、质量管理部门等方面也有一定缺失，例如有些地方当起甩手掌柜，有些项目安全制度、质量检查制度等存在一定漏洞，这对于国土调查工作质量也会带来非常重要的影响。

（四）监理制度落实不足

实施全过程监理是“三调”项目提出的重要理念，不过由于监理工作落实需要监理单位的全方位投入，加上部分地区缺乏监理意识，监理经费不足等原因，在落实监理制度的过程中很容易出现监理队伍能力落后、监理工作不全面、监理标准不严谨等问题，如何落实监理制度则成了“三调”项目中必须重视的问题。

三、提高国土调查成果质量的管理措施

（一）加强组织管理并且明确各部门职责

为了提高国土调查成果的质量，建立完善的质量管理体系，首先要确保各地区能够优化组织管理水平，明确各岗位工作人员的职责，确保国土调查单位能够有效提高质量管理意识，通过质量管理制度建设、工作人员教育培训、绩效考核奖惩措施、责任落实制度等措施，有效提高基层调查人员对于质量控制的重视。其次，需要对国土调查项目的质量需求、工作标准进行着重分析，并且制定针对性的质量管理制度，同时还需要通过层层下达让基层调查人员熟知制度规范，明确各项岗位和每名工作人员的责任，为提高国土调查项目的质量打好制度基层。

（二）不断加强基层调查人员的技术水平

由于国土调查工作所涉及的技术相对复杂，而且对于技术人员的需求也相对较高，加之部分调查单位技术人员相对不足，因此在招聘人才的同时加强对人才队伍的培训尤为重要。首先，调查单位需要积极引进测绘或地理信息技术等相关专业的先进技术人才，确保人才能够熟练利用先进的技术完成国土调查工作，并且具有良好的职业素养以及创新精神；其次则是要积极改善调查队伍结构，确保队伍中既有具备先进技术水平的人才，也有丰富国土调查经验的人才，以此来充分凸显队伍的“传帮带”作用，建设一支既有经验，又有技术的高质量国土调查队伍；最后则需要加强队伍的质量控制意识，明确国土调查工作目标，同时还需要遵守各项规章制度，以保障国土调查工作能够顺利展开。

（三）确保质量检查制度能够得到有效落实

在国土调查展开的过程中各级各部门应当将质量管理工作放在最重要的位置，确保国土调查工作的重点能够以建立质量管理制度和明确质量管理制度的落实为核心，一定要在基层工作人员加强质量检查意识，开展自主检查的基础上，严格落实五级质量控制体系。质量检查队伍不仅要具有丰富的国土调查的经验，同时还需要具备超高的个人素养，一定要明确质量检查的需求和内容，并且关注质量问题多发点，以便于能够第一时间发展调查工作中存在的质量问题。而在发现问题之后，一定要对问题展开针对性问责并及时处理，确保检查能够抓住重点、落到实处，在纠正问题的同时还需要严肃处理弄虚作假的相关人员。

（四）严格落实监理制度

在对国土调查实施监理的过程中，需要对质量控制程序、标准、体系和措施，调查过程、调查成果进行全方位监督，特别需要关注数据的准确性、数据的实效性、数据的安全性，以及数据库建设等多个方面，一定要明确监理的关键节点和重点，才能第一时间发现相应的问题，并及时将问题移交相关部门处理，尽可能提高国土调查成果的整体质量。地方在选择监理单位的时候，一定要选择具有相应监理资质，同时具备国土调查工作经验的单位，并按规定足额拨付监理费用。

四、“三调”所运用的新技术

新技术的应用是促进“三调”成果质量提升的关键，随着现代技术的不断发展，“三调”工作中应用了大量先进的技术，为促进国土调查精确度和效率的提升带来了足够的保障，其中以下技术尤为突出：

（一）无人机举证技术的应用

无人机举证技术性相对于传统举证技术来说效率得到了显著提升，对于山区交通不便利的地方，大部分图斑在山峰上，人力很难到达，有些图斑即使人力能够到达，但是也要花费大量的时间才能完成举证，因此使用带GPS的无人机拍照调查举证，可以在很大程度上节省举证人员及举证时间，提高工作效率，同时还能有效保障举证人员的生命安全。