PPP与城市公共基础设施建设的探讨

2023-03-22刘妍秀刘秀英

建筑与预算 2023年1期

刘妍秀，张敏，刘秀英

（辽宁省国际工程咨询中心有限公司，辽宁沈阳 110014）

随着我国城市化水平的显著升高，越来越多的群众离开农村走进城市。为保障群众的生活质量，各地方政府需要不断强化公共基础设施的建设，这样一来就给政府造成了极大的压力，为缓解压力，构建了一种公私合营的建设模式，可简称其为PPP模式，这种新型的城市公共基础设施建设模式，不仅能够有效帮助政府缓解压力，还能够提升建设效率。

1 在城市公共设施建设中的应用PPP模式的重要意义

PPP模式对城市公共基础设施建设具有十分重要的意义，首先，其可以帮助地方政府减少债务压力。由于城市公共设施的建设类型不同，部分公共设施具有建设周期长、投资金额大等特点，在传统建设模式中，公共基础设施的建设需要政府承担全部的支出，一旦政府部门需要在同一时期承担多项建设项目，就会面临着巨大的财务压力，给其他工作的顺利开展造成阻碍，然而PPP模式的出现，能够帮助政府有效化解融资困难等问题，减轻其财务压力的同时促进了地方经济的发展。其次，传统的融资机制普遍具有投入多，回报少的情况，部分地方政府虽然在不断增强建设力度，但由于管控力度不足，导致部分地区出现了建设效率低、重复投资等现象，给公共服务造成了严重的负面影响。经实践证明，运用PPP的建设模式，既可以实现政企分开，又可以进一步推动政府进行职能转变，缩减项目建设周期的同时，提升运营质量及效率。最后，随着时代的不断进步，市场环境的不断变化，新型建设模式要求政府部门不断创新融资形式，利用科学合理的融资机制，将社会资本进一步引入到公共设施建设项目中，有效发挥政府部门的财政资金职能。由此可见，PPP的建设模式还可以有效激发市场活力，优化市场环境[1]。

2 在城市公共基础设施中应用PPP模式的具体措施

传统建设模式中单一、片面的建设形式，给建设项目的质量和效率，造成了严重的影响，随着新型建设模式的不断开发和引入，逐步弥补了传统建设机制的不足，但有关部门在应用PPP模式进行城市公共基础设施建设时，还需重点关注以下问题：

2.1 明确主管职责

在城市基础公共设施建设项目实施的过程中，相关主管单位起着至关重要的作用，其不仅是项目的决策者，而且是监管者，因此，在项目建设的过程中，主管单位应结合项目的实际情况，明确划分单位内部人员的岗位职责，并强化监管效果，确保建设项目能够顺利竣工。与此同时，主管部门不仅要加大对团队内部人员的管理，还需加强对社会投资方的管理，严格约束其投资行为及方式，确保其投资行为具有合理性，符合相关法律规定。除此之外，相关主管部门还需依据行业规范，建立健全相关配套体系，以此提升主管部门的监管质量，推动公共基础设施建设项目实现高质量建设。

2.2 提升人员素质

由于我国对PPP模式的运用时间及熟练程度要远远低于发达国家，因此，许多项目人员对这种建设模式了解程度还停留在表面，十分不利于城市公共基础建设项目的高效实施。因此，相关项目单位应加强对相关人员的培训力度，不断提升运营人员的专业能力，促使PPP与城市公共基础建设项目实现有机结合。

首先，项目团队要强化员工的思想意识。部分员工受传统建设机制的影响，导致其在应用PPP建设模式的过程中，存在应用目的不明确等问题，给PPP的进一步发展造成了阻碍，因此，城市公共基础设施建设的有关部门应不断提升员工思想意识，使其认识到PPP的重要作用，在项目实施过程中合理运用PPP的融资模式。其次，项目单位需加强对现有员工的培训力度。在培训员工时，相关项目单位需结合员工的实际情况为其制定具有针对性的培训方案。与此同时，其还可以借鉴国外先进的管理经验，将其引入到实际培训过程中，以此提升公共建设项目的管理质量。最后，有关项目单位还需结合人员的具体情况，逐步引进高端复合型人才，从而强化管理队伍，满足PPP运行模式用人需求，为我国城市公共基础设施项目，创新建设模式，提升建设质量奠定基础。除此之外，还要加强对项目管理人员的法律教育，提升其法律意识，确保其在开展管理工作时，能够严格依据相关法律规章开展工作，为项目的顺利融资和开工提供保障[2]。

2.3 运用专业团队

PPP的融资模式不同于传统单一的融资机制，其复杂性要远远高于以往的融资机制。由于我国政府部门对PPP模式的运用还存在不熟练等情况，导致其很难将城市公共基础设施服务的公益性与项目的盈利性进行融合，因此，政府部门可以借助专业团队，将其二者进行良性结合，以此获取更多的经济效益和社会效益，减轻财政压力。例如，当政府部门对公共建设项目的实施方案、行政决策等存在思路不明确等问题时，就可以邀请相关专业团队，帮助其进行财政以及物值分析，政府部门可结合专业团队的分析数据，制定融资方案以及实施策略，以此强化PPP的融资模式在实际公共建设项目中的应用效果，为政府部门制定正确的融资形式提供坚实的理论支撑。

2.4 落实资本评估

行政人员在应用PPP模式进行项目整合时，需加强对风险防控工作的重视程度，严格监管项目的审核流程，并对审核结果进行复核，以此确保政府资金的使用具有安全性和可靠性。与此同时，行政主管部门还需不断加强审核力度，并结合国家有关法律条例，建立健全资格审核体系，并将该体系全面贯彻落实到评估潜在社会资本方的过程中。在审核社会资本方时，行政部门需严格遵循公正、公开、客观的审核原则，并细化审核流程，确保所选社会资本方的融资资质符合审核条件，能够满足PPP模式的运转需求。

2.5 健全规章制度

政府部门与私营企业在合作的过程中，需要有一套完整的法律政策约束二者融资及监管行为。但现阶段，我国在该领域的法律法规还存在不够完善的情况，给许多地方资本留下了法律漏洞，因此，我国政府部门需正确认识到法律规章制度对PPP模式长效运行的重要性，尽快制定出符合公共建设项目与PPP的法律制度，并细化法律条文，给管理人员开展工作提供理论支撑。与此同时，政府部门在完善法律规章的过程中，要结合项目各运行环节的实际特点，明确划分不同运行环节所需承担的责任、义务以及权益，以此提升公共基础设施的服务质量。另外，相关项目单位在融资和管理过程中要严格根据法律制度开展工作，从而增强项目的可行性，为项目单位的运行、管理以及设计提供法律依据[3]。

2.6 强化契约精神

PPP的融资模式主要是通过合同的形式，将政府与企业拉入到同一基础设施建设项目中，二者需要共同对建设项目进行融资和管理，确保项目能够顺利融资，实现有效管理。但当前，大多数私营企业对PPP模式的深层次概念掌握得还不够明确，再加上项目本身所具备的不确定性和复杂性，导致许多私营企业对PPP的融资项目仅持观望态度，并未有实际的融资行动，这主要是源于其对政府部门的不信任。我国政府部门与私营企业的合作往往伴随着矛盾，由于相关政府部门屡次的失信行为，给私营企业造成了严重的经济损失，导致私营企业十分抵触与政府部门的合作。这就要求在实际合作过程中，政府部门要拥有契约意识，并严格依据契约合同开展合作，其可通过以下方式提升私营企业的信任：

第一，结合国家相关政策，强化契约意识。想要政府部门树立正确的契约意识，就要出台相关法律规章，约束其合作行为。这样一来私营企业就可以根据相关法律条例，判断政府部门在合作的过程中是否存在损害企业利益以及违约的行为，为企业维护合法权益提供法律依据。第二，健全处罚机制。在二者进行合作时一旦政府部门存在违约等行为，企业可立即对其进行举报，当国家有关部门接收到相关举报后，应立即核实相关政府部门是否存在违约的情况，若确定其确有违约行为应严格依据处罚制度对其进行严厉的处罚，通过严格的处罚机制约束政府部门的行为，增强私营企业对政府部门的信任，以此拓宽融资渠道，为PPP项目的有序开展夯实根基。第三，提升考核力度。各级政府的年度考核对其下一年工作的顺利开展以及当地的经济发展具有十分重要的作用，因此，国家考核部门应加大对各级政府的考核力度，将其违约行为作为重要的考核依据，一旦有政府部门存在严重的违约行为，那就意味着其年底考核极有可能存在不达标的情况。第四，在使用PPP模式建设项目时，应将其建设及管理过程实时向社会进行公示，确保运营过程对的透明化，有了大众的监督，私营企业可以安心与政府部门进行合作，增加对政府的信任。第五，构建黑名单机制。不管是政府部门还是私营企业，只要有一方违反了契约就会给项目带来不利的影响，因此，双方中任何一方出现了违反合约的行为，都应记录的黑名单内，并严令禁止其继续参加PPP项目及其他重点项目[4]。

2.7 合理控制参与成本

以往城市基础设施建设项目主要是由政府部门全权负责，而在PPP模式下，需要政府部门和私人企业共同对项目负责，但在现阶段PPP项目的审核流程十分复杂，导致项目初期的运营成本不断增多，给私营企业和政府都造成了极大的经济压力，因此在项目初期有必要将私营企业的投资成本控制在合理范围内，为后续工作的高效率开展提供支撑。政府部门可通过以下方式，建设私营企业在项目初期的投资成本：第一，简化审批流程。审批程序的复杂是增加初期投入成本的关键因素，因此国家相关部门应尽快优化审批程序，减去非必要的审批环节，结合项目的实际经济状况，构建标准化的审批机制。第二，给予融资企业一定的优惠政策。当前，我国部分中小型私营企业还存在融资难、融资贵等情况，政府部门应针对这一情况，为相关融资企业提供合理的政策补贴，以此解决企业融资难的问题，全面提升其融资能力，减少融资成本。