科技专项资金绩效评价探讨

□文/伊晓晓 刘 琦

（中原工学院经济管理学院 河南·郑州）

［提要］现阶段，我国在科技专项资金绩效评价过程中还存在许多待完善的问题。本文分析我国科技资金绩效评价现状及原因，并提出改进建议，有助于规范我国科技财政资金绩效评价工作。

科技发展在国家经济发展战略中处于举足轻重的地位。科学技术的发展依赖相当规模的资金支持，然而由于科技项目自身固有的高风险、回报周期长等特点，使得市场经济下的多数企业不愿在科技项目上过多投资。因而，政府成为科技投入的第一主体，并采取多种财政政策来配置市场资源，扶持科技发展。随着近年来我国经济的快速增长，政府对科技项目的拨款力度和规模也在逐年扩大。2021年，我国一般公共预算科学技术支出安排达到9，321亿元。但随之也暴露出如科技专项资金使用效率不高、只重项目而轻绩效、资金缺乏相关监督等问题，一定程度上阻碍了我国科技创新能力的发展。

为优化科研项目管理，各省市相关单位制定了绩效管理与评价标准。然而，随着政府职能、效率和评价等方面的提升，以往的科技资金绩效评价体系显然已不再合适。国家改革文件明确提出，要“明确责任，严格绩效管理和行政问责，加强日常工作考核，建立健全奖优惩劣的制度”。因此，分析当前科技资金绩效评价所存在的问题并提出对策尤为关键。

一、科技专项资金绩效评价过程中存在的问题

（一）绩效评价体系不完善，科技长期效益量化难。合理完善的绩效评价体系一般由评价指标、评价方式和评价结果三部分构成。根据研究阶段与方向的不同，科技项目可分为基础研究与应用基础研究类、技术和产品开发类、应用示范类等三类项目。由于科技项目具有其独特的效益滞后性，科技成果的转化及可持续影响的作用难以在短时间内进行量化，从而无法对某区域的经济效益、科技创新及社会效益进行综合评价分析。首先，当前的科技专项资金绩效评价指标大多缺乏科学论证，仅是在财政资金绩效评价通用指标体系的基础上，从决策、过程、产出、效益四个方面进行调整，添加诸如技术标准研制完成率、授权专利数量情况等相关科技指标，用以考核某一地域内科技项目的整体完成情况，却忽略了不同项目在理论创新、产品创新、规模应用等方面侧重点有所不同，因而在同一套绩效评价体系中展现的结果可靠性有待考究。其次，评价指标权重的确定大多采用专家问询法，此类评价方法具有较强的主观性，个别指标上专家赋值时缺乏科学合理的依据，不能真正体现评判、诊断和指导的作用，削弱了评价结果的参考价值。对于绩效指标的打分则主要采用了目标比较法，但绩效目标的设定不够完整，无法全面反映专项资金的应用效果等问题。由于科技类项目绩效中便于考核的目标多为短期目标，例如2020年河南省重大科技专项绩效的总体目标包括实施200项重大科技专项，年度目标侧重于项目完成率、新增创新项目数量及项目单位销售额等，此类目标虽有具体考核标准，但却难以反映科技类项目所带来的长期效益。在诸如“服务对象满意度”等主观打分指标上，大部分调查对象仅是为了应付工作而随意填写一个数值，使得项目实施效果与效益体现不够明显。

（二）绩效监督工作不到位，过程监管不足。对科技专项资金进行绩效评价的主要目的，是将资金应用的效益最大化。因此，在资金拨付及使用的实际工作中，政府与相关单位需要充分掌握每笔资金流向，从而据实评价资金使用的合理性与必要性，以便对后续开展相关工作产生正向反馈。构建科学合理的项目绩效监控系统，有利于各部门及时掌握科技专项资金的动态流向并随时纠偏，确保最终目标的实现。关于此问题，各地方部门专门出台了《预算绩效运行监控管理办法》等文件。然而，由于科技专项绩效监控的具体内容较为复杂，主要包括绩效目标完成情况、预算资金执行情况、重点项目绩效跟踪延伸监控等三个方面，在实际开展的绩效评价工作中发现，多数单位的资金过程监管力度都无法达到上述要求。一是由于多数科技项目单位及部门人员对绩效监控工作的重视程度不足，未曾重点建立完善的绩效监管模式。二是绩效监督评价的主体责任不够清晰。以河南省各科技类专项资金绩效评价工作为例，绩效评价涉及的主体包括各财政部门、项目资金使用单位以及聘请的第三方专业机构。《河南省省级预算绩效运行监控管理办法》中已详细明确了绩效监控的各级主体责任，但在实际工作中，省级部门与具体预算单位各自的监督职责划分并不明晰，预算绩效与监督通常不由同一部门负责，使得具体工作任务时有重复、冲突或疏漏，导致出现需追责的问题时各方互相推诿。且大多绩效评价报告由第三方专业机构出具，而第三方机构前期并未参与绩效监督工作，其所获取的资料均为项目单位及预算单位提供，削弱了由第三方机构出具报告所表明的客观性，不利于社会大众对专项资金的监督。此外，企业在申报科技类政府补贴时所提交的证明材料真实性难以鉴别，2021年山东省就曾曝光通过伪造专利证书、技术开发合同等骗取政府科技补贴的案件。第三方机构在评价绩效指标完成度时所获取的材料大多为企业直接提供，并没有权威机构或专家验证的数据支撑，材料的真实性无法考究，若出现企业蓄意骗取资金的情况，相应责任无法划分。三是资金管理工作不到位，各科技项目的财政资金下发方式并不统一，主要根据项目周期及成果的不同，分别采取分期发放、事前发放和事后发放等下发方式，而实际工作中则存在市、县财政资金拨付不及时的滞留现象。如，2020年河南省重大科技专项资金的某项目资金已于2020年底由省级拨付，但截至2021年6月项目单位仍未收到资金，影响资金效益发挥，也使得监管部门无法对当期受益对象构建统一的监控模式。此外，科技专项资金管理办法和资金下达文件中要求，各单位要对财政专项资金分项目、资金来源编制预算并设置辅助账进行单独核算，但个别单位并未如实履行要求，导致财政资金流向无法跟踪，支出范畴无法核定，不利于考核及绩效评价工作的开展，降低绩效监控结果参考性。

（三）绩效评价结果应用不理想，削弱资金运用效果。科技专项资金的绩效评价结果不仅用于考核当年该资金使用是否合理，从而提出相应的整改措施，也是下一年度科学项目预算安排及相关政策调整的重要依据。合理地应用绩效评价结果有助于提高专项资金管理效率，使专项资金通过指定途径发挥其特定的作用。根据对河南省重大科技专项资金绩效评价结果的分析可以发现，绝大多数绩效评价结果应用的效果都与预期大相径庭。由于专业人才机构储备不足以及我国科技专项资金的绩效评价仍处于起步阶段，政府在实际工作中往往委托第三方机构出具绩效评价报告，如会计师事务所及成立初期的绩效评价咨询公司，这些第三方机构人员多为从事会计或审计工作出身，大多不具备充分的绩效评价专业知识，即使第三方机构同时聘请绩效评价专家及科技领域行业专家作为顾问，其在实际工作中也大多是参照往年或相似报告来开展工作，客观上影响了绩效评价的严谨性。

此外，委托代理模式的合作关系存在“以客户为导向”的实际问题，当第三方机构希望与委托方取得长久稳定的合作关系时，会出具一份尽量符合委托方预期的报告结果，这就可能导致报告难以呈现客观实际问题。当委托方为财政或科技部门时，往往希望最终出具的报告“有问题但可控”或问题并非委托方的责任，这就使得第三方机构可能处于两种情况：一是没有问题制造问题，在一些未达目标的指标，如科技项目完成率上不考虑客观事实，也不参考项目单位可提供的合理解释，而仅以数据不达标为由强行增加“问题”；二是问题过多需要控制，如问题出在委托方却转移责任人，或本是部门绩效目标设定不合理的问题却转移为项目单位完成不佳、受客观疫情影响未达标等。由于此类客观因素的影响，即使由专业的绩效评价人员开展工作，出具的报告也大多流于表面，指出一些不痛不痒且无损于委托方的普遍问题，导致无法从结果中分析出当期科技资金使用是否规范合理、后续是否应继续支持某些科技项目的推动，削弱了评价结果所能发挥的反馈作用。此外，科技类项目具备专业性强、内容繁杂、类型众多等特点，而政府相应政策保障并不完善，即使得到有价值的评价结果并从中总结出相应对策与措施，也难以在短期内从制度层面规范地使用和推广，削弱了评价结果的时效性。

二、提升科技专项资金绩效评价质量的建议

（一）细化完善科技资金绩效评价体系。科技类项目内容广泛、种类众多，即使是通用类科技专项资金绩效评价体系也难以据实反映某一地区科技资金的真实使用情况。因此，构建完善的绩效评价体系，首先应根据科技项目的特点及研究内容进行分类与分级评价，采取科学的赋值方法确定定量指标与定性指标的权重。例如，基础研究类项目侧重于推进科技理论知识的发展，使我国科研水平在国际学术领域上处于领先位置，因此在考核此类项目时应具备战略全局意识，重点评价新发现或新方法是否能被国际权威学者认可，或为未来解决问题或开发产品提供理论支撑等原创性成果；技术和产品开发类项目的重点是此类项目成果能否为经济社会发展提供解决方案，以及能否带领相关产业未来发展等，因此应加大成果转化类指标的权重；而应用示范类项目强调市场效益，主要是成果是否被行业认可取得规模化的市场应用，以及其所带动的经济社会效益及区域辐射效果，因此更注重经济类及市场评价类指标。此外，设定绩效目标时也应按照分类评价的要求，从科学合理的原则出发，全面设定具体且易于考核的结果指标，同时按照科技项目开展的节点明确阶段性目标，并以往年数据为基础，结合项目的能力与条件，合理预估当期结果来设置预期目标，若实际情况与预期效果产生偏差或预估难以达到目标时，应及时予以调整。同时，应在各相关单位强调绩效考评的重要性，拒绝“走过场”等情况的发生，提高市场及相关人员评价等主观定性指标的可靠性。

（二）重点落实科技资金绩效监管工作。2021年，李克强提出，要加强对财政资金的监督和跟踪问效，坚决查处截留挪用、虚支冒领等行为。以河南省重大科技专项资金为例，该资金绩效监管的主体是河南省及地级市的财政科技部门，加强落实绩效监控工作，首先要提升各级部门对绩效监管的重视程度，健全项目管理责任制。2021年河南省财政厅颁布的《河南省省级预算绩效运行监控管理办法》中详细明确了绩效监控的主体责任，省级部门（单位）是实施绩效监控的主体，对所属单位的绩效监控情况进行指导和监督，预算单位负责开展预算绩效日常监控，并及时采取纠偏措施。因此，各级管理部门要明确自身工作范围与内容，避免出现有问题难追责、相互推诿责任的现象。

《河南省省级预算绩效运行监控管理办法》明确指出资金绩效监控包含项目支出绩效监控和部门整体支出绩效监控，并应在每年8月对上半年情况开展绩效监控分析。但由于科技项目往往存在周期长、效益实现晚等特点，故科研类项目可暂不开展年度中的绩效监控，而是在项目进行周期内结合项目检查等方式强化绩效监控，更加注重项目绩效目标实现程度和可持续性，同时避免科技资金使用过程中的无预算开支、超预算开支、挤占挪用资金、超标准配置资产等情况。因此，科技类资金绩效监控的重点在于指导并规范项目单位分项目编制独立的预算表、建立单独的辅助账进行核算，严格审核监督预算单位实际支出情况。对于一些重大的科技科研项目，还应对项目绩效进行跟踪延伸监控，强调考察科技项目带来的经济效益、社会效益等。此外，上级部门也应在项目单位编制单独预算时，提前要求单位后续所提供的文件均有相关权威机构或专家验证，并由负责绩效评价工作的第三方机构对原始资料进行必要的核查验证，避免出现企业伪造资料骗取补贴的情况。

（三）加强科技资金绩效评价结果的应用。首先，应增强绩效评价结果的准确性及可信度，规范第三方机构参与科技类项目绩效评价的资格条件。2021年财政部发布的《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》中明确表示，聘请第三方机构出具预算绩效评价报告，应当由从事预算绩效评价工作3年以上的绩效评价主评人签字，且第三方机构及其签名的主评人应当对所出具预算绩效评价报告的真实性和准确性负责。重点科技项目还应在评价报告出具后进行自评价工作，提升绩效评价结果的可信度。其次，上级部门应分类别规范科技项目绩效评价结果应用的办法与流程，如基础研究类科技项目滞后性明显，难以在某一周期内有突出的研究成果，其绩效考核结果也难以为下一年财政安排提供参考，因此需对科研项目分类别单独进行分析评价。

综上，我国在财政绩效评价工作中已取得众多研究成果，但由于科技类专项资金涉及项目类别众多、专业性强，因此在资金绩效评价的过程中，仍有需要探索及完善的部分，逐步解决相应问题，从而促进我国科技创新能力的发展。