强化用水定额管理工作刍议

张远东

（水利部水资源管理中心，100038，北京）

节水是有效解决我国水资源短缺、水生态损害、水环境污染等复杂水问题的一项根本举措。用水定额是衡量节水水平的重要标尺，也是考评节水成效的重要依据之一。对用水实行定额管理是《中华人民共和国水法》确立的一项水资源管理基本制度，是贯彻落实“节水优先”方针的重要抓手之一，也是深入推进节水型社会建设的根本性、基础性和长期性工作。

一、用水定额的内涵

1.用水定额的定义

从字面上理解，所谓“定”，就是规定；所谓“额”，就是数额或限度；所谓“定额”，就是规定的数额或限度，属于一种数量形式的标准。从广义概念讲，用水定额指在一定时间内、一定约束条件下，在一定空间范围内按一定核算单元所规定的用水数量限额（上限值）。从管理角度讲，用水定额是为促进节水而人为设置的一种衡量标准或考核指标，表征着管理部门要求用水户达到的现状用水水平，需要随着科技水平的进步、节水水平和管理要求的提高、区域水资源条件变化等综合因素及时进行动态调整。

2.用水定额的特点

①科学性。作为一种标准，用水定额制定方法、程序要科学合理，典型调查和筛选的样本应具代表性、数据真实可靠，确定的定额值既要与经济社会发展和科技进步水平相适应，又要充分体现节水管理实际和内在要求。

②先进性。为充分促进节水，大力推进节水技术进步，倒逼产业结构优化升级，用水定额应当表征较先进的用水水平，定额值不宜太宽松。

③实用性。制定用水定额的根本目的是实施定额管理，用水定额是规划编制、建设项目水资源论证、取水许可审批、节水考评等工作的重要依据或评判指标，在制定定额时要充分考虑其实用性，可操作性要强。

④时效性。用水定额是动态变化指标，随着科技进步、生产工艺升级、节水管理要求等因素变化，原有定额已不再适应新的情势、要求或是原先制定的定额不尽完善，需要及时修订，修订周期一般不超过5年。

⑤权威性。为了达到厉行节水的目的，用水定额通常由国家或地方相关部门组织制定，由政府部门权威发布，并要求严格实施、强化监管。

3.用水定额与取水定额辨析

目前，取水定额和用水定额两个术语均比较常用。在节水管理日常工作中，经常将两个术语混用或等同使用，习惯性地统称为用水定额。严格来讲，二者存在显著区别。取水定额通常指需要从各种供水水源取用的新水量，强调的是取水量的概念，新水量既包括地表水、地下水等常规水资源的取水量，也包括再生水、采矿疏干水等非常规水源的取水量以及用水户外购的水量（蒸汽、热水、经特殊处理的水等）。而用水定额强调的则是用水量的概念，用水量等于取用的新水量与重复利用水量之和。对于农业、服务业和生活需求来讲，一般不涉及重复利用水量或因其数量太少可忽略不计，其用水量与新水取水量近似相等。但是，对于用水重复利用率较高的工业企业而言，其用水量明显甚至远远高于新水取水量。

需要特别指出的是，在节水管理实际工作中，为了与水资源论证、取水许可管理、用水计量统计、计划用水管理、节水载体建设、节水考核等工作有机衔接，通常制定和实施的是取水定额，即使某些国家标准、行业标准和地方标准中采用了用水定额的名称，但其界定和约束的水量实际上仍然是新水取水量。通过实施取水定额管理，管理部门对用水户的节水监管从用水过程上转移到取水源头上，促使用水户充分结合自身实际，合理选择生产工艺、技术、设备和用水器具，这不仅给予了用水户较大的自主决策权，也节约了管理部门的管理成本。

二、用水定额管理工作进展情况

随着我国缺水问题的逐渐显现，国家对节水工作的重视程度不断提高，用水定额管理工作应运而生。用水定额经历了从无到有、从少到多、从粗到细的发展过程。为促进城市工业节水，20世纪80年代，我国部分城市开始对高耗水工业企业试行用水定额管理，主管部门组织编制了《工业用水定额（试行）》标准，作为城市规划和新建、扩建工业项目初设依据。随着工业快速发展，为适应行业用水管理需求，用水定额不断制修订，涵盖产品越来越多，并逐步成为企业用水考核标准。为规范工业企业用水定额编制工作，原国家经贸委等单位组织编制了《工业企业产品取水定额编制通则》（GB/T 18820—2002），并陆续制定了火力发电、钢铁等多项工业取水定额国标。

多年来，水利部高度重视并不断加强用水定额管理工作。

1.部署推进省级用水定额编制工作

为解决地方主要行业缺少用水定额、定额管理难以落地的问题，水利部于1999年印发通知，部署安排省级用水定额制定工作，编制重点为工业、商业及城市生活三大类。为加强工作指导，水利部汇编了相关参考资料，并成立专家组，为各地编制工作提供技术咨询和指导。为加快编制进度，在总结部分省份编制方法和工作经验基础上，水利部专门编发了《用水定额编制参考方法》。2003年，水利部印发《关于编制灌溉用水定额的通知》（水农水〔2003〕206号），部署开展省级灌溉用水定额编制工作。目前，31个省份均已制定了省级用水定额，部分省级用水定额已完成多次修订。

2.不断强化省级用水定额管理

为落实最严格水资源管理制度，强化用水效率管控，2013年，水利部印发《关于严格用水定额管理的通知》（水资源〔2013〕268号），要求全面编制各行业用水定额，规范定额发布和修订，加强定额监督管理。为强化农业灌溉节水管理，2014年水利部办公厅印发《关于加强灌溉用水定额管理的指导意见》（办农水〔2014〕205号），要求及时修订完善灌溉用水定额，强化灌溉用水定额的运用管理。

3.组织制定用水定额编制技术标准

为大力推进农业节水，指导和规范灌溉用水定额编制工作，水利部组织编制了《灌溉用水定额编制导则》（GB/T 29404—2012）。针对用水定额编制工作中存在的问题和不足，水利部组织编制了《用水定额编制技术导则》（GB/T 32716—2016），对指导和规范用水定额制定工作、进一步提高定额编制质量起到至关重要的作用。

4.组织开展省级用水定额评估工作

为落实“节水优先”方针，2015年水利部印发通知，要求流域管理机构利用2年时间完成省级用水定额评估工作，及时向各省份反馈评估意见，从2017年起，结合省级用水定额修订周期，定期开展评估工作。为强化用水定额整改工作，水利部于2019年印发通知，要求各省份对照评估意见清单，制定整改方案和落实整改任务，并重新发布修订后的用水定额。

5.国家用水定额体系不断完善

2019年水利部制定了节水标准定额体系，计划3年基本完成制修订任务，并以国家标准、行业标准、团体标准及行政性文件等不同形式发布。截至2022年年底，水利部已累计发布105项用水定额，其中农业14项、工业70项、建筑业3项和服务业18项，基本建立了覆盖性较高的用水定额体系。同时，全国已累计发布64项取水定额国家标准，基本涵盖了电力、钢铁、纺织等高耗水行业。

三、存在的问题及分析

尽管我国用水定额管理工作已取得长足进步，但与破解我国复杂水问题、全面提升国家水安全保障能力和推进新阶段节水工作高质量发展要求相比，工作中还存在许多问题和明显差距。归纳起来，主要存在定额编制质量有待提高和实施管理需要加强两大方面。具体体现在：

1.编制工作基础偏薄弱

一是编制资料收集工作不够系统深入。受时间、经费、人员等因素制约，部分用水定额编制过程中存在基础资料收集不够系统、样本数量不足、覆盖度不够或代表性不足、重点调查和典型调查不够深入等问题，忽视对经济社会发展情势、区域用水特征及习惯、行业用水水平及提升潜力等相关资料的广泛收集，导致编制成果针对性偏弱、适用性不强。

二是调查数据分析不够深入。定额编制所用大部分调查统计数据由用水户协助填报，经常存在统计数据不全面、不完整、错报、漏报或瞒报等问题，时常需要对调查数据进行细致甄别和筛选，剔除异常或不可用的数据，但是部分编制人员对数据校验工作不够细致、数据分析不够深入，保留了不合适的样本数据，影响到定额编制成果质量。

三是编制人员对部分行业生产用水情况不够熟悉。部分省级定额由水利行业单位单独编制，由于编制人员对化工、纺织等行业复杂的用水工艺流程、行业现状用水水平及节水潜力等方面不够了解，且缺乏充分细致的实地调研和系统深入的资料分析，仅根据用水户提供的调查数据和采用简单的统计分析方法编制行业用水定额，造成编制成果太过宽松而难以发挥约束作用，或者过于严格而难以落实。

2.编制方法选取不科学

选取合适的编制方法对定额编制工作至关重要。对于某一行业而言，选择不同的编制方法，定额编制结果可能存在明显差异。《工业企业产品取水定额编制通则》和《用水定额编制技术导则》等技术规范提供了多种分析计算方法，每种方法有其适用条件，需要酌情考虑和科学选取。实际工作中，有些编制人员对一些方法的适用条件不够熟悉，存在随意选取方法、生搬硬套等现象，且对编制结果缺少其他方法的校验，导致编制的用水定额畸高畸低、偏离实际。

3.编制工作不够规范

一是分类不规范。不少省级用水定额的分类与《国民经济行业分类》（GB/T 4754）不一致，存在分类随意性较大、系统性不够等情况。二是名称不规范。与经济社会活动相关标准规范、行业长期使用习惯以及国家已实施用水定额名称不一致，一定程度上影响用水定额的实施、横向对比及分析评估等。三是发布不够规范。《中华人民共和国水法》明确，省级用水定额需由省级人民政府公布，但据统计，有近1/3省份的用水定额全部或大部分以部门文件形式发布，权威性不够高。另外，部分省份未能根据区域经济社会发展情况及时对用水量较大的新兴行业或具有区域特色的优势产业制定用水定额，不少省级用水定额未能达到5年修订一次的时效性要求，时效性不够强。

4.相关管理制度落实不到位

目前，用水定额在建设项目水资源论证、取水许可管理等方面应用较为普遍，但在区域年度用水计划制定和年度用水总量控制方面的应用还不到位，未能充分落实水法等相关规定。据了解，许多地区主要依据批准的许可取水量和近几年的实际用水量对用水户下达年度用水计划，而不是按照用水定额来核算和下达年度用水计划。此外，几乎所有省份都未能落实真正意义上的超定额累进加价制度，部分省份实际实行的是超计划用水累进加价制度。

5.尚未建立有效的用水定额实施统计分析、信息反馈和评估机制

目前，国家用水定额的信息反馈和评估机制尚未有效建立，省级用水定额主要由流域管理机构负责评估和反馈整改意见，绝大部分省份尚未建立本行政区的用水定额实施统计分析、信息反馈和评估机制及相应的管理平台，一定程度上制约了定额的编制质量和实施成效。

四、强化用水定额管理的对策建议

1.深刻认识加强用水定额管理工作的重要性

只有思想上高度重视，才能在行动上抓好落实。相关管理部门和编制单位要高度重视用水定额管理工作，既要完成编制任务，解决有没有定额可用的问题，更要注重编制质量，解决好不好用、适不适用、管不管用等问题，坚决摒弃编制定额只是为了应付考核检查、只要编完了就等于编好了等错误观念，扎实开展编制工作。牢牢把握编制用水定额的根本目的是实施定额并发挥预期效用这一逻辑关系，主动查找和解决定额实施中存在的问题，全面、深入推进定额实施工作。

2.全面夯实编制工作基础

坚实的工作基础是实现用水定额高质量、高效率编制的重要前提和保障。一要健全与用水定额编制相适应的用水计量和统计监管体系，重视灌溉试验、水平衡测试、典型调查等基础性工作和资料积累。二要加强定额编制专业技术人才队伍建设，打造一支业务过硬、经验丰富的人员队伍。三要加大对用水定额管理工作的财政资金支持力度，保障相关工作经费。四要建立智能化的用水定额管理信息平台，为实现用水定额的动态制修订和高效实施提供有力支撑。

3.科学规范编制用水定额

用水定额编制是一项政策性、专业性、实践性很强的标准化工作，只有在编制环节下足功夫，编制成果才可能好用、适用、管用。应依据《国民经济行业分类》和相关管理要求分类分级制定用水定额，规范使用用水定额名称和计量单位，按照相关规定履行发布、报备程序，及时开展制修订工作。严格编制全过程管理，在广泛开展资料调查收集和深入分析校验的基础上，合理筛选调查样本数据，科学选取定额指标估算方法，并充分考虑区域条件和水资源管理要求等因素，综合确定用水定额值。应开展省级用水定额与国家及周边类似省份用水定额比对工作，确保编制成果的合理性、先进性。

4.建立健全多部门协作机制

制定用水定额需要洞悉本行业发展现状及未来趋势，熟悉行业用水工艺流程。据了解，目前大部分的省级用水定额由水行政主管部门单独组织编制，相关行业主管部门尚未肩负起编制本行业用水定额的职责。客观而言，对于生产技术工艺相对简单的行业，水利专业技术人员能胜任编制任务，但是对于用水工艺流程复杂、技术工艺更新换代快的行业，常因水利相关专业人员对行业主要工艺流程和用水环节、现状用水水平及节水潜力等重要信息了解不够全面、深入，造成定额编制质量不高、实施成效不佳。因此，亟需构建多部门合作机制，充分发挥水利部门和相关行业主管部门各自专业、资源和经验优势，联合制定用水工艺和环节复杂行业的用水定额。

5.省级行政区应加快建立定额实施信息反馈与评估机制

编制与实施是用水定额管理工作中相辅相成的两个重要环节，定额编制的根本意图是为了有定额可实施，通过实施促进编制工作提质增效。国家建立定额修订机制的主要目的是推动其与时俱进，更好地满足实际需要。为跟踪掌握省级用水定额实施效果，进而提升定额修订质量，省级相关行政主管部门应加快建立完善定额实施信息反馈与评估机制，畅通实施信息反馈渠道，及时了解用水户和定额使用者等有关各方的反馈意见，定期组织开展定额评估工作，并根据反馈意见和评估结论，结合经济社会发展、科技进步、水资源管理等新进展、新要求，适时修订或废止不适用的用水定额。