以“案—件比”为核心的检察业务考评机制研究

苏 艺，朱全胜，苏 婉，周 悦

(1.江苏警官学院 治安管理系治安学研究所，江苏 南京 210031；2.安徽省来安县人民检察院，安徽 滁州 239200)

随着司法责任制改革的推进及员额检察官办案制度的落实，我国开始在层级化考评运作下进行个人考评新阶段。2019年1月17日最高人民检察院检察长在全国检察长会议上提出建设案件质量评价指标体系，通过对检察机关51组87项评价指标的应用，将全部业务领域和业务流程纳入考评指标体系，标志着以“案—件比”为核心的案件质量评价指标体系正式建立。该体系以人民群众的获得感为评价标准，从质量、效率、效果三个方面考查检察机关办案实效，以此推动检察机关办案质量与效率的提升。

一、“案—件比”指标体系解读

“案—件比”是指一个具体的“案”与该案所经历的诉讼环节所形成的“件”数之和的对比关系。研究“案”与“件”数之比就不得不提我国特有的“案”与“件”分开的司法实践。通常的理解，案件即有关诉讼和违法事件，简称为“案”。依照刑事诉讼法理论，刑事案件具有单一性，进入刑事诉讼程序后，法官仅能行使一个刑罚权，为一次裁判，不存在将“案件”拆分为“案”和“件”，并分别计数的问题。单一案件，始终属于一个案件，即一人加一罪等于一个案件，审查起诉阶段两个案件特定情况可以并案处理，审判阶段可以合并审理，但是在理论上确不可能有单一案件拆分为多个案件。

虽然“案”不能进行分割，但是“件”可以。将“案”进入司法程序中每经历一个环节，即认定为一个“件”，以此来统计“案”在司法程序中流转的次数，并作为衡量案件质量的指标之一，即“案—件比”数越高，表明“案”衍生出来的“件”越多，一个案子经历的诉讼环节就越多。这意味着办案周期越长，办案效率越低，当事人对办案活动的评价就相对越低，办案的社会效果就越差。例如，一个案件经过三次延长审查起诉、两次退回补充侦查、复议复核、撤回、上诉等程序，意味着这个案件因程序增加诉讼环节，延长办案时间，浪费司法资源。因此，影响“案—件比”数的主要因素是“件”的数量，而“件”数取决于案件流程经历的常态化和非常态化程序。

二、“案—件比”质量评价指标体系的科学性及实效性

(一)“案—件比”质量评价指标体系建立的科学性

“案—件比”质量评价指标体系的建立，使得刑事诉讼活动中的“案”具有客观的计数标准，因诉讼环节衍生出来的“件”也能够客观计算。两个数值的比较能较为客观的反映检察机关的办案效率，因而各地检察机关广泛运用，其科学性具体表现为以下方面：

第一，可以对同一个检察机关内部，同一个业务部门、同一个检察官的办案质量和效率进行评价，并可以在地区之间、上下级检察院、上下级系统之间进行纵向比较。“案—件比”数越低，相对来说办案效率较高，社会效果较好，对考评提供可行性标准。

第二，可以就类案的办理情况进行对比，特别是某一时间段司法机关重点办理的类案，如涉黑恶犯罪、帮助信息网络活动犯罪、洗钱犯罪等案件。通过观测类案“案—件比”数分析办案程序，如果程序衍生环节过多，“案—件比”数高，案件要么存在难度，要么存在办案机关能力不足的问题，从而进一步分析，着手应对。这样由程序促进实体，有利于发现问题，找到解决办法，提高类案办理质效。

第三，可以就特定主体、特定诉讼环节办案质量和效率进行评价，如在适用认罪认罚从宽制度的类案中，对比分析“案—件比”情况，对指数异常的案件发掘问题所在，如上诉率情况，因上诉程序衍生的“件”数，说明认罪认罚从宽制度适用效果不好，频繁发生犯罪嫌疑人在审查起诉阶段认罪认罚后又上诉。因此，检察机关要么考虑提起抗诉，要么在办案过程中对犯罪嫌疑人做充分的释法说理。

(二)“案—件比”质量评价指标体系建立的实效性

“案—件比”不单是一个新的概念，而是要对检察机关的各项检察业务进行综合评价，提供切实可行的评价方式。最高人民检察院在设定“案—件比”指标体系时未雨绸缪，在经济适用和公平公正方面作如下探索：

其一，依托统一业务应用系统自动采集数据。“案—件比”涉及到每一个案件的办案流程，测算数据的工作量极大。依托检察机关统一业务应用系统的数据采集功能，设置“案—件比”统计功能，自动抓取数据，自动进行测算，直观了解各地“案—件比”情况。一方面减轻检察官的负担，减少在数据采集、测算上的投入，集中精力办案件；另一方面也减少人为因素对考评结果的干扰，保证数据的准确性，确保“案—件比”的真实性。

其二，附加案件质量评价体系的配套机制。“案—件比”评价指标具有量化性特征，其数值能客观反映案件所经历的诉讼流程长短。但司法办案具有一定的复杂性，仅用“案—件比”指标评价案件的全部质量显然不客观。比如，法院退回案件，可能是审查起诉质量问题，也有可能是案件侦查质量问题，还有可能是法律、司法解释发生变化等客观原因；又如，文书制作、案件程序违规等问题无法简单的通过“案—件比”指数进行评价。因此，还需要以案件质量评查机制作为配套机制，借助个案质量评查，校准“案—件比”指标体系的量化性，从而全面把握案件的质量和效率。

三、实践中“案—件比”指标体系适用现状及偏高原因

理想状态下的“案—件比”数应该是1:1,但根据最高人民检察院对2015年1月至2018年11月检察机关办理的490多件案件所做的统计分析，检察机关近四年总体的“案—件比”是1:1.4。但各省也有较大差距，相当部分的“案—件比”为1:2或1：3，特别是基层院的“案—件比”数偏高。

(一)影响“案—件比”的关键诉讼环节

经统计，某市级院2020年度“案—件比”为1.71，进入有关诉讼环节的“件”数为5 064件，审查起诉受理案件2 964件(占58.53%)，延长审查起诉案件833件(占16.4%)，退回补充侦查案件667件(占13.17%)，上诉案件541件(占10.68%)，其他不捕复议复核、撤回起诉、法院退回、建议延期审理、国家赔偿等“件”数仅占比1.22%。因此，影响“案—件比”数的因素主要集中在延长审查起诉、退回补充侦查、上诉等三大环节的“件”数上。

除此之外，基层院的“案—件比”也存在上述规律。以某基层院2018—2020年度“案—件比”数为例，其三年来受理的案件数分别为282件、343件、343件，案件进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出的“件”为533件、681件、538件，“案—件比”为1.89、1.98、1.57。可以看出，在2019年与2020年受理案件数(基准案件量)不变的情况下，案件比下降0.41，究其原因就在于“件”数的变化。2020年度进入诉讼环节的“件”数相比2019年减少143件，其中延长审查起诉69件(占比48.25%)，退回补充侦查42件(占比29.37%)，上诉案件30件(占比20.98%)，三个项目合计占比98.6%，其他如复议、复核、申诉、法院退回、撤回起诉、国家赔偿等“件”数总和仅占1.4%。由此可见，一个地区、不同级别检察院及检察机关内部的延长审查起诉、退回补充侦查、上诉“件”数越低，“案—件比”数就越低。

(二)导致“案—件比”偏高的原因

1.延长审查起诉案件占比较高的原因

其一，司法责任制改革下赋予员额检察官独立办案权限，导致延长审查起诉期限随意递增。以某基层院2019年度数据为例，延长审查起诉“件”数130件，占比19.1%，三次延长“件”数均呈上升趋势，尤其是第三次延长审查起诉，同比增长50%。该院2018年初贯彻员额制改革，内部机构进行重组，将退回补充侦查、延长审查起诉案件的权限下放给员额检察官个人，不再实行程序审批制。在监督乏力的情况下，检察官缺乏办案压迫感，导致程序空转，随意延长案件审查期限的情况时有发生。

其二，自行补充侦查未得到落实，致使案件久拖不决。刑事诉讼法赋予检察官自行补充侦查的权力，但在实际办案中，行使该权力的少之又少。尤其是在基层检察院，案多人少，办案压力较大，利用自行补充侦查权办理案件的案例较少。现行法律对自行补充侦查的范围、手段、程序等法律规定不明确，对检察官是否需要依职权开展自行补充侦查没有强制性规定，导致实践中部分检察官以案件积压为由怠于行使补充侦查权，仅简单地以延长或退侦等形式要求侦察机关补充侦查。

2.退回补充侦查案件占比较高的原因

其一，无效退侦，即为了退侦而退侦。检察官囿于办案压力，在案件积压的情况下会作出技术性退侦的决定，变相延长办案时间导致程序空转。其次，退查提纲不规范导致无效退侦。使用笼统、概括性语言，如“补充某某犯罪事实的相关证据”“进一步查找其他犯罪嫌疑人”“证据之间存在矛盾，请进一步核实”等。补充侦查提纲中未明确具体需要补充哪些证据，用以证明什么目的，导致侦查机关在补充侦查阶段缺乏针对性，侦查结果难以满足案件办理需要。

其二，诉前引导不充分，“捕诉一体”制度优势难以显现。现行“捕诉一体”机制运行模式下，做好批捕、起诉两个环节的有效衔接是刑事检察工作的创新之举，但其前提是要做实诉前引导侦查取证工作。然而在实际办案过程中，很大一部分案件审查逮捕和审查起诉环节是脱离开来的。在审查逮捕阶段，由于办案期限限制，检察官仅对是否构罪进行审查，对部分不影响构罪的其他犯罪事实审查不细致，逮捕案件要求公安机关继续侦查取证的也很少。进入审查起诉阶段后，检察官更多的是根据侦查卷宗审查案件，诉前引导侦查取证积极性不高，尤其是在基层院，普遍存在检察官一心扮演公诉人的角色，对侦查阶段工作置若罔闻，“捕诉一体”制度优势难以显现。

其三，退侦跟进乏力。在案件退侦之后，检察官与办案民警沟通不畅、协作不强，相当一部分案件在退侦后甚至无沟通、无跟进；等侦查机关完成退侦工作后，才发现未按照检察官要求的退查提纲开展工作，退侦结果难以满足办案需要，要么导致新的一轮退侦，要么经过二次退侦后仍然无法补救，严重浪费司法资源，极大降低办案效率和社会效果。

3.上诉案件占比较高的原因

其一，认罪认罚从宽制度适用效果不佳。最高人民检察院推出检察机关适用认罪认罚从宽制度，目的之一就在于优化司法资源配置，提高刑事诉讼效率，化解矛盾纠纷。但在实际办案中，认罪认罚从宽制度效果未能充分显现，部分检察官为了追求认罪认罚率，仅局限于让犯罪嫌疑人签下认罪认罚具结书，认罪认罚流于形式，导致适用认罪认罚从宽的犯罪嫌疑人一审判决后又上诉，导致上诉案件居高不下。

其二，释法说理不到位。实际办案中，检察官往往忽视说理作用，一方面因案件造成的矛盾纠纷难以化解，衍生刑事申诉案件，且容易引发信访隐患；另一方面，在适用认罪认罚从宽制度时，仅限于审查结案，对犯罪嫌疑人未能起到教育引导作用，对于一些事实清楚证据充分的案件，进入一审判决阶段后仍然启动上诉程序。

四、降低“案—件比”改善检察工作质效之建议

其一，压实办案责任，落实配套设施。进一步培养“案—件比”理念，以极致办案标准提高办案质效，将“案—件比”纳入检察官年度绩效考核，加强结果运用。“案—件比”质量评价指标体系为检察机关层级化考评向个人化考评倾斜提供了可能，将“案—件比”数与员额检察官年度绩效考核直接挂钩，增强检察官办案的紧迫感和责任感。一方面督促检察官提高办案效率，避免程序空转；另一方面引导检察官加强主导观念，注重与侦查机关的沟通协作，引导侦查取证，避免无效退查。此外，加强与案件当事人的沟通，提高释法说理能力，降低无谓申诉程序的衍生。

其二，加强诉前引导，优化“捕诉一体”办案质效。树立新的办案理念，即以审判为中心，将审查逮捕与审查起诉两阶段衔接起来，在审查逮捕阶段就充分审查案件，形成全局观念，在作出批捕(不批捕)决定时，对全案证据进行梳理。以庭审为标准引导侦查取证，加强同侦查机关沟通协作，对于案件中的证据瑕疵、证据缺失等问题，第一时间向侦查机关反映，要求有针对性的查缺补漏。检察官诉前专业性引导能够帮助侦查人员从经验性侦查到法律专业性侦查转变，从而提高侦查取证的专业性、精准性，让整个案件的诉讼流程干净利落，不拖沓。

其三，规范侦查取证，提高退侦质量。加强同侦查机关的沟通协作，对移送案件进行全面分析，在退回补充侦查提纲制作上下功夫。各级检察机关要重视退查提纲的明确性、指导性，提高退侦质量，避免多次退查、延长。这就要求检察官加强对退回补充侦查的主导意识，整体把握案件，抓住关键性问题，制作出具有科学性、可操作性的退查提纲，侦查人员才能在有限的时间内快速的补充必要证据。此外，对退查提纲作出明确规范，如江苏省检察机关《刑事案件审查指引》明确指出：补充侦查提纲不得出现类似“请补充主观故意的证据”“请补充客观行为的证据”等模糊性表述。

其四，加强释法说理，缓解办案阻力。释法说理，有利于缓解办案阻力，减少不必要的案件流程。根据最高人民检察院发布的《关于实行检察官以案释法制度的规定》《关于加强检察机关法律文书说理工作的意见》等相关规定，检察机关应当发挥释法说理的引导功能。一方面，案件情况及时同侦查机关沟通，提出法律专业性意见，引导侦查取证；另一方面，对当事人进行说理、推理、论证，运用法律逻辑和专业知识，将认定的案件事实和证据理由、所依据的法律法规、司法解释向当事人充分解释清楚，让每一个阶段的处理决定都得到当事人的了解和认可，减少复议、复核、申诉等案件流程，从而减少不必要的“件”数。

其五，加强公开听证，充分听取社会各方意见。对社会影响力较大的刑事案件，犯罪嫌疑人、当事人等对案件事实、证据存在较大争议的案件召开公开听证会，邀请社会各界代表听取意见，核实案件事实证据，形成听证结果。一方面，自主接受各界监督，让社会公正参与到案件讨论过程中，提高案件审查结果的公开公正性；另一方面，缓解办案阻力，在法定程序中减少复议、申诉等“件”数的产生。