中国条块体制的内涵意蕴与独特功能〔*〕

2023-03-22周振超黄洪凯西南政法大学政治与公共管理学院重庆401120

学术界 2023年1期

周振超，黄洪凯(西南政法大学政治与公共管理学院，重庆 401120)

一、引言

条块体制是中国国家治理的重要架构，条块关系是新中国成立以来政治生活中至关重要的关系。条块体制不是静止、孤立和一成不变的，而是根据变动中的社会情境发展不断调整，具有包容性、创造性和强大韧性的政府管理模式。透过条块体制的变迁和实践可以透视中国国家治理体系的演进和运作。新中国成立以来，条块体制几经调整甚至巨幅变动，但这一体制的基本架构、运作逻辑和价值追求等“内核因素”却未发生实质性变化。可见，条块体制具有较强的适应性，能够通过内在调整和外在发展，满足不同时期国家治理的基本要求。

中国条块体制与历史传统和现实需要相吻合，有自己独创性的内容，有其发轫、成长和转型的内在逻辑。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的历史关键时期，行政体制特别是国家治理体系被赋予更高期望，肩负更大责任。如何全面准确地认识条块体制，充分发挥该体制的功能效用是完善国家制度规范体系的重要内容。

就已有研究而言，多数都是把条条、块块、条线部门、条块体制、条块关系、条块矛盾等词汇当成约定俗成的说法直接使用，很少去探究到底什么是条块、条块体制、条块关系等基础性概念问题；对条块体制在实践中出现的问题关注较多，对这一体制所承担的功能和发挥的作用关注不够。完善条块体制、理顺条块关系的重要逻辑起点是从其发挥的功能出发，通过守正创新实现体制的自我完善、规范和发展。对于把条块关系和政府间关系研究进一步推向深入而言，相对明确地界定概念可以避免因概念含混而在认识中出现混乱，相对系统地回答条块体制的形成机理和所承担的功能，有助于加深对中国特色社会主义政治制度的理解和认同。

鉴于此，本文尝试将条条、块块、条块体制、条块关系等似乎是约定俗成的说法概念化，实证性地回答“是什么”的问题。在此基础上，试图回答条块体制为什么必要，其长期存在背后的内在逻辑是什么，它发挥着什么样的独特功能等问题，即为什么选择的问题，进而解码条块体制这一中国治理模式的“奇妙之处”。

二、条块释义：政府组织的形象化表述

(一)条条和块块：把握中国政府组织体系的两个维度

条条、块块是对中国政府运作的经验性概括，其经典和权威说法出自毛泽东。这一形象化表述是在分析中央与地方的财政关系中提出来的。1956年，毛泽东在听取工作汇报时，“五办”负责同志指出，县向省要钱，省向中央要钱，中央—省—县—乡的四级财政，实质上只有中央一级是完全的，一定程度上影响了地方政府组织财政收入的积极性，很多该办的事情被长期搁置。针对此，毛泽东说：“我去年出去了几趟，跟地方同志谈话，他们流露不满，总觉得中央束缚了他们。地方同中央有矛盾，若干事情不放手让他们管。他们是块块，你们是条条，你们无数条条往下达，而且规格不一，也不通知他们；他们的若干要求，你们也不批准，约束了他们。”〔1〕从上述谈话可以看出：条条、块块是一种形象和概述性的表达；毛泽东所称的条条是指中央部委，块块是指地方政府；条块矛盾在当时已经比较突出，并引起了中央领导人的高度重视；这一矛盾的实质是中央和地方的矛盾。

在毛泽东作出生动概括之后，条条、块块的内涵和外延不断扩展。“条”“块”成了学界特别是政治学、公共管理学等学科的一种熟知甚至常识，经常被研究者“拿来就用”。作为学术研究的深化，我们有必要继续追问这种形象化表述的内在规定性是什么，将习以为常的表述概念化，从专业性角度把握“条”“块”及延伸概念的内涵意蕴。

(二)条条：一个线状的专业性概念

条条通常被界定为从中央政府延续到基层的各层级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门。条条是一个线状概念，也是一个专业性概念，是起始于中央政府而终止于乡镇(街道)政府层级的职能部门的序列化总称(合集)。一方面，条条的线状特征意味着它是以职能部门作为“点”串联形成的，包括纵向、横向和斜向三种形式。另一方面，条条的专业属性意味着具体职能部门是其构成的基本元素，每个职能部门有着明确的职责划归，条条这根线是由专业性较强的职能部门这些点串起来的，即“串点成线”。

条条多数集中在党的系统和行政系统内。在党群系统中，条条包括中国共产党的中央及地方部门。在行政系统中，条条包括国务院及各级地方政府的组成部门、直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局等。在中国政治生活中，人大、政协、纪委和监察委、法院、检察院等国家机关一般不称为条条，而是叫做“口”或者“系统”。因此，不宜对条条作过于宽泛的理解。狭义的条条是指某个具体的职能部门。广义的条条是指职能相似的不同政府层级的职能部门上下所联成的一条线，如教育、民政、公安等部门，所谓的“上面千条线”就是这个意思。所有国家的政府都设置了数量不等的职能部门，但多数国家没有类似于中国的条条这个说法，主要原因是其职能部门没有上下畅通，而中国的大多数职能部门都是上下对口的。

条条包括实行垂直管理的条条、接受双重领导的条条、地方政府单独管理的条条三种类型。地方政府根据属地需要所设立的少数部门，一般没有上级对口部门，因而条条的色彩不明显。存在垂直管理和地方政府单独管理的条条不是中国的特色，大量双重领导的条条才是中国特色，即地方政府中的绝大多数职能部门既受本级政府统一领导，又受上级政府主管部门的领导或者业务指导。一般而言，中央部门可以分为两类：一类是垂直管理的部门，如海关和人民银行等部门；另一类是中央部门制定本领域内的标准和规范，事情主要靠地方政府办理，中央部门领导或指导下级对口的职能部门。中央政府垂直管理的部门分布在涉及国计民生、关系全局利益的重要领域，这类机构由中央政府直接管理，各级地方政府不设同类机构。垂直管理部门的数量不多，条条的主要类型是从中央政府到各级地方政府层层设置的接受双重领导的职能部门。纵向上，省市县乡各级政府主要机构设置同中央保持基本对应，呈现“上下对口”的样态。从横向看，地方政府之间在职责配置和机构设置上高度一致，表现出“左右对齐”的样态。因此，就形成了中国政府机构设置的典型特征：“横平竖直”“上下对口”“左右对齐”，中央地方机构上下一般粗。每一个政府层级的政府机构设置大体类似，基本上每一个职能部门都是上下贯通各个层级政府。中央政府借助于数量多、权力大、能力强、上下贯串的条条，构建了纵向到底的组织体系。

(三)块块：一个面状的综合性概念

块块通常被界定为各层级的地方政府，包括省(自治区、直辖市)、市(省辖市、地区、自治州)、县(县级市、市辖区、自治县)、乡(镇、民族乡)四个层级。块块是一个面状的综合性概念。面状特征意味着它是由各职能部门相互并联形成的，各职能部门交织成线，最终“连线成面”；综合属性表明块块是由多个职能部门构成的系统完备的统一体，是具有内在联系的共同体。

块块是一个正式层级，具有清晰固定的行政区域和系统完备的组织机构，作为中央和上级政府的代表在属地行使自己的职能。块块这张“面”是由内部不同职能部门的多条“线”连接构成的。从这个角度看，条条是块块的基础，而块块则是条条的有机结合。条条通过块块提供不同职能部门相互协作合作的平台，最大化发挥专业优势。块块统筹多个条条，使之有序组合起来以避免混乱。

相对条条而言，块块的概念较为明确。需要注意的是，不宜把城乡社区等引申为块块。另外，从法律上看，街道办事处是派出机构。本文倾向于把街道办事处视作块块，理由是《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。从中央文件可以看出，中央把乡镇和街道看作基层治理中并列的两个最重要主体。事实上，街道办事处基本上也在履行着一级政府的职责。

三、条块结合：体制形成与关系互嵌

条块体制由科层制下纵向层级序列同横向职能划分相结合、纵横交错所构成。通过层级化把行政区域分成了块块，通过职能化把政府部门切成了条条，从而形成条块结合的政府体制。不同国家在这方面的差异主要在于条块组合的方式有别、条块关系的类型不同、条块矛盾的程度不一。

(一)条块体制内生于中国独特的历史政治环境

条块体制是历史与现实、理论设想与实践成效多重因素耦合的结果，并以法律形式正式确立下来形成了稳定的制度。制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。条块体制作为中国国家治理体系的基本构成，是在长期政治实践中逐渐形成并走向成熟的政府间关系架构。在职责同构、上下对口的机构设置、决策和施政相分离的运作过程等因素影响下，条条和块块形成了有条有理的政府组织结构。

从历史维度看，大一统的国家形态是历代王朝追求的价值取向。为了达到如身使臂、如臂使指的效果，中央政府不断加强中央集权，强化皇权，逐渐形成了一套完整的制度体系。其中，条块体制是重要的组成部分。中国古代政治权力结构虽历经多次变革，但其金字塔样式的本质并未改变。皇权统领一切，在其之下是中央的核心机构，这些机构是国家的中枢决策场所，直接辅佐皇帝制定大政方针，处理国家重要事务和重大事件。中央政府各部门(衙门)同各级地方(衙门)分理天下庶务，实现“集权于上，分理于下”的施政目标，〔2〕保障庞大国家机器的平稳有序运行。

条块体制内生于大一统中国的政治实践并不断延续和发展。两千余年来，条块体制在价值和精神上一以贯之，在制度安排和组织网络上逐渐完善。条条和块块在本质上相互依存、对立统一，而不是非此即彼形而上学的简单对立。虽然条块之间在某个时期、某些领域、个别层级会存在矛盾冲突，但是国家治理活动的复杂性意味着任何体制都不是完美的。条块矛盾在客观上推动了条块体制不断调整。为了适应不同时期的政治环境和满足国家治理的实际需要，条块体制在内容、关系和类型等方面也在革故鼎新。在关系上，条块体制通过上级条条与下级块块、上级条条与下级条条、上级块块与下级块块、上级块块与下级条条等形式表现出来。在类型上，存在以条条为主导的“条强块弱”和以块块为主导的“块强条弱”两种情况。这些关系和类型并非一成不变和割裂静止的，而是会根据时空背景和面临的问题进行动态调整。条块体制的理想组合方式是，既发挥条条的专业优势，又充分调动块块的积极性，进而找到维护国家统一、中央权威与激发地方活力、调动积极性的结合点。

(二)条块体制是国家治理中不可或缺的基本机制

条块体制在多次变革中逐步得到完善，可见其具有较强的制度竞争力，能够适应并支撑中国的历史、文化、社会、经济发展和政治环境。条块体制存在、延续和发展的关键在于其符合国情，能适应国家治理的现实需要并能有效解决问题，即能有效回答“为什么必要”“能不能适应”和“是否有效”的问题。在条块体制“能不能适应”的问题上，可以将其分为外在表象与内在逻辑两个层面。条块体制的外在表象能够有效回应国家治理的基本需求、应对和解决国家治理中的诸多难题，内在逻辑决定了条块体制自身能够吐故纳新，进而满足中国政治的本质要求。

条块体制是在单一制国家结构形式下，解决大国治理难题的重要制度安排。在单一制的国家结构形式下，地方政府的权力由中央政府授予或委托，中央政府有权收授权力给各级地方政府，各级地方政府必须接受中央政府的监督。在大国治理中，政府体系若缺乏强有力的整合，条块容易成为彼此独立的部分，各自拥有较大的权力和资源。中国在长期政治实践中建构起了一套复杂且严密的科层体系，能够把条条和块块有机组合在一起。中央政府拥有绝对权威以保障秩序的稳定，同时通过治理重心下移，实现对地方的适度放权与赋能，从而更好地赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。

条块体制力图把科层制和职能制的优势有机结合在一起，提升我国政府组织结构质效。科层制的直观表象是纵向层级。从政府过程角度看，科层制是中国政府组织和运作的基本结构，严密且有序的层级秩序是科层制的核心特征。庞大的国家机器和繁杂的政府部门依据职责内容和工作属性被合理性划分，设置于纵向序列中。任何一级序列的政府，整体性是其外在特征，即向社会公众以“政府”这一抽象聚类概念所展示。专业化分工是政府的内部特质。政府是由多个部门构成的有机整体，政府职能由各专业性部门具体承担。各级政府按照工作性质和职责内容等横向划分为科教文卫等不同职能部门，从而形成从中央到地方各级政府业务相近的专业职能系统。〔3〕各个职能部门相互独立、各司其职。中国职能部门的设置及其相互关系不是权力的分割与制衡，而是为了力量的集中和专业化优势的发挥。在同级政府的统一领导和指挥下，不同职能部门相互联系、合作。当吸纳若干职能部门进入后，原本抽象的政府概念被具体化，成为容纳、统筹、规范和监督各职能部门的平台。归结起来，政府需要职能部门的充实，即块块是由条条构成的；各职能部门要想有效履职需要借助政府的力量，即块块是条条的坚实后盾。中国由条条和块块共同构成了纷繁复杂但错落有致的组织体系，拥有世界上其他国家的政府间关系模式不具有的强大优势。

(三)条块体制催生独具中国特色的政府间关系

条块关系是当代中国政治发展过程中的一个基本政治关系。〔4〕有点无面，失在狭窄；有面无点，失在空泛。条块关系是条条和块块相互联系、作用和影响的耦合状态，是政府组织在条块体制中形成的交互关系。条块关系从内容上看是一种权力和职责分配模式，由专业和属地有机组合而成；从形式上看是一种点—面关系，包括点与点、面与面、点与面之间纵横交叉的关系。条块关系的复杂交织打破了传统“条线”和“块面”的二维图式，形成了网线结构和面域场景。在织线成网、覆面为域的情景下，点与点的关系发生在条线上，进而形成条与条之间的关系。面与面的关系发生在块域中，点与面的关系则发生在条线块域间。其中，条条与块块之间点与面的关系相对复杂，点面关系失序是造成条块矛盾的重要原因。

中国具有世界上最细密的政府间关系网络。以条块关系为基础的中国政府间关系模式丰富多彩。条块关系是条条关系、块块关系、条块关系的有机融合，在权力组织网络上的一个重要特色是条条和块块形成了多层面、多角度、立体交叉的权力结构网络。具体而言，主要通过上下级条条、上下级块块、上下级条块，同级条条、同级块块等形式表现出来。这包括，从中央到地方各层级政府所设置的职能部门之间、同级地方政府内部各职能部门之间、上下级职能部门之间的关系等，即条条之间的关系；中央政府同各级地方政府之间、存在隶属关系的上下级地方政府之间、同级政府之间、斜向的非同级地方政府之间的关系等，即块块之间的关系；中央政府及各级地方政府同各自职能部门之间整体与部分的关系。

条块体制催生出独特的政府间关系。中国各领域的基本规则和政策设计大多出自于中央政府及各部委。为了在全国范围内推行中央制定的规则和政策，法律赋予上级职能部门对下级职能部门的领导和管理权限，并能在业务上指导地方政府的工作。实践中，相当一部分的条条都是“一竿子插到底”。中央部门制定和部署本领域内的大政方针，为地方政府的治理活动提供原则性和方向性的指引，同时监督地方政府对政策任务的执行情况。上级条条不仅纵向到底统管本系统内的各项工作，还会凭借所掌握的资源和权力，通过不同的手段、方式在一定程度上影响下级地方政府运作。

四、条块体制所承担的功能：维护国家统一与激发地方活力

中国条块体制具有深刻的实践逻辑和丰富的实践成果。在长期的运行过程中，条块体制历经多次变革，即使一度存在较为突出的问题和矛盾，但其基本组织机制都没有被代替。究其原因，在于条块体制的内在价值和追求适应了大国治理的内在需求，影响条块体制的主要因素和环境依然存在，条块体制所承担的功能和发挥的作用仍然无可替代。

(一)政治统合功能

1.维系大一统的政治格局

作为具有五千多年文明史和广阔地理空间的多民族国家，如何将各地方、团体、民族维系在一个共同体内始终是中国治理的头等大事。在皇权至高无上且基本不受约束的封建帝制时期，地方分裂力量和外族入侵势力经常威胁国家统一与政权稳定，因而需要及时调整治理体系和方式加以应对。在国家管理形式上，中央设置以丞相或宰辅为首的职能部门。相权是派生的，“丞”本身即承受、帮助之意，本质是秉承皇帝意志帮助实现皇权专制和国家统一。〔5〕在国家结构形式上，中央自上而下将国家领土划分为不同层级的行政区域，并设置地方政府，授予一定的管辖权。中央政府按照大一统的政治逻辑调动资源和分配任务，按照集权逻辑设置机构和配置权力，最终实现“令海内之势如身之使臂，臂之使指，莫不制从”。〔6〕中央集权是保障大一统中国的重要制度，目的是避免地方割据分裂，维护多民族国家的统一。

中国古代和当代政治形态的联结和继承性是认识国家治理的关键，大一统的历史过程便是从中国本土出发认识和把握中国政治的基础性连接点。中国国家治理的具体制度选择、体制机制安排是由统一性的历史大势决定的，即大一统的制度模式。大一统是中国整体性存续和发展的基础与价值取向，是价值和行动上用于维系多民族国家统一，实现长治久安的基本遵循。大一统强调保持国家的统一性和整体性，〔7〕坚持全国一盘棋，这是贯穿中国政府间关系的主线，也是条块体制的目标追求。当前的条块体制是对中国古代政治制度扬弃—吸纳的结果，是历史、社会、文化和政治生态相互作用的产物，是维系中国大一统政治格局的制度安排。

2.充分发挥中央和地方两个积极性

中央历代领导集体都高度重视政府间关系，尤其是中央和地方关系的改善和协调。处理好中央与地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。〔8〕面对规模大、人口多、历史悠久、地区间发展差异大的具体情况，仅仅靠中央一个积极性还不够，国家治理需要发挥地方的积极性、激发地方的活力、用好地方熟悉本地情况的优势。早在1956年毛泽东就指出，“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”〔9〕这为正确处理中央和地方关系指明了方向。

充分发挥中央和地方两个积极性的关键是要理顺权、责、利等关系，实现机构和职能的优化、相关机构之间的配合联动、体制机制的高效率运行。条块体制的核心内容是中央政府和各级地方政府之间的交互关系。中央和地方关系决定了条条与块块在整个国家机构体系中的地位、权力范围和活动方式，决定了二者内部之间的复杂关系。〔10〕条块体制遵循维护中央权威是前提、发挥地方积极性是关键的原则。坚持和加强党中央集中统一领导是条块体制适应现代中国政治的必由选择，也是条块体制得以存续的根本条件。中国是当今世界最大的发展中国家，并处于社会主义初级阶段，呈现发展不平衡态势。不平衡的社会环境亟需中央的集中统一领导，必须始终坚持党中央的绝对领导地位，发挥中央权力中流砥柱的作用。在确保中央权威的前提下，也应当充分发挥地方政府的主动性和积极性。中央政府是决策核心，条条和块块负责在各自系统和地域落实中央决策，二者的角色是中央政府的代表而非部门和地方的代言人。中央职能部门履行属事责任做好对本行业本领域的指导和监督，地方政府履行属地责任结合地方实际创造性开展工作。每一层级的块块按照大体相同的方式组成和运作，在保证中央令行禁止前提下管理好本地区事务。与多数国家不同层级政府负责特定的事项，并且主要依靠自己的职能部门执行不同，中国多数事项的完成方式是在中央统一指挥和统筹下，条块联动一起去执行，靠条条和块块齐心协力合作完成。

事在四方，要在中央。条块体制是各级政府未能完全捋清职责的情况下，有效调节政府间关系的较佳方式。其目标追求是，既能充分调动地方积极性、因地制宜做好工作，又有利于中央部门集中精力抓大事、谋全局。当中央部门集权过多压制地方政府的积极性和活力时，中央政府就将中央部门所掌握的诸多资源和权力适当下放给地方政府。当出现地方分散影响到中央政府权威时，就把权力和资源收回到中央部门，实现强有力的中央政府与自主活跃的地方政府有机结合的目标。权力变换体现了原则性与灵活性的统一。出于国家治理的需要，条块体制多次调整，但其出发点和落脚点始终是两个积极性，条条和块块是发挥中央和地方两个积极性的载体。

(二)行政治理功能

1.统筹协调治理资源与分散治理风险

条块体制为承担复合功能的属地政府和承担单一功能的职能部门的有机组合搭建了桥梁。在治理过程中，条条与块块需要针对不同治理问题的特质进行不同程度上的交流合作，通过将条线部门配置资源与属地政府统筹使用资源有效结合，实现公共产品和公共服务的高效供给。这样既可以避免条线部门因不能全面掌握目标群体的情况导致对资源的无效配置，又能够规避属地政府自我利益过度放大出现“地方主义”，进而降低国家治理的成本和风险。

在多层次复合地理空间内，实现治理目标需要依靠以条块体制为基本架构的组织化网络体系，需要发挥条块体制在资源统筹及变革创新过程中的协调功能。中央部门借助于对下级部门的领导或指导，与地方政府有更多的业务和人际联系，有利于形成商量办事的作风，“党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令”，〔11〕从而实现中央政策设计与地方经验探索的有机结合。由此可见，条块体制能为联结属地政府和职能部门提供制度渠道，通过条块协调互嵌、互补，实现国家治理的覆盖性，〔12〕有利于将不同的利益诉求、任务目标和价值偏好转化为有效政策选择。在面对众多繁杂的公共问题时，条线部门和属地政府都不是单一的行动主体。资源的有限性和职权的规制性客观上要求条块相互协作，通过发挥职能部门的专业优势和属地政府的地方知识性优势，即将条条的技术优势与块块的统筹优势有机结合，发挥资源整合功能，实现有限资源的最大化利用。比如，基层政府有需求，就可以向上级条线部门“吹哨”。〔13〕这具体体现在条条与块块在决策前的深入调研和广泛吸纳各种意见，决策执行中针对重点问题的及时讨论与纠偏，以及决策完成后的评估与反馈。“议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”〔14〕条块体制的有效运作有赖于高效的资源整合和有效的协商合作，整合和协商过程为条条与块块提供了交流和协同的机会。通过条条与块块及时有效的合作沟通，形成就某项治理问题的共识性决策，实现属地政府对条线部门的统筹协调。〔15〕

2.发挥集分动态平衡的弹性作用

条块体制具有相当大的弹性。这一体制持续被中国政治实践所选择的重要原因是其能根据政治、经济、文化和社会环境的变化而自觉调适，具有灵活性和适应性。同时，能够平衡集权与分权(放权)的关系，实现集分平衡的目标。寻找集权和分权(放权)的平衡点是历次调整政府间纵向关系的重要出发点。条块体制可以通过条块关系的灵活权变缓解刚性体制所带来的压力，实现对简单集权或分权(放权)的超越。从权力归属和来源看，中国政治制度历来强调权力的统一性和不可分割性，各层级政府之间、条块之间、上下级条条之间缺乏明确的职责划分。在中国这样一个超大规模的国家，由中央政府直接行使一切权力是不可能的，然而权力结构及其运行机制决定了无法在各层级政府间实行“制度性授权”。在这种刚性的制度环境下，国家治理体系要想有效运转就需要有若干个弹性机制与之相配套。中国独有的条块体制充当了政府间关系乃至国家治理体系中的一个弹性机制，是对刚性机制的调适和完善，所追求的是中央政府对权力的收放自如。条条和块块是集分灵活变化的两个主体。为了调动体制活力和发挥地方政府的积极性、主动性和创造性，中央政府通过慎重思考，将不涉及国家安全和全局利益的事权从中央部门下放给地方政府，向其授予一定的治理资源。当地方政府不能有效行使权力，特别是影响到全国一盘棋的时候，中央政府通过条条通道及时上收权力进而有效调控地方政府行为。从这个意义上说，条块体制对调解政府间冲突和缓解治理压力，尤其是应对危机等方面有着重要意义。

(三)监督制约功能

1.规范地方政府的行为

权力需要监督和制约，但采取何种形式无一定之规。中国的条块关系模式实际上是一种纵向权力的监督制约机制。条块体制可以起到对地方政府的监督制约功能，包括条条对块块、块块对块块的监督。出于主客观多重原因，地方政府在治理过程中可能会出现不能正确行使权力特别是自由裁量权的情况。因此，中央政府要通过制度设计防止上述倾向，确保地方政府有效贯彻落实党中央方针政策和国家法律法规以及服务属地群众。

无数个自上而下贯通多个层级政府的条条所形成的交叉式监督是约束地方政府自行其是的有力手段。中国任何一个层级的地方政府都没有完全独立的事权和财权，皆是在中央和上级政府的授权下履责。为保证中央决策的贯彻落实，确保国家制度和法治的统一，中央对地方的监督制约通常以中央的直接监督和通过中央部门对地方政府的工作进行制约两种路径展开。一方面，中央政府对各级地方政府的活动进行领导和监督。在重大事项上通过自上而下的垂管体系实现条条对块块的监督，规范地方政府行政行为，使其权力行使严格按照程序合法逻辑运行。〔16〕另一方面，中央各部委对下级职能部门进行领导或业务指导。在机构设置上，自上而下的千条线连通各个层级的地方政府，确保地方政府在路线方针上同中央保持高度一致。中央各部委可以通过专业和资源优势及时将“千条线”拧成一根绳，在关键时候集合条条力量，保证块块的行动统一。双重领导的目的是通过分级管理确保各司其职、合力推动经济社会发展。

2.监督职能部门的治理活动

不受监督制约的权力必然会被滥用。正确行使权力离不开对权力本身及权力行使机构的有力监督。条块体制既是一种内在监督，也是一种外在制约，可以起到对职能部门的监督制约作用，包括块块对条条、条条对条条的监督。1956年，毛泽东在谈及发挥地方积极性问题时指出：中央在约束地方政府的同时，中央设置在地方的机构在履职过程中也要积极主动接受地方政府的监督。让地方政府监督中央机构的活动不是消减中央权威，而正是为了确保中央部门履职行为的正确性。缺乏监督制约的地方政府会滥用权力而陷入委托代理危机，同样道理，不受监督的职能部门，也会出现各自为政的部门主义、不能正确行使权力等问题。因此，法律和政策赋予了地方政府监督条条的责任。“每个地方当局应将对于所在地的属于中央直接管理的企业单位，在政治工作上的领导和业务上的监督、指导、协助，确定为自己经常和固定的责任。”〔17〕双重领导意味着对职能部门的双重监督。属地块块与上级条条对职能部门进行监督制约，并适时动态调整二者的权限，以便更好地对职能部门进行监督。

条块间的监督制约是相互的。条条在专业事务上监督块块。然而，离开地方政府的支持，上级条条的决策也难以实施，因此不得不在很多方面与地方政府通力合作，这也是一种变相的监督。通过自上而下的条条制约、自下而上的块块监督及条块双方的相互监督，将属事责任与属地责任有机结合，通过上级条条明确政策标准和工作流程避免下级政府滥用自由裁量权，在增强地方治理能力的基础上更好地释放治理效能。

(四)信息传递功能

1.有助于打破信息垄断

新中国成立后，在信息传输机制的建设上，中央政府在继承传统的由地方政府逐级上报信息做法和通过垂直管理条条收集信息的同时，又创造了新的机制。其中，很重要的一点就是让上下对口的条条承担信息收集和传输的功能。每一个职能部门都是一条独立且专业的信息传输渠道，负责本部门信息的收集和传递。地方政府的职能部门不仅要向属地政府汇报情况，还要向上级对口职能部门及时传递信息。考虑到规避信息隐瞒或选择性传递可能带来的问责成本，地方政府大多会选择如实传递信息，将实际情况向上汇报。对于中央政府而言，既可以通过职能部门获得信息，也可以通过地方政府获得信息，以此形成对条条和块块无形的监督。这有助于中央政府了解全貌，有利于将一些急难愁盼的问题提上议事日程，避免信息在层层传递中的失真。

2.有利于提升信息传递的效率

条块体制有利于对数量巨大的繁杂信息进行抽丝剥茧，将重要信息及时高效传递到中央，也能将中央的决策部署及时精准地传达到地方政府及其对口部门。中国的条条和块块都掌握中央精神，并通过各自的领导系统将这种精神层层传递到基层地方。〔18〕中国“5+1”独特的政府层级体系有助于体量和规模庞大的国家治理活动的有序运作。但是，客观上也会增加信息上传下达的难度。因此，就需要有相应的保障和辅助机制。通过条条和块块的双轨道信息传递渠道可以将重要和紧急事项在较短时间内传递到中央相关部门和中央政府，提升信息传递效率。横向到边、纵向到底的条块体制有利于确保中央政策的辐射范围，中央政府及相关部委可以就某一地区的特殊情况下达任务，并利用条块体制的信息传递渠道将任务及时精准地传递到特定区域。

五、结语

万物得其本者生，百事得其道者成。条块体制的关系类型、所承担的功能伴随社会的进步而不断调整，体制本身的发展和成熟也是一个渐进的动态过程，不会一蹴而就或一劳永逸。历史和实践证明，条块体制符合中国国情，适应国家治理需要。条块体制在运行中存在一定的问题，但从总体和长时段看是有效的，是运行顺畅、充满活力、令行禁止的治理体系。伴随环境和条件的变化，条块体制还会面临新的难题。例如，需要解决基层条块矛盾突出的问题；需要进一步理顺条块间的职责交叉现象，避免各行其是、推诿扯皮，使条条和块块形成整体合力；需要进一步规范垂直管理体制和地方分级管理体制；等等。问题是创新的起点，也是创新的动力源。在不断解决问题的过程中，也会通过变革生成更多功能以适应时代需要，充分显示条块体制的自我完善能力。

注释：

〔1〕〔10〕林尚立：《国内政府间关系》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第309、19页。

〔2〕曹正汉：《论郡县制国家的统与治》，《学术界》2021年第8期。

〔3〕马力宏主编：《中国行政管理中的条块关系》，杭州：杭州大学出版社，1993年，第3页。

〔4〕朱光磊：《〈当代中国政府间纵向关系研究〉评介》，《政治学研究》2006年第1期。

〔5〕刘建军编著：《古代中国政治制度十六讲》，上海：上海人民出版社，2009年，第6-9页。

〔6〕〔汉〕班固：《汉书》上册，长沙：岳麓书社，1993年，第984-985页。

〔7〕林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，北京：中国大百科全书出版社，2017年，第24-25页。

〔8〕〔9〕〔11〕《毛泽东文集》第七卷，北京：人民出版社，1999年，第32、31、31页。

〔12〕杨雪冬：《条块关系问题的产生及其协调》，《探索与争鸣》2020年第11期。

〔13〕杨华：《县乡中国：县域治理现代化》，北京：中国人民大学出版社，2022年，第219页。

〔14〕中国人民政治协商会议全国委员会研究室、中共中央文献研究室第四编研部编：《老一代革命家论人民政协》，北京：中央文献出版社，1997年，第50页。