水资源治理研究综述

华中科技大学公共管理学院 李强，卢思瑶

水是人类赖以生存的根本，我国作为水资源大国，水资源量却在逐年减少，尤其是可利用的淡水资源正在变为一种宝贵的稀缺资源，如何保护、开发和利用水资源成为关系到一个国家经济、政治、文化等各方面的重大问题。改革开放以来，我国大力发展经济，水资源需求不断上升，并出现各类水资源问题，包括：其一，水污染严重。我国工业废水及生活污水每日排放量约1.64亿m3，其中80%都未经处理直接排放到水域中[1]。其二，水资源利用效率低下，我国大部分水资源在使用过程中被浪费。其三，水资源冲突。由于水资源天生的流动性，由此引发上下游污染担责、取水不公等问题[2]。其四，可持续开发和跨流域管理问题。在时间跨度上，水资源问题必须依靠长时间的治理保护。在空间边界上，水资源问题呈现出明显的“跨界”特征。这些水资源问题不仅阻碍了我国经济的进一步发展，威胁国家安全和民族进步，而且也违背了可持续发展的理念，破坏了我们赖以生存的环境。目前，水资源治理开发是否合理、保护是否得当都会对我们的生活产生直接的影响。探寻解决我国水资源治理问题的有效途径就必须了解已有研究和政策，在此基础上提出更进一步的完善方案。

一、传统水资源治理存在的问题

（一）政府进行水资源治理动力不足

政府的行动受成本收益关系的驱使，而水资源治理不仅成本高且收效甚微，相比之下政府更愿意发展经济。水资源治理的相关政策主要是由上级部门以行政命令的形式直接下达给下级，手段机械呆板，且中央对地方也缺乏有效的绩效考核，致使地方政府缺乏有效的激励去治理水资源[3]。上级部门很难对一个流域内所有的治理主体进行独立的监督、管控，而地方的环保部门受行政关系限制和对地方政府财政支出的依赖性[4]，也不能有效行使监督权。监督不力使得政府治理水资源的积极性不高，执行力不足。

此外，政府难以适应新常态下的转变，对于绿色创新发展的新理念不能完全接受，缺乏绩效考评、反腐倡廉等因素使得部分公务员对于水资源治理采取抵抗态度，政府不能跟上职能转变的步伐，甚至出现行政不作为乃至“空转”现象[5]。

（二）治理主体单一

传统水资源治理的主体主要是政府，依靠对社会的单边信息输送来达到目的，治理过程缺乏公众和社会的参与，公民无法表达自己的利益诉求，降低了水资源治理的效率。传统自上而下的管理模式导致公众在思想认识上存在欠缺[2]，认为自己应该是成果的享受者，而不是参与管理者。同时，公众参与水资源治理缺乏制度保障，与政府之间存在信息鸿沟，难以获得有效信息和参与途径。地方政府与企业之间也没有形成稳定的合作伙伴关系，水资源治理合作项目受政策环境、政府换届等多种因素影响，存在不稳定性，企业出于营利考虑，一般不愿意介入政府事务，而政府缺乏商业理念，也难以履行对企业的监管职责，最后导致政社合作的失败[5]。

（三）代际、区域、政企利益冲突

在社会转型的过程中，水资源包含着多元化的价值内涵，价值取向的问题最终结果就是利益冲突。首先，水资源治理存在代际冲突。水资源治理既要做到维护当代人利益，也要能保障下一代人生存发展的需求[6]，即可持续发展问题。其次是区域利益冲突。区域合作治理中由于各主体的发展状况不一，是一种非对称合作模式，发展较快的地区利用自己的优势获得更多信息或财政支持，即使是同样的付出，难免会出现搭便车行为[7]。最后，水资源治理存在政企冲突。企业作为生产者追求经济效益，而政府作为管理者要兼顾经济发展和环境保护。随着地方分权的改革和区域间经济发展的不平衡，地方政府在代表中央整体性利益的情况下更多的是代表地方利益[8]，加之中央监管缺位，也容易导致政企合谋现象的出现[9]。

（四）分割现象严重

首先是市场分割问题。地方以经济发展状况作为参与政绩考核的依据，地方官员也以此来达到晋升目的，因此，表面上的经济竞争实质上是地方政府争夺市场资源的竞争，为获得经济发展不惜以牺牲环境为代价，引发严重的市场分割现象[10]。其次是部门分割。传统水资源治理职责被分散在不同的部门中，相互之间以各自利益为主大，缺少沟通，在实际操作时，职能难免出现交叉，权力边界不清，部门之间各自为政，出现有利互争、无利推诿的现象，是一种“九龙治水”的管理[11]。最后是区域分割问题。地方政府一般只会负责自己行政区划范围内的事务，而水资源存在极强的外部性，加之地方保护主义的存在，上中下游无法就水资源的利用和保护达成一致，这种区域分割增加了水资源治理的难度和成本[11]。

（五）相关法律制度不完善

虽然我国有关自然资源的法律制度一步步在发展，生态建设逐渐受到重视，但仍然存在问题。第一，政策之间相互冲突。例如处于同一法律层级的法律在执行过程中存在不协调问题，使整个水资源治理处于无序状态[12]。第二，缺乏可操作性规定。目前大部分规范性文件只是一个总体框架，对于具体的程序、内容、方式等缺少具体规定，缺乏可操作性，导致地方在面临水资源问题时不知道如何处理或者随意处理[13]。第三，执法有效性不足。我国立法数量不断在增加，但是实际执行效果却不尽人意，政府重管理而轻服务，一味追究公众的责任而轻视对自身的行政问责，法律的作用缺乏体现[8]。第四，立法滞后。目前有关水资源治理的一些法律内容较旧，不能很好适应时代变化[14]。

二、相应的解决措施

（一）制度措施

1．河长制

河长制是以各级党政为主要领导担任辖区内某条河流的河长，履行治理与保护责任的一种行政管理形式[15]，它将流域空间划分为不同大小的治理单元，把治理责任赋予各级党政负责人，每一部分都有一个主要领导人，将碎片化的治理权力进行整合协调，以解决传统的“九龙治水”、条块分割等问题，把责任明确到人也方便追责和考评[16]。

2．最严格水资源管理制度

最严格水资源管理制度明确了从中央到乡的层级权力等级，主要是落实“三条红线和四项制度”，限制用水总量，确立用水效率，划定纳污红线，并进行评分考核，行动主体不只有政府，还要求居民、企业都加入进来[17]。

3．生态补偿制度

上下游共同出资合作治理，建立治理流域的专项资金，交由上级部门或第三方机构代为管理，克服水资源外部性。同时可以采取强制性措施，由政府监测断面水质的情况，对未达标地区进行强制扣缴，达标地区实行生态补偿或奖励[18]。

（二）PPP模式治理

水资源治理PPP模式就是让市场成为资源配置的决定性一方，竞争中的市场可以提供更加专业的治理技能和更优质的服务，治理水资源更加有效，企业从中获利之后也会更愿意参与公共事务，而政府作为合作者和监管者，不仅可以给企业足够的自主权，也可以防止发生危害公共利益的情况，规范企业的行为[19]。

（三）网络治理

网络治理是一种基于目标导向的合作治理机制，不同参与者以制度或非制度性的约束结合在一起[12]。不仅是政府部门之间的沟通协作，还包括公众、企业、社会组织的参与[20]，所有主体之间是一种平等协商的关系。治理的实际效果还需要有绩效考评。最后要达到可持续发展的治理目标，通过有效措施提高水资源承载力[21]，以适应不断增长的利用量和环境的变化。

（四）流域综合治理

流域综合治理是将流域划分为几个基本单元，利用流域水循环实现水的自然调节，规范人类的活动，达到可持续发展[22]。基于“三生共赢”的理念，从生活、生产与生态三方出发，保障基本生活是根本，在此基础上衡量生产能力以提高生活的质量与水平，同时减少对环境的破坏和资源的浪费，三部分协调配合以达到资源的高效循环利用[23]。

（五）水资源评价

水资源评价是基于可持续发展理念，对水资源的利用效率、污水排放等进行评价。从水资源和水环境两个方面建立评价指标，水资源指标包括总量、用水量、节约量等，水环境指标包括污水排放总量、治理资金等，利用这些指标可以对我国省市区进行竞争力评价[24]。

三、现有水资源治理模式的缺陷

（一）制度运作困境

河长制的运作模式使得管理权限集中在政府，从设置到实施都是在行政系统内部进行，公众的参与程度依旧较低，参与的积极性不高[25]。同时河长制缺乏统筹治理，没有考虑河流上下游、干支流等情况，每个人只负责自己管辖的范围，而没有考虑对其他部分带来的影响。在落实层面，一些河长有名无实，对自己管辖的河流不引起重视，甚至根本不了解情况，不治理或者瞎治理，缺乏规划和重点[15]。生态补偿制度中补偿资金来源较少，目前主要还是单一的财政补偿，无法长期维持，同时在执行中缺乏监管，没有明确的法律约束，补偿的效果没有一个合理统一的标准去评判[26]。

（二）多元主体参与失灵

PPP治理主要依靠市场机制，这种市场与政府的合作需要双方都转换自己的观念，但是水资源治理的风险性较高，企业参与的积极性不够，担心不能盈利[19]。并且政府习惯了管理者的角色，不会给企业充分的自主权去进行治理，同时专业知识的匮乏使得政府监管不到位，不能及时发现企业的问题，也难以避免“寻租”等腐败现象的产生[19]。网络治理存在主体之间的协调问题，大部分人还是会将个人利益置于集体利益之前，每个人的利益诉求不一样，难以达成共同的目标，甚至会引发冲突。治理中的搭便车行为也难以保证集体行动的一致，而且这种行为由于信息不对称导致难以监管，公众隐瞒自己的偏好以获得更多的优质水资源，企业为了节约治理成本也有所隐瞒，政府作为治理的主导者不仅要治理，还要监管，增加了行政成本[27]。

（三）指标难以建立

综合治理和评价体系都需要建立相应的模型，构建指标体系，但是指标的建立不仅要考虑其合理性，还要考虑实际应用时的情况，而现实情况是复杂多变的，如果不能根据实际情况的变化而变化，模型就会失效，最后导致结果不准确，影响决策。同时，模型建立需要依靠专业人员，缺乏专业人员也是导致此种方法运行困难的原因。此外，这种方法只是指导如何治理水资源，并没能改变传统政府治理的问题。

四、对政府机构改革的研究

现代社会越来越强调生态文明建设，环境的恶化使得政府不得不将其纳入重点考虑的对象。以前国务院部门的调整并没有将自然资源和环境保护相关的职能整合起来，一直分散在各个部门，各种问题就逐渐暴露出来，整合的呼声越来越高，重新组建的自然资源部明确了自然资源所有者的职责，生态环境部确立了生态环境的监督者职责[28]。

五、总结与讨论

通过总结可以发现，传统治理主要存在机构设置不合理、政府治理动力不足、社会参与不足、法律制度不完善等问题。针对这些问题，各界从各个方面都提出了改善措施。政府主要从制度方面进行解决，推行了河长制、最严格水资源管理制度等，依靠强制性约束来达到目的。一些学者认为水资源治理不能只依靠政府的单方面作用，单纯依靠政府很难改变这种现状，公民、企业、社会组织等都要参与进来，协调行动。另外还从模型建立视角等方面提出建议。但是这些治理模式的适用范围有限，不能完全有效解决传统治理困境。自然资源部和生态环境部的组建，对于治理水资源的直接分工更加明晰。作为新组建的部门，难免存在磨合期等问题，是否能有效治理水资源也存在疑问。因此，两个部门的运行走向及未来发展方向还需要进一步研究探讨。