认罪认罚案件中量刑建议精准化改革路径探析

杨春秀

(天津大学 法学院，天津 300072)

面对日益增长的轻微刑事案件，以提高诉讼效率、节约司法资源为目的的认罪认罚从宽制度应运而生。其在相关案件中着重加强了检察机关的权力配置，检察机关量刑建议的提出对案件的审判结果起到了举足轻重的作用。特别是在最高人民检察院精准化改革的背景下，量刑建议更是发生了由幅度刑向确定刑量刑建议的转变。但实践中，由于采用确定刑量刑建议未对可能出现的情况预留一定的审判空间，有侵犯审判权之嫌，因而量刑建议的具体形式仍存在分歧。由此，如何正确认识量刑建议精准化的改革实质，协调权力间的关系值得我们不断思考。

一、确定刑与幅度刑之争议

量刑建议，作为现代刑事司法理念中维护案件实体公正的重要手段，是由检察机关向法院提出的，关于被追诉人所应适用的刑罚种类、刑罚幅度、执行方式等相关处理措施的指导建议。根据建议具体形式的差异，可以细分为确定刑量刑建议与幅度刑量刑建议。量刑建议精准化就是要求检察机关在量刑建议书中对刑种、刑期、刑罚执行方式等提出确定的建议。

《中华人民共和国刑事诉讼法》第176条和第201条从立法上明确赋予了检察机关提出量刑建议的权利，最高人民检察院也不断强调检察机关要在认罪认罚从宽制度中发挥主导作用，将量刑建议视作其发挥作用的制度依托。2019年10月24日“两高三部”联合出台的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)中规定，“人民检察院办理认罪认罚案件，一般应当提出确定刑量刑建议”，重构了检察院的量刑设计，要求检察机关在量刑建议书中提出确定的而非以往幅度化的量刑建议。可以看出，在认罪认罚案件中，提出确定刑量刑建议的权力被检察机关寄予厚望。尤其是在检察院进行机构改革，权力范围已然缩小的背景下，精准化的改革方向更是被最高人民检察院赋予更多期待。然而，虽然检察机关“急切”提高自身在认罪认罚案件中的诉讼地位，以弥补自身权力的缺失，但审判机关并不会简单让渡其势力范围，由此便引发了检察机关量刑建议权与审判权在一定范围内的冲突。

关于量刑建议的具体形式，理论界有学者主张，基于认罪认罚案件的合意性质、法定刑本身的幅度样态、防止不必要的上诉等因素，确定刑量刑建议与认罪认罚从宽制度的基本精神相符。[1]也有学者认为，与法官丰富的量刑经验相比，检察官难以在短时间内具备提出确定量刑的能力，故支持以“幅度刑为主、确定刑为辅”的模式。[2]在司法实践中，检察机关多支持确定的量刑建议，认为明确的量刑建议能够契合认罪认罚案件的特点和速审要求，有利于诉讼程序的稳定性与裁判结果的安定性。[3]审判机关则与之相反，认为幅度化的量刑建议有助于维护法院在案件审判中独立的主体地位，还能够对被追诉人因审前阶段的弱势地位所造成的隐性权利侵害进行及时补救。[4]对此，厘清精准化改革背后所面临的现实困境，对于发挥认罪认罚从宽制度而言意义非凡。

二、量刑建议精准化改革之困境

(一)公诉方与审判方的权力冲突

量刑建议精准化的制度改革涉及公诉方与审判方之间司法权力的配置，由此引发了权力的冲突。在以审判为中心的诉讼制度改革背景下，法官在定罪量刑中地位的提升为解决司法实践中的侦查中心主义问题带来了新的契机。但随着认罪认罚从宽制度的实施，检察权主导案件审判的现象日益凸显，尤其是对检察机关提出的确定刑量刑建议审判机关应如何采纳的问题目前尚无定论，引发司法实践中的权力冲突。产生的原因有很多，首先，对《刑事诉讼法》第201条第1款规定的“一般应当”究竟应该如何理解，审判机关与检察机关存在截然不同的观点，并形成了“实质审查说”和“审判权减让说”。[5]审判机关普遍认为“一般应当”属于柔性条款，检察机关提出量刑建议本身缺乏实质的决定权或者拘束效力，审判机关仍然要通过自由裁量权，对认罪认罚案件的量刑建议及协商过程进行严格审查。检察机关则认为，“一般应当”属于刚性条款，除非存在法律明文规定的例外情形，否则审判机关应当尊重代表控辩双方合意的量刑建议并予以采纳。其次，对《刑事诉讼法》第201条第2款规定的“量刑明显不当”也存在不同理解。例如，对于可能判处1年以下有期徒刑的案件，检察官认为确定刑量刑建议与法官预期判决之间超过3个月以上的偏差情况可以被认定为“明显不当”，而法官则认为1个月左右的偏差才较为合适。[6]最后，确定刑量刑建议挤压了审判机关的自由裁量空间。随着刑事诉讼活动的推进，法官可能会发现新的证据或量刑情节，其量刑具有不确定性，而确定刑量刑建议在很大程度上限制了法官的量刑活动，从而容易引发新的不公。

总的来说，量刑建议原本对法官不具有强制的拘束力，但随着量刑建议的精准化改革，认罪认罚案件中检察机关量刑建议权的扩张对审判阶段产生了潜在的“主导”之效，目前量刑建议的高采纳率也恰好印证了这一点。因此有学者提出，检察官量刑建议主导司法裁判成为常态，其所承担的职责从“预先审判”变为“正式审判”，[7]超出了法官对量刑建议制度的预期定位，难免会使其产生排斥心理。

(二)控辩协商难以发挥实质作用

随着检察机关在认罪认罚案件控辩合意程序中的主导地位愈加明显，控辩双方地位逐渐失衡，且存在检察官滥用司法权力的潜在风险。实践中，辩护人或者值班律师多异化为见证人，法律援助沦为形式，控辩合意程序多由检察机关主导，被追诉方无法与控方进行“讨价还价”的协商。究其原因有以下两点：

1．控辩双方掌握的量刑信息明显不对称

量刑作为人民法院在认定犯罪事实的基础上，依据刑事法律对犯罪人是否判处刑罚以及判处何种刑罚进行确定的一种刑事司法活动，其所涉及的信息较为复杂，除了与案件事实或者定罪相关的信息外，还包括诸多可能影响被告人行为的个人信息。被追诉人作为程序主体，有权根据案件相关信息作出明智合理的诉讼选择。然而，现行法律文件中只规定司法机关具有告知犯罪嫌疑人享有诉讼权利和认罪认罚权利的法定规定，而未对检察官设定将其掌握的证据信息全面告知被追诉人的义务。在此种背景下，检察官与被追诉人的交涉是在严重的信息不对称的条件下进行的，无法保证被追诉人认罪认罚的自愿性。

2.法律援助功能异化

协商性司法的正当性与合理性源于双方的有效交涉，被追诉人在此过程中更需辩护人的支持，由此催生了值班律师制度。该制度设计的初衷旨在通过值班律师的司法介入，帮助被追诉人对抗强大的公权力，平衡被追诉人与检察机关之间悬殊的实力差距，使得在充分保障被追诉人自愿性与明智性的基础上，选择认罪认罚程序，获得较为宽大的处理，同时解决法官办案压力。但根据实践反馈，一方面，值班律师在认罪认罚案件中多沦为见证者的身份，其多在检察官与被追诉人完成量刑协商后才被通知到场，见证具结过程；另一方面，检察机关在听取律师意见时，往往也不就量刑建议的具体内容与律师进行有效协商，使得律师无法为被追诉人提供有效辩护，严重影响了控辩合意程序的正当性基础。在嫌疑人没有参与协商的能力、值班律师又无法实质性地参与量刑协商的情况下，所谓的“控辩协商”经常转变成检察机关强迫、诱使嫌疑人接受某一量刑方案的过程，“认罪认罚制度在某些案件中已经不具备协商性司法的应有特性，异变为压制性司法”。[8]因此，法院有理由相信确定刑量刑建议记载的处罚内容主要反映检察机关的观点，较少甚至没有体现被追诉人的意志，法院自然难以接受量刑建议的约束，更不会以确定刑量刑建议作为裁判前提。

(三)检察官提出确定刑量刑建议经验不足

在最高检量刑建议精准化改革的推动下，检察机关在认罪认罚案件中的基础性地位得以确立。尤其是在《指导意见》出台后，不少地方的检察机关开始将确定刑量刑建议的提出比例纳入检察官的考评范围，实践中确定刑量刑建议的比例也有了大幅上升。但改革也对检察机关的工作提出了更高的要求：一方面，检察官在办案中需要付出更多的决策成本，承受更多的错误风险和可能的同行差评，[9]给检察官带来了繁重的工作压力；另一方面，确定刑量刑建议没有为法官留出自由裁判的空间，不利于法官自由裁量权的作用发挥。除此之外，检察官量刑建议的提出较之法官而言仍有差距，畸轻畸重的现象时有发生，很难为被追诉方与审判机关所接受，不利于量刑建议精准化改革的推进。产生此种现象的原因在于较之审判机关，检察机关的量刑能力仍相对较弱。对此检察机关应尽快弥补其在量刑方面的短板，逐渐提升办案人员的整体素质。

三、检察机关量刑建议精准化改革之完善

(一)寻求公诉权与审判权之间的平衡

由于司法资源在不同诉讼环节的投入有别，因此案件的处理也必然会呈现出不同的程序重心。认罪认罚案件实际上是形成了以审查起诉为中心的新的程序格局。[10]以审查起诉为重心意味着在认罪认罚案件中检察官占据主导地位，通过与被追诉方进行协商的方式处理刑事案件。而在公诉权扩张趋势愈加明显的情况下，公诉权与审判权的冲突势必会对精准化改革产生潜在的掣肘效应，因此需要寻求公诉权与审判权之间的平衡，化解两方的冲突。目前，认罪认罚案件中检察主导格局已然形成，以审判为中心也并不意味着所有案件都以实质化的庭审方式处理。在认罪认罚案件中，审判中心原则相对于检察主导作用而言，体现出一种备而不用的象征性意义。[11]同时，认罪认罚案件中的量刑建议具有控辩双方协商合意的性质，对法院的量刑权能产生一定的约束力，有助于制约法院的自由裁判权。

应当明确，量刑建议精准化改革中公诉权并没有对审判权造成威胁。虽然认罪认罚案件的程序重心前移至审查起诉阶段，检察机关发挥了比以往更加重要的作用，但这并不代表检察官能够真正决定庭审走向，也并非意味着法院庭审便完全沦落为一种可有可无的审查活动。无论在何种案件的审判过程中，检察机关的量刑建议仍然要接受法官的审核，只有审判机关才拥有最终决定权，在认罪认罚案件中也不例外。审判机关行使审判权需要“高度尊重”的只有事实和法律，如果检察机关提出的量刑建议存在事实认定不清、适用法律错误等违反司法公正的情况，法官应当拒不采纳。法官必须全面、细致地就量刑建议进行实质审查，避免审判流于形式，从而预防冤假错案的发生。当然，为寻求双方冲突的消弭之道，一方面法院应当尊重检察机关在量刑协商中的主导地位，肯定公诉权在量刑建议中的扩张；另一方面检察机关也应当尊重法院的审判权不僭越行事，这样方能保持双方权力平衡，避免实践中的冲突。

(二)保障量刑协商中控辩双方的平等

在认罪认罚案件中如何保障检察机关与被追诉人之间有效的控辩协商是制度设计的关键所在，而保证控辩有效协商的前提是双方地位的平等，但实践中还存在司法机关与被追诉人地位不平等的现象。如何破解司法实践中控辩协商难以发挥实质作用的窘境，对顺利推进量刑建议精准化改革具有重要意义。

1.探索证据开示制度

在现有“强阅卷弱开示”证据信息交换机制下，由于阅卷权利、动力与能力的多种不足，认罪认罚案件中被追诉方的证据知悉权难以得到切实保障，严重影响其认罪认罚的自愿性，从而促生在该类案件中探索证据开示制度的必要。[12]对此，检察机关应当遵循证据全面开示原则，开示的内容应当包括检察机关收集的与定罪、量刑有关的所有证据，其中既包括有罪证据也包括无罪证据，从而充分保障被追诉方认罪认罚程序选择的自愿性、真实性。认罪认罚案件中的证据开示应为双向开示，从而最大程度上确保控辩双方证据获知的全面性。

2.完善值班律师制度

由于控辩双方协商筹码的严重失衡，值班律师制度应运而生，其被赋予弥补控辩双方实力悬殊的重要举措。但实践中基于主客观因素的存在，值班律师被异化为见证人，无法发挥其应有作用。鉴于此，有必要进一步完善认罪认罚案件中值班律师的权利，使其向“准辩护人”的方向迈进。首先，调整值班律师的介入时间。认罪认罚案件是以审查起诉为重心，故值班律师的司法介入阶段也应前移至起诉阶段。其次，保证值班律师能够实质性参与到量刑协商之中。既然检察官的量刑建议从协商中产生，律师就应参与到这一程序中来，否则仅有作为法律外行人士的被追诉人参与，协商只能沦为一场不平等的徒具形式的游戏。[13]最后，提升值班律师待遇保障。要改变实践中“干多干少一个样”的不合理现象，建立与值班律师工作量、工作强度相匹配的律师保障体系，对表现突出的值班律师给予表彰，不断提高值班律师的积极性。

受制于“信息不对称”与“地位不对等”的制度语境，检察官在与犯罪嫌疑人达成具结书的过程中掌握着绝对的话语权，因而需要特别注意避免在“认罪认罚从宽”名义下基于屈从型自愿而达成的认罪具结。[14]可以通过证据开示制度以及值班律师制度为切入点，为保障量刑协商中的控辩平衡提供制度支持，使得被追诉人能够在深思熟虑后选择认罪认罚。

(三)逐步提升检察官量刑建议的提出能力

一直以来，检察官的角色定位都是国家公诉人，主要工作是提起公诉，而量刑则被认为是法院的职责。因而相较于法官，检察官并不熟悉量刑工作，缺乏相关实践经验，存在能力上的短板。加之量刑问题的复杂性，更决定了提出确定的量刑建议对于检察机关来说是一个巨大的挑战。

对此笔者认为，首先，制定科学的量刑建议规范指南。认罪认罚从宽制度强化和扩张了检察院的量刑建议权，一定程度上增大了检察官滥用权力的风险，司法实践中普遍存在的检察院单方面提出量刑建议的现象便是明证。[15]为了适应量刑建议精准化改革的需要，制定适用于认罪认罚案件的量刑建议规范指南不失为一种好的办法。其能压缩检察官在量刑建议中的自由裁量空间，避免司法不公和司法腐败。其次，注重对检察官的业务培训。尽管检察机关全面开展量刑建议工作已经过了十余年，但实践中存在检察官对量刑建议重视程度不够，对法院量刑的规律研究不够，对量刑的方法掌握不够等问题。因而，要采取理论培训、实践锻炼等多种措施，提高检察官队伍业务水平。除此之外，要将量刑建议质量纳入检察官办案质量考评体系之中，注重培养检察官的量刑建议释法说理能力，在检察官提出具体的量刑建议时，应当阐明提出该量刑建议的理由和依据。最后，强化检察院与法院的沟通协调，统一两者对量刑建议的认识。检察机关需要转变角色，充分认识到认罪认罚从宽制度不同于过去的对抗性司法模式，不应过分强调对认罪认罚案件的主导，其可以根据实际情况在提出量刑建议前，适时邀请法官介入到控辩双方的量刑协商中来，就罪名、精准量刑建议等听取法官的意见。[16]

(四)划定确定刑量刑建议的合理范围

最高检察院提出的“精准量刑”改革思路，虽有合理性，但不宜全面推开。由于认罪认罚从宽制度的适用不存在范围限制，因此在量刑建议精准化改革的初期，应划定确定刑量刑建议的合理范围。因为，相较于轻罪案件，重罪案件情节更为复杂，刑种多样，刑期跨度大，在量刑建议精准化方面存在较大的客观难度。对于某些特定的案件类型，由于案情简单、情节轻微，可采用确定刑量刑建议，如交通肇事罪、危险驾驶罪，除此之外的其他案件则通常只采用幅度刑量刑建议。需要注意的是，虽然幅度刑量刑建议存在范围之分，但并非是毫无限制。现代信息社会中利用大数据、人工智能等新兴技术产业，可以使得绝大部分案件的量刑幅度都能被限制在一个较小的合理区间内。此外，不应将所谓的“确定刑量刑建议采纳率”作为对检察官和检察机关的定性考核指标。毕竟在法院审理之前，检察机关、被告人及其辩护律师，对于案件量刑事实和量刑情节的把握都不能做到绝对全面。不应倡导检察官一味追求量刑建议的精准化，而应允许检察官根据案件实际情况选择量刑建议的具体形式。[16]比较合理的做法是，采取确定刑量刑建议和幅度刑量刑建议相结合的起诉方式，只有在检察机关有把握并且不存在争议的情形下，才可以提出确定刑量刑建议。未来，在检察官提出确定刑量刑建议达到一定水平并能保证控辩双方地位平等后，可逐步扩大确定刑量刑建议的提出范围。

四、结语

量刑建议精准化改革是认罪认罚从宽制度不断完善的重要推手，但在控辩协商制度尚未发育成熟、检察机关量刑建议能力仍有欠缺的情况下，全面推进量刑建议精准化改革、赋予检察机关定罪量刑的决定权限未免操之过急。对此应贯彻循序渐进的改革思路，不断加强控辩双方的协商，保证双方地位的平等，使量刑建议真正反映被追诉方的意思表示。同时，还要尊重认罪认罚案件中审判权的独立行使，逐步扩大量刑建议精准化的覆盖范围，进而保证量刑建议精准化改革的顺利推进。