充分发挥财政在推动省以下地方法院检察院财物统一管理改革中的作用研究

唐虎梅

内容提要：推动省以下地方法院、检察院财物统一管理改革，是2013 年党中央作出全面深化改革重大决定的重要组成部分。本文从财政职能和实际作用角度研究分析了财政与推动省以下地方法院、检察院财物统一管理改革的关系，从解决改革近10 年未到位的关键问题和加强整体谋划入手，提出了切实发挥财政职能作用，加快推进省以下地方法院、检察院财物统一管理改革的政策建议：抓住关键环节，制定统一改革方案；立足财政职能，统筹组织协调；科学研究论证，提出完整方案；增强政策权威，报经中央批准；统一部署实施，推动改革落地。

2013 年11 月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。这是党中央从确保依法独立行使审判权检察权、加快建设社会主义法治国家、推进法治中国建设的高度作出的战略部署，是全面深化改革的重要组成部分。

省以下地方法院、检察院财物统一管理，是对法院、检察院财物保障体制和运行机制的全面改革，既涉及法院、检察院这一司法领域与财物相关的经费保障体制、经费政策管理、投资政策管理、预算管理、资产管理等方面的改革，更涉及为法院、检察院的财和物提供保障、实施管理的财政等相关领域的改革，是一项涉及面很广，政策性、关联性和系统性很强的工作。习近平总书记提出，全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究，各领域的改革紧密联系、相互交融，任何一个领域的改革都会牵动其他领域，同时也需要其他领域改革密切配合。①《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013 年第1 版，第87 页。因此，有必要对财政在推动省以下地方法院、检察院财物统一管理改革中的作用进行充分研究。

一、财政与推动省以下地方法院检察院财物统一管理的关系

（一）推动省以下地方法院检察院财物统一管理改革是发挥财政基本职能的应有之义

我国现行公共财政是国家为社会主义市场经济发展提供公共服务、弥补市场失灵、进行宏观调控的一种政府经济行为。它体现为国家以社会和经济管理者身份筹集财政资金，满足社会公共需要，保障国家安全，维护社会秩序，提高公共服务水平，实现社会资源的优化配置，促进社会经济持续、稳定、健康、有序发展，具有资源配置、收入分配、宏观调控和监督管理四项基本职能。①胡乐亭、卢洪友、左敏：《公共财政学》，中国财政经济出版社1999 年版，第53-54 页、第57 页。其中，资源配置职能是通过优化财政支出结构、合理安排政府投资规模、加强支出管理等途径，实现资源的优化配置。保障政府机关正常运转需要的物品、劳务及基础设施建设等，是财政资源配置的重要内容。监督管理职能是在财政运行过程中，通过预算监督、国有资产监督、财务会计监督、财经纪律监督等方式，影响和制约社会经济活动。②同上书，第72-74 页。

法院、检察院是我国重要的政权机关，其正常运转所需的物品、劳务及基础设施建设等，是财政资源配置职能的重要内容。国家财政通过安排法院和检察院的人员经费、日常运行公用经费、办案业务经费、业务装备经费及基础设施建设和维修经费等，保障其履行职能的需要。同时，法院、检察院也是社会经济活动的重要参与主体，其活动必然要接受财政监督。例如，通过接受财政事前监督、日常监督、事后监督，防患于未然，保障法院、检察院经济活动正常进行，总结经验教训，提高管理水平；通过对法院、检察院贯彻执行财政政策、法令、制度情况和存在问题的监督检查，保障预算收支任务的顺利实现，使其收入取之合理、支出用之得当。

按照2014 年中央有关部门下发的关于深入司法体制改革相关文件提出的要求，推进省以下地方法院、检察院财物统一管理，一是要研究建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制；二是地方各级法院、检察院经费上收省级统一管理，保证办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平；三是地方法院和检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费；四是省以下地方法院、检察院经费统一管理，要体现财政管理特点，发挥高级法院、省检察院了解下级单位情况的优势。按此要求，推进省以下地方法院、检察院财物统一管理改革的核心内容包括，地方法院、检察院的经费体制从市县同级保障，改革为省级统筹保障；财物管理方式从省级指导市县级管理，改革为省级直接管理；财力分配从市县同级财力支出为主、中央和省级安排部分转移支付，改革为省级财力直接支出、中央安排部分转移支付。可见，推动省以下地方法院、检察院财物统一管理，涉及财政对法院、检察院资源配置方式及监督管理方式的重大调整，需要充分发挥财政职能作用才能实现。

（二）推动省以下地方法院检察院财物统一管理改革是发挥“治理财政”作用的重要体现

财政是国家治理的基础和重要支柱。在中国共产党成立后的百年发展历史中，我国财政经历了“革命财政”“建设财政”“改革财政”和“治理财政”四个阶段，在革命战争、社会主义建设、改革开放和新时代发展的胜利推进中发挥了重要的基础作用。在新时代，财税体制改革成为全面覆盖国家治理全过程、各领域综合性制度安排的抓手，为国家治理体系和治理能力现代化提供基础和支撑（傅志华、李成威，2022）。

党的十八大以来，我国财税体制改革不断深化。从党的十八大提出“建立现代财政制度”，到党的十九大提出“加快建立现代财政制度”，再到党的二十大提出“健全现代预算制度”，都与推动省以下地方法院、检察院财物统一管理改革息息相关。党的十八大提出“建立现代财政制度”，把建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度作为现代财政制度的基础，重点推进改进年度预算控制方式、完善转移支付制度等改革；把健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，作为现代财政制度有效运转的基础，完善中央地方事权和支出责任划分。①《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013 年第1 版，第171-178 页。党的十九大提出“加快建立现代财政制度”，把建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效预算管理等作为加快建立现代财政制度的重要内容。②《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017 年10 月版，第259-262 页。党的二十大提出“健全现代预算制度”，把发挥中央和地方两个积极性、完善财政转移支付体系，增强重大决策部署财力保障、健全财政资源统筹机制，提升财政资金效益和政策效能、进一步完善预算管理制度，强化财经纪律约束、优化财会监督体系，作为深入推进现代预算制度改革的重点任务。③《党的二十大报告辅导读本》，人民出版社2022 年10 月版，第263-266 页；《刘昆：健全现代预算制度》，财政部网站，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202211/t20221104_3849848.htm。

法院、检察院是国家治理体系的重要组成部分。省以下地方法院、检察院财物统一管理改革，作为确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度的重要内容，既涉及预算管理制度改革，又涉及转移支付制度改革，还涉及中央地方事权与支出责任划分改革，是深化财税体制改革、建立现代财政制度和现代预算制度的重要内容，应充分发挥“治理财政”的职能作用，将推动省以下地方法院、检察院财物统一管理改革这一事关司法经费保障最根本制度建设，作为推进司法领域综合性制度安排的抓手，与深化财税体制相关改革一体谋划、同步推进，尽快建立科学合理、规范高效的法院、检察院司法经费保障体制及其相应的制度机制，为推动司法领域在国家治理体系和治理能力现代化建设中发挥更大作用提供坚实的基础和有力的支撑。

二、财政在历次司法经费保障体制改革中的作用

推动省以下地方法院、检察院财物统一管理改革，从根本上看是改革法院、检察院的司法经费保障体制及其相应的运行机制。新中国成立以来，我国司法经费保障体制经历了四个阶段的改革。在前三个阶段，从1979 年以前的“统收统支”体制，到1980 年开始实行“分级管理、分级负担”体制，再到2009 年实行“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制，财政都发挥了十分重要的作用。

（一）“统收统支”的财政体制决定了“统收统支”的司法经费保障体制

新中国成立至1979 年，我国实行高度集中的计划经济体制和“统收统支”的财政体制，各项主要收入均属中央收入，财政支出由中央统一审核，逐级拨付，财政管理权限也集中在中央。与“统收统支”的财政体制相适应，从新中国成立到1979 年的30 年，我国实行了“统收统支”的司法经费保障体制，即各级司法机关各项收入统归中央财政，所需经费均需编制收支预算和财务收支计划，逐级上报中央财政，经由中央统一审核批准后，逐级拨付至各司法机关使用。

（二）在“分灶吃饭”财政体制下建立和实施了“分级管理、分级负担”的司法经费保障体制

自1980 年起，我国实行了“分灶吃饭”的财政体制，即按照行政隶属关系，明确划分中央和地方财政收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用。与“分灶吃饭”的财政体制相适应，从1980 年开始我国实行了“分级管理、分级负担”的司法经费保障体制，即中央、省级、市级、县级司法机关的经费，按照其不同级次的行政隶属关系分别由中央、省级、市级和县级政府负担。为有效落实“分级管理、分级负担”的司法经费保障体制，努力做好司法机关经费保障工作，财政部门充分发挥职能作用，制定完善保障管理政策，提供经费保障，强化经费管理，在“分级管理、分级负担”司法经费保障体制实施中起着决定性作用。

一是制定积极的经费保障政策，不断提高司法经费保障水平。自1985 年起，为解决司法机关业务经费问题，财政部与中央司法机关分别制定下发关于业务经费开支范围的规定，强调保障要求、明确开支范围，作为各级财政安排司法经费的重要依据。1998 年，由中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《财政部关于政法机关不再从事经商活动和实行“收支两条线”管理后财政经费保障的若干意见》，对司法机关的人员经费、公用经费、专项经费的安排，采取了有别于一般党政机关的特殊政策。人员经费按照“从优待警”的原则建立工资发放责任制，行政经费按照高于当地一般行政机关一倍以上的标准安排，中央财政增加用于贫困地区司法机关的装备、办案和基础设施维修专项经费等，增强了司法经费保障政策的有效性，为实现司法机关经费由“收支挂钩”的单位预算外收入与财政拨款共同保障向“收支脱钩”的财政全额保障迈出了关键一步。2004-2006 年，财政部与中央各司法机关分别印发了制定县级司法机关公用经费保障标准的通知，对各司法机关制定公用经费保障标准的原则、范围和方法等作了明确规定，要求各省级财政和司法机关抓紧研究制定辖区内基层司法机关公用经费保障标准，并制定切实可行的保障措施，确保标准落实，为建立和完善基层司法机关经费保障机制、解决当时基层司法机关经费保障的突出困难问题发挥了重要作用。2007年，为解决因诉讼费用交纳办法调整造成法院经费保障困难，中央财政安排专项经费，用于补助中、基层法院特别是中西部地区中、基层法院办案业务所需的经费，并帮助地方建立了法院经费保障长效机制。在积极的经费保障政策指导和各级财政部门的大力支持下，司法机关经费保障水平不断提高，全国司法经费支出从1978 年的18.82 亿元增长到2008 年的2057.67 亿元。

二是制定完善经费管理制度，不断加强司法经费管理。财政部单独或与司法部门共同制定发布一系列司法经费管理的制度，作为推动和加强司法经费管理的根本措施。1998 年财政部首次发布并于2012 年修订了《行政单位财务规则》，建立了适应社会主义市场经济体制和公共财政要求的独立的行政单位财务制度体系，作为包括司法机关在内的所有行政单位财务活动的基本准则和通用规则。根据各司法机关工作特点，2001 年和2014 年财政部分别与最高人民法院、最高人民检察院共同制定了《人民法院财务管理暂行办法》《人民检察院财务管理暂行办法》，作为各级法院、检察院经费管理的基本政策，为保障人民法院和人民检察院依法履行职能和各项任务的顺利完成提供了基本遵循。为确保专款专用，切实发挥专款效益，财政部继1999 年制定印发《中央政法补助专款管理办法》后，分别于2001 年、2005 年制定了《中央政法补助专款项目管理办法》等三个管理办法，2007 年财政部与最高人民法院共同制定印发了《中央补助人民法院办案专款管理办法》。为统一部署司法经费重大工作，2000 年10 月，财政部召开了首个“全国政法财务工作座谈会”，专门对司法经费工作进行系统全面部署，对解决当时司法机关普遍存在的经费保障困难、经费管理薄弱等问题起到了十分重要的作用。1999-2007 年，财政部先后多次召开会议或举办培训班，推动在司法经费保障工作中具有重大影响的中央政法补助专款管理工作。为指导推动司法经费工作创新发展，2004 年，财政部职能部门领导带队，先后两次到多个省份对中央政法补助专款使用情况进行专题调研后，提出了“充分发挥现有中央专款的作用、继续加大各级政府对政法部门的投入”等五方面对策建议，形成了优化管理的政策措施，有力推动了司法经费工作的开展。从2004 年开始，财政部在注重采取直接措施强化对司法经费管理的同时，不断拓宽思路，研究提出优化司法部门资源配置的具体建议，被列入2004 年12 月中央批转印发的《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，作为“改革和完善司法机关经费保障机制”的重要内容。同时，制定完善“收支两条线”政策，不断严格、规范司法机关“收支两条线”管理，实现司法机关履行职能经费“全额保障”。

（三）“分税制”财政体制和财政的积极作为催生了“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”司法经费保障体制

党的十四大以后，为建立与市场经济发展相适应的分级财政体制，从1994 年开始，我国实行了“分税制”财政体制，即按税种划分中央与地方的收入范围，按照现行中央与地方政府的事权划分中央与地方的财政支出范围，按统一比例确定中央对地方税收的返还基数，实行过渡期转移支付制度等。①项怀诚主编：《中国财政50 年》，中国财政经济出版社1999 年版，第16 页。按照此种财政体制，中央本级负担的“公检法支出”，属于中央财政支出的范围；地方“公检法支出”，属于地方财政支出的范围。

“分税制”财政体制实施后，中央财政在全国财政收入中的比重大大提高，彻底扭转了中央财力严重不足的状况。与此相应，地方财政的财力水平大幅度下降，对司法机关的经费保障能力不断减弱，而司法经费仍实行1980 年在“分灶吃饭”财政体制下建立的“分级管理、分级负担”体制，地方司法机关经费保障困难的问题日益突出。一方面，司法系统的组织、人员结构和工作分布呈金字塔型，越往基层人越多，业务量越大，经费需求也越大。特别是进入21 世纪后，随着我国经济和社会事业的快速发展、各项改革的不断深化，司法工作面临着前所未有的新情况、新问题，党的十六大和十六届六中全会明确提出要“构建和谐社会”“加大对社会治安的投入”，对作为构建和谐社会重要建设力量与重要保障力量的司法部门能力建设及司法经费保障提出了新要求。另一方面，“分税制”改革后财权和财力向中央和地方高一级政府集中，财力分布呈倒金字塔型，越往上财力越充足，越往基层财政越困难。由于受司法事权与财力分布的双重影响，基层司法机关经费保障困难问题更加突出，绝大部分市、县地方财政必须依靠上级财政的转移支付来满足其实现司法公共服务的资金需要。虽然中央逐年加大转移支付力度，但县级司法经费需求增长与财力困难的矛盾依然存在而且日趋突出。因此，改革已经实行了近30 年的“分级管理、分级负担”司法经费保障体制成了必然要求。

为建立适应“分税制”财政体制和司法工作特点的新司法经费保障体制，财政部门深入研究探索、广泛听取意见、科学设计评估、积极推动落实，自始至终发挥着主导性作用。②唐虎梅：《司法经费理论研究与实践》，人民法院出版社2022 年版，第6-9 页。

一是提前谋划研究。自2004 年开始，财政部相关职能部门主动开展前瞻性研究，理论与实践结合提出可操作的方案建议，为领导部门决策提供参考。首先是走出国门、开阔视野，2004 年和2005年两次组织由中央财政和司法部门及地方财政部门人员参加的考察团赴不同类型国家考察，与所在国家官员就司法经费相关工作直接深入细致交流，结合我国司法经费实际，研究提出可供借鉴的经验。包括：调整司法管理体制，根据司法部门工作特点实行不同的经费保障体制，法院、检察院管理体制如调整为中央和省两级管理，经费保障体制则由现行的四级政府保障调整为中央和省两级政府保障等。其次是2006 年设立《健全公共财政体制完善政法经费保障机制》研究课题，组织财政、法律、行政管理等跨学科的专家学者与实际工作部门人员共同研究，收集国外司法经费相关情况，进行综合比较分析，重点研究各国司法经费保障体制、保障模式等国际经验及对我国司法经费体制改革的借鉴，为健全公共财政体制，建立与我国司法体制特点相适应的司法经费保障体制，进一步理顺和加大司法经费投入，提高经费管理水平，更好地发挥司法机关的职能作用等提供了重要参考。

二是广泛深入调研。2007 年7 月至2009 年3 月期间，财政部相关职能部门协调中央公检法司部门，分赴全国15 个省、20 多个市、40 多个县（区），在深入基层实际、扎实调查研究、广泛听取意见的基础上，进行全面总结梳理，陆续形成了改革政法经费保障体制机制、政法机关“分级负担”经费管理体制、全国政法经费保障状况、改革法院检察院经费保障体制、深化司法保障体制改革等共10 多万字的系列研究报告，提出一系列具体政策建议。

三是提出改革方案。经过深入调查研究，充分听取地方各级党委政府及财政部门、中央和省市县各级司法机关、有关专家学者等多方面意见，并对国际上不同类型国家的司法经费保障模式和我国近10 年司法经费开支情况进行研究分析，2008 年4 月财政部形成了《关于深化司法保障体制改革的专题调研报告》，对司法保障体制运行基本情况进行了全面反映，对当时司法经费保障存在的主要问题进行了客观分析，提出了实行“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”司法经费新体制的建议。主要内容包括：将司法经费改革为本级管理、上级分担部分下级司法经费的体制；司法经费划分为七类，人员经费、日常运行公用经费、办公基础设施建设经费及各类基础设施维修经费四类由同级财政负担，办案业务经费、业务装备经费及业务基础设施建设经费三类由中央、省级和同级财政分区域按责任负担；制定和完善业务装备配备与基础设施建设标准；建立公用经费正常增长机制；严格实行收支脱钩。这份报告报送中央领导部门，为政法经费保障体制改革提供了方案，作为2008 年中共中央转发《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》第四部分“关于加强政法经费保障”，及2009 年7 月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强政法经费保障工作的意见》的主要内容，印发各地党委、政府，成为指导推动全国司法经费保障工作的纲领性文件。

四是推动有效落实。为使中央确定的司法经费体制改革及时落实到位，财政部于2009 年7 月制定印发了《政法经费分类保障办法（试行）》，提出：中央财政和省级财政分别设立中央和省级政法转移支付资金，重点用于县级、维稳任务重的地区及中部和西部经济困难地区的市级政法机关办案业务经费和业务装备经费，并对人员经费、公用经费、业务装备经费的保障，政法转移支付资金的分配，政法经费的管理与使用，绩效考评与监督检查等作了具体规定，为各级财政部门提供明确依据。2009 年7 月，财政部在云南昆明召开“全国财政政法经费保障体制改革工作会议”，认真贯彻落实党中央、国务院关于深化司法体制改革文件精神，部署全国财政系统政法经费保障体制改革工作。会议要求各省级财政部门充分认识做好政法经费保障体制改革工作的重要意义，全面准确把握政法经费保障体制改革政策，把政法经费保障体制改革作为当前和今后一段时期财政工作的一项重要任务。此次会议对统一思想，坚定信心，将2009 年政法经费保障体制改革迅速在全国推开并取得巨大效果起到了关键作用。为推动实行新的司法经费保障体制、落实司法经费体制改革中中央应承担的责任，从2009 年开始，中央财政专门设置了“政法体制改革补助经费”，在坚持采用中央政法补助专款“因素法”分配的同时，对“政法体制改革补助经费”的安排、分配、使用及监督采取了新的管理办法，增强中央和省级财政共同支持市县司法机关经费保障工作的合力及各省级对所辖区域市县司法机关经费保障工作支持的针对性、有效性，充分体现中央各司法主管部门对地方司法业务工作的要求，促进各级财政和司法机关共同努力，合理分配、有效使用改革资金。

2009 年实行的“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”司法经费保障体制，是财政部门充分发挥职能作用，将“分税制”财政体制原则运用于司法领域的成功实践。一是以明确责任、分类负担为原则，在司法机关仍实行“分级管理”的基础上，将司法机关的部分事权作为中央和地方的共同事权进行分担，既以解决司法机关办案业务经费保障不足这一突出问题为导向，促进司法机关收支脱钩、经费由财政全额保障，又符合“按照中央与地方政府的事权划分中央与地方的财政支出范围”的“分税制”财政体制原则。二是以加大中央和省级财政转移支付为保障，精准调节因“分税制”财政体制实施后财力向中央和省级集中、基层财政困难对司法机关经费保障能力不足的矛盾，切实解决中西部地区、特别是基层司法机关经费困难，既拓宽贫困地区和基层司法机关经费保障渠道，快速提高经费保障水平，又符合“实行过渡期转移支付制度”的“分税制”财政体制原则。

三、省以下地方法院检察院财物统一管理改革存在的问题及原因分析

（一）省以下地方法院检察院财物统一管理改革存在的主要问题

2013 年中央提出推动省以下地方法院、检察院财物统一管理改革，是新中国成立以来司法经费保障体制改革的第四个阶段，也是我国司法经费保障体制十分重要的改革；既是深化司法体制改革先行一步的四项基础性、体制性、保障性改革之一，又是建立公正高效权威的社会主义司法制度的重要组成部分。改革之初，相关部门极为重视，提出改革进度安排和试点方案，作为政治任务加以督促。但是，从改革进展看，截至2020 年，全国已经全面推开省级统管改革的地方仅占56.76%，实行市级统管的地方占5.41%，进行部分试点改革的地方占10.81%，尚未开展改革的地方占27.03%。可见，未改革及未全面推开改革的地方比例很高，超过了40%，与中央提出的2017 年在全国全面推开改革的要求差距较大。从改革模式看，一是统管方式出现了变异走形，既有省级统管，也有市级统管，与2014 年中央有关文件明确提出“地方各级法院、检察院经费上收省级统一管理”不一致；二是保障方式出现了责任下移，有省级财政全额保障、省级财政和地方财政共同保障、市级财政保障3 种模式，与中央提出的地方各级人民法院和检察院、专门人民法院和检察院经费“由省级财政统筹，中央财政保障部分经费”要求不一致；三是经费管理模式未能发挥改革主体的作用，各地改革中实行省级财政直接管理，省级财政直接管理、省级法院和检察院协助管理，省级财政直接管理、委托省级法院和检察院进行管理三种模式，都充分体现了财政管理特点，但未能很好地发挥作为改革主体的省级法院和检察院的作用，与中央提出法院、检察院是司法改革的责任主体要求不一致。

改革进展缓慢及改革模式多样化，导致全国法院检察院经费体制不统一，相关保障和管理政策难以出台或出台难以落实，在改革进展不同的地区出现了不同的困难和问题：一是在已经全面推开统管改革的地区，面临着省级无法逾越需要中央层面制定统一的政策措施、完善省级层面财物统管政策制度和工作协同机制、省级财政对法院检察院的经费和投资如何持续保障等急需解决的深层次问题；二是在开展财物统管改革的试点地区，出现了试而不推、停滞不前，“一省两制”、保障不平衡矛盾突出，相关部门对改革准备不足、等待观望等问题；三是在尚未推进财物统管改革的地区，经费增长乏力，“两庭”（法院的审判法庭和人民法庭）、“两房”（检察院的业务用房和技术用房）建设工作停顿，经费保障力度受到较大影响。

（二）造成省以下地方法院检察院财物统一管理改革问题的主要原因

通过认真研究分析，省以下地方法院、检察院财物统一管理改革迟迟不到位有以下两方面原因。

一是推动改革的方式方法不尽合理。新中国成立以来，为维护国家法制统一，我国一直实行全国统一的司法经费保障体制，并按照统一时间要求实施落实。省以下地方法院、检察院财物统一管理改革，作为中央作出的重大决策，应自上而下、以“条”为主进行推动，即：由中央一级研究提出改革的顶层设计方案，对改革涉及的经费体制、保障、管理等一系列重大问题提出全国性政策意见，制定统一政策，进行统一部署、统一实施。即使在改革之初进行局部试点，也应在试点后的2 至3年内由中央层面总结地方试点经验，尽快研究形成全国统一的改革方案并统一部署实施。实际上，与省以下法院、检察院财物统一管理改革一起列入司法体制四项基础性改革任务先行一步的司法责任制、司法人员分类管理、法官检察官职业保障三项改革，自2013 年中央确定改革任务后，除中央制定的改革总体规划和中央政法委印发的改革试点工作意见等文件外，都由中央有关职能部门会同（或法院、检察院单独）制定印发各项推动改革的具体方案和政策文件，自上而下进行具体指导。其中，由法院、检察院等部门印发的司法责任制改革类文件10 多项，由中央组织部、人力资源和社会保障部及最高人民法院、最高人民检察院印发的人员分类管理类改革文件10 多项，由人力资源和社会保障部、财政部印发的法官检察官职业保障类改革文件1 项，进而确保这三项改革任务大都在3 年内落实到位并不断完善，效果也十分显著。

反观省以下地方法院、检察院财物统一管理改革，从2013 年中央提出到2020 年的8 年多来，所能依据的除有关部门已发布的三个司法改革各项工作文件中提及的几项原则要求外，没有制定过专项政策、提出过专门具体的要求，一直由各地进行试点，应该以“条”为主推进的改革却实行了以“块”为主的方式分地域推进。各地是否改革、改革方案如何确定，主要由各地制定，各地只能在地方党委、政府职能范围内制定政策。而此项改革涉及的财物管理政策许多是地方无法逾越的中央层面的权限，如统管模式、保障责任划分、保障机构设置、车辆编制、投资保障机制调整、建设造价、中央加大投入等。由于缺乏统一政策要求和规范管理措施，对一些重要和复杂的问题，中、基层法院、检察院无所适从。即使到2021 年10 月财政部与中央有关司法部门制定印发了《关于在推进省以下地方法院、检察院财物统一管理改革中进一步完善经费保障机制的指导意见》，也主要对统一管理的工作机制进行了总结，对完善经费保障机制提出了一些原则要求，既没有对此项改革最核心的经费保障体制予以统一明确，也没有对涉及经费保障的关键性问题，如中央和地方的保障责任、基本建设投资保障机制等作出规定，无论是系统性、完整性、全面性，还是权威性都不够，难以作为实施中央重大决策部署、有效推动省以下地方法院检察院财物统一管理改革的根本依据。

二是未能发挥财政等专业部门的职能作用。省以下地方法院、检察院财物统一管理改革，是党的十八届三中全会确定的17 项司法改革任务中最难的两项任务之一，改革的涉及面广、政策性及专业性强、复杂程度高。在涉及面上，既涉及各级党委及政府财政、发改、编制、住房、社保等多个职能部门，又涉及法院和检察院内部的财务装备、人事、司改等部门；在政策方面，既需要改革经费、投资、人员类经费的政策，又需要对经费体制、保障责任进行改革，还需要对改革涉及的部门之间、上下级之间的管理职责进行界定；在专业性方面，既需要具有经济思维、精通财经业务政策制度的专业人员，又需要了解法院、检察院工作实际和审判检察业务发展规律的专业人员；在复杂程度上，既需要对经费本身大量具体情况清晰明了，又需要对与经费相关的人员、车辆、房屋、资产等情况全面掌握、统筹研究，协调难度很大。尽管如此，从根本上看，省以下地方法院、检察院财物统一管理改革是对“财”和“物”管理的改革，涉及的主要是财政职能。按照“专业之人做专业之事”的原则和历次司法经费保障体制改革的成功经验，此项改革应由财政部门牵头，组织协调相关部门，研究提出专业改革方案，报党中央、国务院决策实施，并制定具体配套措施加以落实。在此项改革推进过程中，财政部门也进行过调查研究，征求过中央和地方相关部门意见，提出过改革方案，但始终未能像2009 年改革那样，由财政部门牵头制定出台全面、系统、完整的改革方案和政策文件报党中央、国务院批准实施，以致对此次改革涉及的经费体制及运行机制等一系列重大问题，没有统一政策指导，加之没有坚持统一的改革时间要求，形成了至今改革未到位、体制未统一、机制不健全、制度不完善等局面。

四、切实发挥财政在省以下地方法院检察院财物统一管理改革中作用的政策建议

从上述研究分析可以看出，无论是从财政职能角度，还是从财物统管改革的现实角度，都应充分发挥财政的作用，加快推进省以下地方法院、检察院财物统一管理改革。主要应从以下五个方面入手。

（一）抓住关键环节，制定统一改革方案

回顾省以下地方法院、检察院财物统一管理改革从提出至今近10 年未能推进到位的原因，最关键的是没有形成全国统一的改革具体方案和相应的配套措施，从而造成经费体制、统管方式、推进时间等不一致，不仅改革任务未完成，还使地方法院、检察院经费保障出现了不少的困难。因此，应抓住推动改革的这一关键环节，尽快制定出台全国统一的省以下地方法院、检察院财物统一管理改革方案，为此项改革提供全面、系统、完整的顶层设计方案和具体配套措施，为各地改革提供既全面指导、又操作性强的政策依据。

（二）立足财政职能，统筹组织协调

推动省以下地方法院、检察院财物统一管理改革，涉及各级政府为法院和检察院提供公共产品方式的转变，是财政资源配置和监督管理职能的具体体现，是深化财税体制改革、建立现代财政制度和现代预算制度的重要组成部分，财政部门责无旁贷，应承担起牵头统筹协调、统一组织设计、制定全面方案等工作，为全面推动改革提供专业、系统、科学的政策意见。同时，推动省以下地方法院、检察院财物统一管理改革还涉及许多其他部门的工作。例如，作为人员经费管理基础的人员编制和工资待遇涉及组织人事部门，医疗待遇涉及卫生和健康部门，住房公积金涉及住房和建设部门；作为公用经费管理基础的基础设施建设投资和维修，涉及发展改革和机关事务管理部门；国有资产购置和管理涉及资产管理和政府采购部门等，需要财政部门统筹协调省以下地方法院、检察院财物统一管理改革涉及的相关职能部门，以及作为改革主体的法院、检察院，共同研究制定一揽子方案推进改革。

（三）科学研究论证，提出完整方案

省以下地方法院检察院财物统一管理改革涉及面广，政策性、综合性、关联性强，必须综合研究、科学论证，提出符合司法工作和财政工作规律和实际的改革方案。

一是加强组织领导。中央层面成立由财政部门牵头，国家发展改革委、最高人民法院、最高人民检察院等部门参加的推动省以下地方法院、检察院财物统一管理改革工作小组，集中研究论证，提出改革方案，报党中央、国务院决策。

二是广泛深入调研。中央推动省以下地方法院、检察院财物统一管理改革工作小组应深入全国各地对改革情况进行全面广泛调查研究，听取各级财政、发展改革、法院、检察院等相关部门意见，认真总结改革近10 年来各地在此项改革工作中的经验教训，对改革涉及的各方面事项逐项深入研究，为制定改革方案提供翔实的依据。

三是提出完整改革方案。在深入调研、全面分析、广泛听取意见的基础上，提出推动改革的方案，对改革涉及的一系列重大问题提出明确要求，拟订推动改革的全国统一政策，指导全国改革。主要应包括：（1）地方法院、检察院经费保障体制应实行两级保障，即省级统筹、中央保障部分经费；中央保障部分经费的方式和规模应该为，行政性经费由省级保障，办案业务性经费由中央保障，建设性经费由省级为主保障，中央对困难地区予以一定比例补助，市县同级负责建设用地划拨、相关规费减免、拆迁补偿安置等。（2）预算管理模式应实行两级管理，即：省级法院、检察院为省级财政的一级预算单位，市县级法院、检察院为省级财政的二级预算单位；地方法院、检察院的规费和罚没收入统一上缴省级国库；明确省级财政、发展改革、资产管理及法院、检察院等部门在财物统管改革中的职责，使改革后市县级法院、检察院涉及财物的工作职责明确、运行顺畅、管理及时到位。（3）明确推动改革的统一时间要求，以使改革任务全面完成，避免改革进程不一致、政策不统一给法院、检察院经费保障造成困难。同时，加强省级财政、法院和检察院等部门财物统管机构建设，确保有人、有力、及时做好省级统一管理后的各项工作，保障地方法院、检察院办案业务工作顺利开展。

（四）增强政策权威，报经中央批准

省以下地方法院、检察院财物统一管理改革，涉及中央与省、市县各级政府部门及法院、检察院的经费体制及财物管理关系。根据历次司法经费保障体制改革的成功经验，财政部门牵头拟订的改革方案应上报党中央、国务院批准并以党中央、国务院或中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文的形式，印发各省级党委、政府执行，以增强政策的权威性，使此项已推行了近10 年的改革任务尽快全面完成，为建立公正高效权威的社会主义司法制度提供坚强有力的物质保障。

（五）统一部署实施，推动改革落地

为使中央改革政策有效落地，中央财政、发展改革及法院、检察院应分别制定具体配套政策，采取多种方式，统一部署落实。包括：财政部门对应由中央保障的经费规模的预算安排、分配方式、使用管理等进行明确，对改革后法院、检察院的财物管理制度进行修改完善；发展改革部门对统管改革后的投资保障机制进行明确，调整原由省与市县本级投资负担政策及中央对地方的投资政策；法院、检察院应加强各级财物统管机构建设，按照专业化、规范化、职业化要求，加强财物管理机构和人员，使改革工作接得住、管得了、管得好。