提升基层公务员应急管理能力研究

文/福建农林大学公共管理学院 包博博

伴随着我国经济社会的快速发展，公共突发事件频繁发生，如四川木里3.30森林火灾、云南巧家5.0级地震、福建泉州欣佳酒店3.7重大坍塌事故、大连5.22轿车撞人逃逸事件、河南郑州7.20特大暴雨、3.21东航客机事故等等，诸多的公共突发事件对社会和民众带来严重的负面影响，产生了巨大的经济损失，引起了政府部门和相关学者对应急管理能力的高度关注，而公共突发事件暴发时，基层公务员往往是应对危机的排头兵，其应急管理能力，直接决定了危机事件的处理效果。因此，引发了提高基层公务员应急管理能力的思考，在应急管理工作中，基层公务员究竟扮演何种角色？发挥什么作用？本文就如何提高基层公务员应急管理能力进行探析，以为相关部门提供借鉴。

一、加强基层公务员应急管理能力建设的必要性

应急管理能力，国内尚未明确对其进行界定，根据危机管理理论、国内外学者关于应急管理的定义以及我国人事部发布的相关内容，本文对应急管理能力的解释为：旨在保护人民利益、降低社会损失，根据公共突发事件的不同阶段，进行事前分析预测、事中快速应对、事后善后处理等方面的能力。此外，作者通过检索相关文献得出两点重要启示：其一，在知网输入“公务员应急管理能力”查询，期刊文献不足5篇，并且年份较为久远；其二，对“应急管理能力”的研究，学者们更多地聚焦于政府，即组织层面，鲜有将基层公务员作为主体展开讨论。

公共突发事件具有复杂性和破坏性。近些年来，随着我国经济社会的转型，各种类型的公共突发事件时有发生，给党和政府带来严峻挑战，对基层公务员的应急管理能力提出了较高的要求。面对日益繁重庞杂的应急管理工作，基层公务员暴露出诸多该能力方面的问题，例如预防预测能力不足、执行力僵化，缺乏变通、舆情引导不当、心理素质较差、总结学习能力欠缺、调查评估能力薄弱等等。究其缘由，主要是由应急管理意识薄弱、应急管理知识匮乏、应急管理经验缺乏、应急管理人才短缺以及基层政府应急管理机制缺失等原因导致，基层公务员应急管理能力的提升问题显得极为迫切。

不难发现，加强基层公务员应急管理能力研究，不仅可以完善和丰富危机管理理论和公务员应急管理能力的相关研究，还可以提升基层公务员应急管理能力，为相关政府和部门提供参考。

二、提升基层公务员应急管理能力的建议

（一）树立正确的应急管理意识。思想是行动的先导，只有正确的思想意识，才能很好地指导实践。因此，广大基层公务人员要树立正确的应急管理意识，将其贯穿于应急管理工作的各个环节。这里的应急管理意识并不仅仅是指常被人们提到的危机意识，还包括为人民服务意识和学习意识。笔者从三个方面给出相关建议：（1）坚持责任意识。责任意识是应对突发事件的首要意识，作为处理公共突发事件的主体，基层公务人员必须具备强大的心理素质和政治素养，坚持“为人民服务”的原则，当公共突发事件暴发时，对人民群众负责，保护灾区每一位群众的基本权益，重视群众的基本诉求，坚持群众观点和群众路线，与人民群众始终保持密切联系，要始终将人民的利益放在首位，为人民谋福利。（2）加强危机意识的培养。突发事件具有偶然性和必然性的特点，因此，在发生前期一般都会存在某些预兆或端倪，基层公务员可以凭借自身的危机意识，在日常工作中及时发现并解决危机，将突发事件扼杀在摇篮里。而这种危机意识的培养，外在，需要政府大力宣传和教育；内在，需要基层公务员主动建立和保持。（3）强化学习的意识。学习是提升应急管理能力最有效的方法。因此，基层公务员要始终保持学习的意识和坚持终生学习的习惯。常态下，基层公务员通过学习提升应急管理能力有诸多路径，例如熟悉和学习相关应急法律法规、应急基础理论、应急科学知识等。另外，还可以主动走出去，与发达国家积极互动交流。

（二）学习科学的应急管理知识。应急管理能力的提高，是一个不断学习与积累的过程。要想更好地应对公共突发事件所造成的复杂局面，必须要增强应急管理知识的学习。这里的应急管理知识分为宏观和微观两个层面理解：1.宏观上，应该增强基层公务员对相关理论知识的学习。应急管理工作涉及的知识内容繁琐多样，这就要求政府基层工作人员对不同领域的知识进行学习，诸如政治、法律、传播、医疗等方面的应急知识。政治方面的知识可以为基层公务员培养较高的政治素养提供帮助，并使其在马克思主义理论的指导下更好地参与实践；法律知识能够让基层工作人员及时了解公共突发事件的性质等信息，知晓自身的职责范围和在公共突发事件中应承担的责任和义务。同时了解当地的应急处理程序，使基层工作人员采取合理合法的措施来处理危机；传播学方面的知识能够让基层工作人员及时了解突发公共事件中传播链的整体发展方向和涉及的主体，同时了解信息传播过程中内容、途径等基本信息，保护媒体和公众在突发事件中的知情权以及事件信息的实效性，提高公共突发事件的处理效率；医疗方面的知识能够让基层工作人员了解基本的医疗常识，为灾区需要帮助的群众及时提供医疗帮助，将群众受到事件的伤害或消极影响降到最低。丰富的知识储备不仅能够为基层公务员的应急处理提供方向指引，还能促进事件的处理效率。2.微观上，增强基层公务员对具体应急方式方法的学习。任何事件的处理都要讲究方式方法，科学合理的方式方法能够更好地解决事件，反之则会阻碍事件的有效处理。政府基层工作人员面对危机事件，应当根据事件的性质或级别制定相应的处理方案，而非一味地凭直觉或经验办事，并且还要严格执法、以静制动、冷静面对，尽最大可能将事件的危害或影响降至最低。

（三）增长实用的应急管理经验。应急管理工作具有极强的实践性、复杂性，基层公务员仅凭应急管理理论与知识解决公共突发事件中存在的问题，有时行不通。因此，还需要借助平时积累的大量经验。经验是一种智慧，总能够为解决非常规性问题提供意外帮助。作者认为，应该从三个方面来丰富基层公务员的应急管理经验：1.落实行动，不断实践。古人云：“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”，要让基层公务员在实践中不断提升应急管理能力。基层是发生突发公共事件的一线阵地，呈现着最真实的一面，同时也是各种矛盾的集中点，基层公务员在基层开展应急管理工作时，往往会遇到大大小小各种意外问题，在这种情形下，基层公务员能获得最宝贵的经验。2.强化演习，培养能力。政府部门可以定期组织公共突发事件演习活动，让基层公务员，特别是没有相关应急管理经验的基层公务员得到锻炼，从而提升他们的心理素质、身体素质以及各种应急管理工作需要的能力。3.积极学习其他国家和地区的应急管理经验。他山之石可以攻玉，学习和借鉴其他国家的应急管理经验不失为丰富经验的好方法。例如，众所周知，美国、日本和澳大利亚是非常重视应急管理的国家，在其自身的发展过程中，经历了许多公共突发事件，并积累了非常丰富的经验。因此，我国基层公务人员可以积极学习和借鉴。

（四）建设专业的应急管理人才队伍。公共突发事件的复杂性和专业性，决定了应急管理是一项十分艰巨的工作。因此，基层公务员队伍中需要补充大量的应急管理人才，建设专业的应急管理人才队伍显得十分迫切。作者认为，应该从以下几个方面努力：1.定期学习与培训。相比于从外界引进一支全新的应急管理人才队伍到基层，不如通过学习与培训将现有的基层公务人员转变为应急管理人才。保持学习是提升自我最有效的方法，基层政府可以定期组织公务人员进行学习，了解各种应对公共突发事件的专业知识，不断在学习中培养自己的危机意识和提高各项应急管理能力。2.建立应急管理大学，培育应急专业人才。与欧美发达国家相比，我国在应急管理方面的高等教育十分薄弱，因此，建立专门的应急管理大学与专业显得十分必要。每年我国高校有大量的毕业生投身于基层政府工作，政府通过该专业的办学教育，可以源源不断地向社会，特别是基层政府输送应急管理人才，从而弥补基层政府巨大的人才空缺短板。3.建立基层专家智库。提到专家智库，往往给人的感觉是高层领导所具有的，实则不然，基层政府也应该设立。公共突发事件具有一定的复杂性和隐蔽性，当危机暴发时，高层领导和专家智库不一定能迅速了解最真实的情况与信息，即便了解，也未必能够在合理的时间范围内做出决策并传达下去，这样看来，应急救援工作必将大打折扣。而基层专家智库却正好可以避免这一问题。基层专家智库的人员构成，可以是来自上级政府派来的专业技术人才，也可以是熟悉应急管理的本级政府部门的专业人员，还可以是来自基层社会的、具有丰富经验的人民群众等等，由他们共同组成基层专家智库，为事件的解决谏言献策。

（五）建立完善的应急管理机制。基层公务员应急管理机制，能够为应急管理能力的提升提供强有力的保障，也能够为应急管理工作提供良好的指导。笔者提供一些完善机制的建议：1.建立健全培训机制。首先，及时完善、更新相关培训制度与规定。应急管理工作是一项长期性的工作，注定了应急培训也是一项长期性的工作。因此，政府部门应该随着时间的推移，积极更新培训制度，剔除陈旧的制度，更换不合理的制度，增添具有创新性、时代性的新制度，并做相关解释说明，使制度更富有弹性和生命力。其次，注重理论知识的培训。应急管理工作是一个复杂性的系统工程。因此，培训机制要注重对基层公务员理论知识的培训，这里的理论知识不仅要包括政治、经济、法律、哲学等宏观内容，还包括特定类型的公共突发事件的具体知识及其处置办法等微观内容，此外，在培训的方式上要多元化，防止参加培训人员产生厌恶抵触情绪等，提高学习效果。最后，注重实践演练的培训。理论知识的学习是为了更好地指导实践，如果轻视或忽视实践环节，那么之前学习的理论知识将变得毫无意义。加强基层公务员的实践演练，可以将所学知识用到实处，从而丰富经验，提高心理和身体素质。2.健全完善激励机制。首先，坚持和落实奖励制度。奖励是提高基层公务员应急管理能力的重要途径之一。基层政府应该根据制度对应急管理工作中表现优秀的人员进行奖励，并且要使奖励政策落到实处。一则可以肯定他们的工作表现，满足其自我实现的需求；二则可以鼓励其他工作人员更好地参与应急管理实践，形成良好的氛围。其次，坚持和完善问责制度。对于失职、渎职人员，应当追究相应的责任。因此，政府部门在制定相关制度规章时，要明确个人岗位职责和应急管理各个环节的详细权责，做到各司其职，各尽其责。最后，优化激励制度中不合理的成分。不合理的激励制度，不仅达不成激励的目的，反而会增加内部矛盾，造成财政资源白白浪费。因此，要优化其中不合理的部分，要坚持多元化的激励方法，建立健全奖励标准细则，处理好物质奖励与精神奖励之间的关系，把握好公平、公开的原则等。3.健全完善监督机制。健全和完善监督机制，可以规范基层公务员的应急管理工作。首先，要建立和完善紧急状态下的监督制度。当公共突发事件暴发时，救援群体投入紧张的救援工作中，这个时候往往容易产生监督的真空地带，导致监督工作不到位，出现不够规范合理的救援行为，甚至出现腐败问题。因此，要积极建立紧急状态下的监督制度，例如，成立监督工作小组、适时召开新闻发布会等。其次，建立健全常态下的监督机制。根据事件的性质和特征，制定与之相应的监督内容、方法与流程，加强对基层工作人员的日常工作监督，并在日常工作中对监督机制进行检测，及时调整其中的不足，从而提升应急管理效率，确保危机事件发生时得以迅速响应和解决。最后，建立信息公开制度。基层公务员的应急管理工作与人民群众的利益息息相关，政府部门应该主动建立相关的信息公开制度，让人民群众可以随时了解应急管理工作的进展、应急管理资源的调配以及应急管理权力的运行等事宜，将监督的意义落到实处。