生态旅游环境保护的相关法律问题及对策思考

河北司法警官职业学院 霍娜

生态旅游本身以保护自然资源以及生态环境作为核心，同时其旅游资源具备原生性、可持续性等特点，能够带给游客返璞归真、亲近自然的体验，兼具人文和自然价值，并且对相应的旅游开发管理单位、企业、组织等有着更高要求。

一、生态旅游环境保护概述

生态旅游指以自然生态环境为主要景观和资源、以生态友好作为基本要求、以保护生态环境与可持续发展为前提的旅游模式。生态旅游相较于其他旅游模式而言，其往往强调回归自然生态，同时致力于推动自然生态系统良性运转，兼具社会、经济及生态效益。新时期背景下，生态旅游开发有利于生物保护、水体保护、水污染治理、大气环境保护与治理、地质地貌保护等，同时能为社会经济发展带来支持，促进地方经济以及旅游产业的良好发展，改善区域径级结构，促进旅游区基础设施建设，有利于乡村振兴的实现。另外生态旅游能够于一定程度深化人们尤其是广大游客对可持续发展的认知与理解，为现代社会的生态环保工作开展带来支持。不过生态旅游也会对生态环境造成负面影响，如游客随意采集鲜花与苗木、森林火灾发生概率上升、随意砍伐树木与竹子、大量垃圾堆积、游客践踏导致草地裸露以及土地板结、大量建设基础设施与旅游设施破坏自然生态环境、大量污水流入海滩与河流、过多营养物质加剧水体富营养化、野生动物栖息地被破坏等。生态旅游本身作为以生态环保为前提的旅游模式，其对自然生态环境的负面影响本应十分小甚至没有。目前生态旅游中暴露出的种种生态环境问题，实际上都是人为原因所导致的。为了切实解决这一问题，需要全面采取措施强化引导、约束和管理，其中构建和完善生态旅游环境保护法律体系正是必须落实的措施，是发挥法律导向和强制性约束作用以保护生态环境的有效举措。

二、生态旅游环境保护的法律问题分析

（一）立法不够完善

目前我国生态旅游环境保护相关立法并不完善，主要包含可持续发展理念在法律法规中的体现不足以及缺乏专门法律两大问题。可持续发展理念是生态旅游的核心理念，相应的旅游环境保护法律自然也需要体现并践行这一理念。但是目前该理念在相关法律中的体现有所不足，重开发轻保护现象并不少见，不利于法律体系的完善。另外目前尚没有出台专门的生态旅游法，往往只能通过其他法律、地方性法规、政策等作为相应的司法依据，缺乏规范性且存在诸多缺漏和不足。

（二）可操作性偏低

目前生态旅游环境保护相关法律主要由生态环境保护领域的法律以及相关行政法规、规章等构成，这些条文规章应用于生态旅游环境保护领域往往缺乏足够的适用性，只能从宏观层面进行指导，往往缺乏能够指导实践的具体条款。另外我国不少环境保护法指定时间较早，与市场经济运行规律的契合性偏低，这与当前生态旅游环境保护的实际情况存在差异，进而影响法律法规的实践操作。

（三）管理体制混乱

目前生态旅游环境保护相关工作的开展与管理缺乏统一性，涉及多个部门，同时缺乏统一、专门的法律作为依据，导致相应的管理体制极为混乱。一方面，相关权责划分不够明确，各部门间难免存在权责交叉的情况，也会出现权责衔接不到位的情况；另一方面，各部门的运行管理目标、原则、方法、制度等存在差异，不同地方的地方性法规、政策也有所不同，再加上不同地区生态旅游发展情况、环境保护情况等差异巨大。这使得生态旅游环境保护的管理体制极为混乱，不利于相关部门落实和做好管理工作。

（四）执法人员队伍整体素养偏低

行政执法水平高低直接受执法人员队伍整体素养的高低影响。目前生态旅游环境保护行政执法机构并不健全，尤其是部分偏远生态旅游区更面临资金紧缺、人手不足等问题，相应的执法人员队伍整体素养更是明显偏低，在法律专业知识、执法能力、执法经验、执法思想与理念、执法规程等方面均存在一定不足，严重影响执法有效性。

（五）缺乏针对环境问题的专门诉讼规则

环境资源本身具有明显的公共性，同时环境纠纷与传统司法领域的人身纠纷、财产纠纷有着明显差异，这导致针对环境纠纷的民事、刑事以及行政诉讼都面临多方面的挑战，往往缺乏合适的诉讼规则。在没有针对环境纠纷构建专门诉讼规则的情况下，司法实践自然容易陷入不够规范的窘境，从而影响生态旅游环境保护的法律规范与保护。

（六）生态补偿机制不完善

生态补偿机制是一种兼顾行政与市场、调节生态环境保护与建设相关各方利益关系的制度，其核心在于强化生态环境保护。目前生态旅游资源生态补偿法律机制并不完善，缺乏针对生态旅游的生态补偿研究，没有形成具有高度适用性与可操作性的生态补偿法律法规，而且补偿机制较为单一，很难有效针对生态旅游中存在的各种环境污染与破坏问题进行有效补偿。

三、生态旅游环境保护的法律体系构建与完善策略

（一）完善相关立法

对立法加以完善，是解决生态旅游环境保护法律问题的基础与核心，也是完善我国法律体系的必经之路。

（1）践行可持续发展思想。将可持续发展理念融入相关法律法规体系之中，从立法思想层面着手凸显生态旅游环境保护的核心与要点，并以此推动相关法律体系在整体上的高度统一与协调。以可持续发展理念为基础，将新时期特色社会主义建设的“绿水青山就是金山银山”等理论成果融入生态旅游环境相关法律之中，合理协调生态与经济的关系，既要依靠法律保障生态旅游产业的健康、良好发展，又要依托法律切实强化对生态环境的保护。对生态旅游的全局利益与部分利益加以统一，既要争取局部的经济利益，也要保障全局的生态利益，严格践行可持续发展理念。只有这样才能形成具有前瞻性、科学性、合理性的法律体系，推动我国生态旅游业的健康、蓬勃发展。

（2）制定专门的生态旅游法。随着我国生态旅游的蓬勃发展以及相应的环境保护问题，制定专门的生态旅游法强化对生态旅游环境保护的法律保障十分有必要。针对目前存在的生态旅游法立法较为分散、专业程度低等问题，需要尽快采取各项措施加以改善，强化行业研究与探索，积极构建并不断完善相应的法律规章制度。首先，对生态旅游管理模式加以创新，明确相应管理权责，从根本上解决多头管理导致的管理体制问题。其中值得尝试的管理模式为直接在景区建设管理权限与执法权限相统一的生态旅游区管理机构，而该机构则直接由地方环保部门领导，旅游部门、林业部门等共同承担一定的管理权责，形成权责明确的管理结构。而且需要推动生态旅游经营与管理相互分离，构建相应的经营管理机制，管理机构不得从事人事经营活动，积极吸引市场资本参与其中，在解决经营与管理权责相关问题的同时提供足够的资金支持。其次，规范行业准入制度。生态旅游经营与管理分开且引入企业负责经营的情况下，需要对整个行业的准入制度加以规范以及严格执行，构建能力评价与审批程序，建立信用评价机制，严格约束行业内各企业，以免因为市场化经营而导致过于追求经济效益忽视生态环保的情况。然后，规定生态旅游各主体的责任。生态旅游的主体主要为负责经营的企业、参与旅游活动的游客以及负责监管的管理机构，各方主体的责任都需要得到明确规范，以明确的法律、法规、制度等进行具体规范，严格要求各方主体严格按照规范进行操作，不得作出违反法律法规、章程政策的行为。

（3）完善相关法律法规。生态旅游环境保护不仅需要专门的法律提供保障，还需要其他相关的法律法规发挥辅助支持作用。针对现有和旅游、生态环境保护相关的法律，需要持续加以修订与完善，强化这些法律在污染防治方面的支持作用，提高相应的执法监督力度，全面构建系统规划的生态旅游环境保护法律法规体系。

（二）健全生态旅游环境保护基础制度

全方位健全生态旅游环境保护基础制度，能够为基层执法工作的规范化开展提供必要依据，有效避免基层缺乏可操作性制度的问题。以可持续发展原则为基础，利用先进的信息技术支持法律保护，从多个维度制度具有高度可行性的基础制度，为生态旅游环境保护相关法律的实施提供支持。

（1）构建大数据制度。利用现代信息技术支持生态旅游环境保护，加强基础设施建设，对包括土壤环境、水环境、大气环境等在内的一系列参数进行采集、整合、管理与分析，从而实时、动态掌握生态旅游环境污染及破坏情况，有效支持相应的法律实践工作开展。

（2）制定环境保护规划先行制度。生态旅游的环境保护涉及多个领域、不同主体，实践难度较大，需要提前做好相应规划。根据整体规划有条不紊推动地方生态旅游发展，能够切实减轻发展过程中的环境污染与破坏，同时确保地方生态旅游发展与相关法律法规高度契合，更好地发挥法律作用并保护生态环境。

（3）规范游客流量管理制度。生态旅游对游客流量有着较高要求，游客数量过多会严重生态旅游区的健康、有序发展，相应的生态环境压力十分大，容易引发严重的生态环境污染与破坏问题。对此需要根据生态旅游区实际情况合理制定游客流量管理制度，实施购票预约制度，制定游客量过饱和应急处理措施，基于旅游区运营经验以及旅游峰谷情况构建容量动态管理系统，从法律层面增强相应的强制性，进而防止游客数量过多而造成环境污染与破坏问题。

（4）规范生态旅游环境保护操作标准制度。对具体操作标准制度加以制定和规范，包括餐饮设施、住宿、配套设施、环境卫生等各方面的操作标准必须得到明确，从而为行政执法提供必要依据，以免出现缺乏具体执行标准而影响法律保障作用的情况。

（三）加强基层执法队伍建设

打造一支高素质的基层执法队伍，能够为生态旅游环境保护执法提供必要保障。根据基层实际情况，明确环保执法队伍的权责以及综合素养要求，积极落实相应的人才招聘、考核、培训工作，同时改善基层岗位薪酬待遇、晋升机遇、奖金福利等，加大对高素质人才的吸引力，进而推动基层执法队伍整体水平的有效提升。尤其要重视对基层执法人员执法能力以及创新能力、适应能力的培养，确保他们具有正确、良好的执法观念，能够熟练运用法律法规、章程制度等开展工作，并且能够及时了解、解读、熟悉和应用最新的生态旅游环境保护法律法规。

（四）加大生态旅游环境保护执法力度

执法必严是保障生态旅游环境保护相关法律的作用得到充分发挥的基础，也是强化群众环保意识与法律威严的关键。加大执法实践力度，理顺管理权责，规范行业行为，全面落实环境污染防治监督管理工作。基层执法队伍必须严格执法，明确自身权责，按照规范程序进行执法，遵循处罚适当原则、公开公平原则进行规范化执法，不得随意调整执法范围、力度等。对基层行政执法听证制度进行拓宽与规范，持续探索可能影响生态旅游环境保护的听证制度发展路径，进一步凸显执法公平性与公开性。另外还需要持续推动环境影响评价制度、环境税制度、按日计罚制度等的完善，基于制度加大相应执法力度，有效保障执法有效性。

（五）完善和规范司法实践机制

以提高司法实践的重视程度为基础，逐步推动生态旅游环境保护司法体系的逐步完善，尤其要对基层司法程序进行规范，以此保障司法实践水平的切实提升。基于生态旅游环境保护本身特性，可对相应的环境公益诉讼制度进行构建，持续在司法实践中积累经验、改进优化，扩大环境民事公益诉讼人范围，针对跨界污染进行编写管辖，合理分配举证责任，并对法律建立、修订过程中不断就环境侵权诉讼相关程序性内容加以规范。推动行政处罚和刑事处罚的合理衔接，在实践中不断调整其衔接点，通过二者的科学配合加强处罚管理，为生态旅游环境保护提供强有力的司法保障。

（六）健全生态补偿法律机制

生态补偿法律机制的构建，能够从法律层面强制落实生态补偿相关工作，进而协调生态旅游环境保护的经济效益、生态效益及社会效益。通过法律对生态旅游资源利用的限制性、保护性等加以明确，基于地方实际情况出台相应的旅游补偿补偿条例与制度，严格践行可持续发展理念、生态效益高于一切理念、生态补偿公平理念等，整合相关法律文件，规避法律内容冲突，对具体实施细则进行构建与明确，对生态补偿资金来源加以确定，保障各方主体参与生态补偿的权利与义务。在此基础上需要明确生态旅游环境保护监管主体的法律地位及职责，完善具体的补偿程序，基于地方实际情况构建多种补偿手段相结合的基础模式，完善环境影响评价制度，切实保障生态补偿的合理性与有效性。

四、结语

综上可知，生态旅游环境保护面临诸多方面的挑战与问题，需要从法律层面强化保障，进而在推动生态旅游事业健康发展的同时促进生态环境的良好建设及改善。针对我国目前在生态旅游环境保护方面的各种法律问题，需要同时从理论与实践两方面着手，持续探索相应改进优化路径，逐步完善相应法律法规体系，提高相应环保水平，实现可持续发展。