推进新型政商关系的法治化路径——以抚顺市为例

中共抚顺市委党校 法学教研部 徐进

构建“亲”“清”新型政商关系应在法治的框架下予以清晰定位，明确行为边界，将“亲”“清”的核心价值导向和行为准则纳入法治规程，从而构建新型政商关系的法治新生态。

一、抚顺市推动新型政商关系法治化依托的城市背景

抚顺集“东北现象”的历史代表性、现实典型性、社会复杂性于一身，承载了太多的历史重负和羁绊。

（一）产业惯性牵制

随着煤炭资源枯竭以及体制性、机制性、结构性矛盾日益突出，煤炭、石化、冶金、装备制造等传统产业的优势正逐渐消失，耗能高、污染重、市场竞争力弱等问题凸显出来，经济效益下滑明显，城市面临严峻的产业升级和转型压力。

（二）人力资源流失

抚顺人口连续十余年负增长，并且老龄化严重。目前，抚顺市的高等院校较少，职业教育发展尚未形成体系，高等院校和职业教育的毕业生，较少从事机关事业和国有企业的工作，一方面是因为就业门槛较高，吸纳就业能力有限，另一方面是省内沈阳、大连对人才的吸引能力强，使本土人才流出不断加剧。

（三）发展方式粗放

政府公共管理科学化、现代化水平不高，现代企业制度不完善，按市场经济规则管理经营理念不强，生产效率、产品质量和服务水平缺乏核心竞争力。

（四）观念保守僵化

当前，部分企业存在求安图稳、不思进取的保守思想，改革和争先意识需要增强，同时，创新的方式和创新的能力稍显不足，因此，一定程度上而言，削弱了城市的发展动力。

二、当前抚顺市新型政商关系建设的现状

抚顺市是我国十分重要的综合性的重工业城市，抚顺市因煤而兴、因油而发展，素有“共和国动力燃料炉”“中国煤都”和“中国北方石化城”之称。20世纪90年代，抚顺是中国少有的工业大市之一。当时，有近二十个工业门类，工矿企业1500余家，大中型企业达百余家。同时，抚顺石化人流传着，凡有炼厂地方就有抚顺人。也可以说，中国有重工业企业的地方，无不留下了抚顺人的身影。抚顺这位“长子”十分厉害，创造了诸多的工业奇迹。

（一）当前我市非公有制经济发展现状

我市非公有制经济主要存在以下几个方面的短板和不足。

1.非公有制企业融资压力大

抚顺市非公有制企业融资渠道多为抵押货款或担保贷款，但部分企业规模小、固定资产少，财务管理不够规范，可抵押资产不多且缺乏相对充足的资本积累。

2.非公有制企业发展要素制约

（1）人才技术力量匮乏。全市人口总数缩减，民营企业“引得进人”“留得住人”“用得好人”三个环节存在困难，专家型人才以及操作型实用型技工紧缺。

（2）受疫情及国际形势等因素影响，要素价格特别是原材料价格上涨过快，企业成本负担仍然偏重。

（3）产业发展空间严重受限。一是水源地影响。抚顺是辽宁重要水源地保护区，水源地总面积5400平方公里，占全市区域面积一半。二是采煤沉陷区影响。采煤沉陷区总面积74平方公里，占城市建成区面积较大。三是行政区划影响。设立沈抚示范区，对抚顺发展特别是装备制造业影响较大。

3.非公有制企业政策服务仍需完善

一是促进中小企业工作机制发挥不够充分；二是“放管服”改革仍需深化，有的措施尚未完全落地；三是企业权益保护力度仍需要加强，公平竞争的市场环境有待完善；四是部分惠企减负政策落实最后一公里存在堵点，企业满意度有待进一步提升。

4.非公有制企业自身基础薄弱

一是企业普遍规模偏小、产业层次低端、企业资质弱。“个转企”—“小升规”—“规升巨”发展速度缓慢；二是创新能力不强。一些企业家不愿承担风险，不愿投资于技术研发和技术引进，自主创新能力不足；三是管理模式落后。有的企业还是家族式管理，管理队伍经验不足，制度不健全，权责不明确。

（二）当前抚顺市推进新型政商关系法治化方面存在的问题

市教育局对企业提出受疫情影响招工难问题，通过推进校企合作，帮助企业积极宣传，帮助企业解决用工难、用工荒的问题。市统计局组成包保工作小组，制定了包保工作计划，本着“参与不干预，指导不指挥”的原则，随时了解并协助企业解决存在的问题。市场监管局在疫情期间指导企业做好防护工作，在出口产品受限的情况，研究国内市场，扩大国内销售，保证企业正常生产平稳运行。市交通局与包保企业沟通联络，帮助企业提高知名度，在中心客运站大屏幕和出租车电子屏播放产品信息，进行推广宣传。

总体而言，抚顺市在推进新型政商关系法治化方面的进步明显，但还存在一些问题。

一是，目前，抚顺市的部分行政管理部门仍然需要进一步推进新型政商关系法治化，需要改进工作的机制和透明度，及时解决手续繁杂等问题，同时，部分的行政管理部门的个别工作人员还存在行政行为不规范的情况，极少数部门仍然存在“门难进、脸难看、事难办”的现象。

二是，在某些领域，政府依然在用行政手段干预经济的发展，如为保护地方或部门利益，抑制市场竞争。

三是，抚顺市的部分领域的立法方面，仍然需要与时俱进，部分立法仍然滞后于当地的经济社会发展和改革创新实践的需要，立法的滞后在一定程度上会影响政商关系的法治化发展。

因此，抚顺市当前亟须发挥有效市场、有为政府的创新作用，加大法治保障和支撑作用，从而形成并带动抚顺市营造稳定、公开、透明及可预期的新型政商关系法治化环境。

三、当前抚顺市推进新型政商关系法治化存在问题的原因剖析

（一）“清而不亲”的问题较为突出

“清而不亲”的问题主要体现在政府是否干预企业正常发展，这要求政府在“清”方面不能以权谋私，同样，也不能干预企业正常的经营和发展。同时，民营企业也需要在“清”方面同政府划分界线，民营企业不能同政府搞钱权交易，影响“清”的风气形成。但是，无论是民营企业还是政府都需要把握好“清”与“亲”之间的度，不能因为担心过分“亲”而不“清”，从而出现少部分干部虽然能够做到不为利益所动，但是同时又不肯干事的现象，也就是为官不为的现象出现。

（二）“亲而不清”的隐患仍未消除

想要做到既“亲”又“清”，需要政府一方面在“亲”方面做好对于民营企业的服务与帮扶，同时，需要企业与政府之间及时沟通交流，为政府和国民经济发展提出诸多的可行性意见。然而，少部分的领导干部和企业在工作中很难把握好“亲”与“清”之间的分寸，存在少数的“亲”而不“清”的官商勾结现象。这种“亲”而不“清”的政商关系，不仅会滋生一些职务犯罪，严重的，甚至会损害政商关系的良性健康发展。总之，政商关系之间如果“亲”而不“清”，那么极易产生腐败的行为。

（三）“为而不力”的现象依然存在

一是政务服务“一网通办”还存在信息资源共享不足，少数部门因保密原因和行业规定等原因尚未实现信息、数据互通互享，办事群众网办体验感和便利度不高。二是部门之间工作衔接不畅，有时存在相互推诿、扯皮现象，行政审批事项还需要部门之间进一步协调与统一。三是个别工作人员的政务服务水平和专业知识能力有待加强。

（四）“崇尚法治”的根基不够牢固

营造“崇尚法治”的新型政商关系，肯定离不开良好的法治思维和法治方式。目前，抚顺市的新型政商关系法治化发展过程中仍存在法治的政商观亟须提高的问题。一是少数干部法治意识淡薄，还存在地方保护主义和执行利企政策打折扣的现象。对国企和中小企业以及招商引资新项目和老企业在一定程度时还存在“区别对待、一碗水端不平”现象。二是“有法不依，执法不力”问题依然存在，执法人员选择性执法、趋利性执法等问题时有发生，对我市营商环境负面影响较大。三是在改善政商环境的工作过程中，普遍存在上热中温下冷的现象，诸多政策在落实的过程中存在力度层层衰减的现象。四是部门之间推进政策落实不均衡，个别职能部门在处理企业诉求时对于政策理解不够、存在认识偏颇，且个别人员仍然存在对营商环境法治化建设的重要性及紧迫性认识不足、意识不到位的问题。

四、推进新型政商关系法治化的对策建议

（一）积极实践探索，建设新型政商关系法治保障共同体

新型政商关系法治保障共同体离不开政法机关的参与，推动新型政商关系法治化，也是全市立法、行政、司法、依法履行行政执法职能的事业单位等主体责无旁贷的光荣使命。用齐抓共管的工作格局，才能系统推动新型政商关系法治化工作，因此，推动新型政商关系法治化保障共同体尤为重要。建议整合立法、行政、司法、依法履行行政执法职能的事业单位等主体的力量，加强制度设计，对标省委、省政府决策部署，聚焦市场主体期盼，精准落实。

（二）以法治保障和促进我市非公有制经济的高质量发展

目前，我市共有民营企业2.4万户。但从总体上看，规模小，融资难、融资贵等老问题未根本解决，产业人才流失现象较为严重。用规则和法治，保障和促进我市民营经济的高质量发展，是推进新型政商关系法治化的内在要求。

1.落实好《抚顺市促进民营经济发展条例》

2019年11月，辽宁省十三届人大常委会第十四次会议审议批准了《抚顺市促进民营经济发展条例》，目前这一条例已颁布实施了三年多。这一条例对于抚顺市新型政商关系的形成和发展具有重要的推动作用和十分深远的意义。在辽宁省的范围内，《抚顺市促进民营经济发展条例》是辽宁省首部促进民营经济发展的地方性法规，这部地方性法规的出台对于民营经济发展和新型政商关系的创建提供了坚实的法治保障，同时，对于抚顺市的地方立法工作提供了创新型的范例。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。涉法机构要对照《条例》逐条落实，确保《条例》及实施细则“立得住、行得通、真管用”。

2.对民营经济高看一眼，厚爱三分

民营企业的发展对于地区经济具有十分重要的作用，加强对民营经济的厚爱可以通过以下的途径和方式进行。例如，监督部门可以对守法的民营企业减少监督、检查的频率，同时，时常关注地区民营企业的发展现状和特点，坚持一方面管理，一方面服务。对于监督方式而言，积极探索推进包容审慎监管的方式，合理选择说服教育、劝导示范、警示约谈等方法，实施“服务型”执法检查。针对具体案件而言，公安机关需要将案件严格审核、把关，提升案件质量，防范冤假错案，检察机关需要对民营企业负责人涉嫌经营类犯罪的，提出相对宽松的量刑建议，审判机关需要平等保护民营经济，司法行政机关需要全方位提供优质高效公共法律服务，加大多元化矛盾化解机制建设，借助公共法律服务体系或购买社会服务的模式帮助民营企业进行法治体检，提出预防风险、化解纠纷的意见建议。

实施优质企业梯度培育计划，鼓励企业走“专精特新”发展之路，提升专业化能力和水平。推动企业“小升规”“规升巨”，提档升级。组织企业申报辽宁省工业企业创新产品目录等，争取更多创新产品在产业链的关键领域和关键环节“补短板”“锻长板”“填空白”。

3.贯彻落实《抚顺全面振兴“十四五”实施方案》

当前，抚顺市围绕完善产业链、产业结构调整方向发展规划，优化项目结构。在加强高质量项目储备上下功夫，围绕国家高质量发展、数字辽宁智造强省等专项，积极培育、认真筛选、储备一批能够带动全局、有较强支撑和辐射作用的项目。深入推进结构调整“三篇大文章”，常态化抓好重点企业和项目的建设。

（三）培养引导，提升素养，强化监督

1.编制“推进新型政商关系法治化”培训纲要

通过培训纲要，下达培训计划，明确培训对象，将法治政府创建、文明城市创建、行政执法、民主法治示范单位创建等工作，纳入培训内容，形成法治培训体系。通过对于公职人员的集中培（轮）训、线上线下相结合等多种教育培训方式，下大力气提升公职人员的专业能力和素养。既要培养，也要引导，更要锤炼，多措并举，提升公职人员的整体素质，使全市广大公职人员明确公权力的边界，依法行政，依法办事，最大限度减少公权力行使的随意性，以法治思维和法治方式推进依法执政，依法行政，把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成法治思维方式和行为方式，做到在法治之下，想问题、作决策、办事情。

2.加强公职人员服务理念的培养

公职人员服务质量的提高，离不开对于公职人员服务理念的培养。只有祛除官本位思想，才能让公职人员真正树立起服务意识，才能让公职人员在工作的同时带着责任、法规和政策深入企业和基层，同时主动指导和帮助民营企业和老百姓解决实际遇到的各种问题。在面对专业性较强、涉及面广，较为复杂的问题时，公职人员应当提高服务意识，加强学习交流，直面问题，加快推进执法、司法责任体系改革和建设。

3.建立“大走访大调研”制度

建立新型政商关系，离不开责任导向。针对政府部门需要及时建立起问题清单制度，对于具体的问题，如果没有查清楚则不能放过，如果没有整改到位则不能放松，如果群众不满意则不能气馁，始终完善问题的解决方式，真正做到服务导向，积极为民营企业办实事、解难事。

建议抚顺市立法、行政、司法、依法履行行政执法职能的事业单位等主体，建立以服务相对人、当事人为对象的“大走访大调研”制度。及时、真正地把握市场主体、人民群众的法治需求，从人民群众最期盼的事情做起，从群众最不满意的地方改起。

曾经，抚顺市作为新中国重工业的“先行者”，执着地奉献着共和国的“长子”忠诚，在新中国最需要的时候，做出了不可磨灭的贡献，铸就了诸多辉煌。展望未来，我们相信，只要我们进一步解放思想，找准自身定位，努力在资源型城市转型振兴中实现高质量发展，抚顺必将在新时代的跑道上，张开“翅膀”，实现又一次骄人的起飞。