论人民代表大会制度蕴含“两个结合”的必然逻辑

□ 广东省人大常委会办公厅综合处

习近平总书记在党的二十大报告中深刻阐述开辟马克思主义中国化时代化新境界的重大问题，鲜明指出只有把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，才能正确回答时代和实践提出的重大问题，才能始终保持马克思主义的蓬勃生机和旺盛活力。这一重要论断集中反映了新时代中国共产党人对马克思主义发展规律的深刻把握，拓展了马克思主义中国化时代化的内涵和途径。人民代表大会制度是我国的政体，在国家政治制度中具有根本性质，在国家政权组织体系中具有根本地位，是其他所有政治制度赖以产生和建立的基础。本文尝试通过透视人民代表大会制度的理论逻辑、历史逻辑、传统文化逻辑、制度逻辑，进一步论证“两个结合”重要论断的科学性、真理性。

一、从理论维度看，人民代表大会制度直接发源于马克思主义民主理论

党的二十大报告强调，马克思主义是我们立党立国、兴党兴国的根本指导思想。实践告诉我们，中国共产党为什么能，中国特色社会主义为什么好，归根到底是马克思主义行，是中国化时代化的马克思主义行。民主理论是马克思政治思想的重要组成部分，有别于古典自由主义和黑格尔国家哲学，马克思将阶级概念引入市民社会与国家的关系中，主张国家的产生并不是完全出于个人理性的权利让渡，而是利益分化和阶级斗争的结果，国家是统治阶级实施统治的工具，工人阶级不能简单地掌握现成的国家机器，并运用它来达到自己的目的[1]。这就为工人阶级通过武装革命方式建立新的工人阶级政权提供了理论来源。那么，工人阶级建立政权后，如何施行国家治理？马克思在充分肯定资产阶级民主的历史进步性的同时，对资本主义议会民主的虚伪性、软弱性予以严厉批评，并深入总结巴黎公社经验，发展出了与资本主义代议制民主截然不同的民主理论。这套民主理论，为工人阶级领导的社会主义国家政权建设提供了政权运行框架，其中的若干理论要素，都为我国的人民代表大会制度所直接吸纳。具体包括：

（一）人民是国家权力归属。在马克思的民主观中，以工农为代表的人民群众，与以往民主的主体规定存在实质性差异[2]，并强调政权的工人阶级属性[3]，这就使得人民民主概念在广泛性、平等性上取得巨大进步。这一观念体现在人民代表大会制度中，那就是宪法明确我们国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会，各级人民代表大会都是由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

（二）人民代表大会要吸收普通劳动者参加。马克思批判资产阶级议会是“清谈馆”，发挥不了民意机关的作用，强调普通工人直接参与政权管理，打破国家机关专业化、精英化神话。这一主张体现在人民代表大会制度中，就是我国选举法明确规定，各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表[4]。

（三）人民代表大会是国家权力机关。马克思主张一切权力归公社，实行“议行合一”，先前由国家行使的全部创议权也都转归公社[5]。这就将人民代表机关置于最高权力机关的地位，明确具有创制权，体现在人民代表大会制度中，那就是宪法明确各级人民代表大会是国家权力机关，同级行政、监察、审判、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

（四）实行负责任的选举制度。马克思批评资本主义选举制度的虚伪性，认为对财产资格的限制使选举原则成为本阶级独有财产[6]，提出新型无产阶级国家政权必须由全民投票选出的代表组成。这体现在人民代表大会制度中，我国1953年第一部选举法就一步到位赋予公民广泛、平等、充分的选举权和被选举权，并在此后陆续进行差额选举、扩大直接选举和城乡同票同权等选举改革，与西方国家经历了几百年才赋予妇女、有色人种等选举权形成鲜明对比。同时，马克思民主理论中关于每一个代表都可以随时罢免，并受到选民给予他们的限权委托书（正式指令）的约束[7]的理念，体现在人民代表大会制度中，就是代表法明确选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表，这是我国的代表制度与西方议员制度很不同的特点。

二、从历史维度看，人民代表大会制度始终深深植根于中国的社会土壤

党的二十大报告强调坚持以马克思主义为指导，是要运用其中科学的世界观和方法论解决中国的问题，不能把马克思主义当成一成不变的教条。从人民代表大会制度的创立发展史看，在马克思主义民主理论与中国实际相结合的过程中，党领导人民因地制宜地推进理论创新与制度调试，使这一根本政治制度始终同中国实际相吻合，成为中国近现代历史波澜壮阔、激荡发展的必然结果，成为在我们国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的必然结果。

（一）在萌芽建立阶段，人民代表大会制度与我们党的革命史、政权建设史紧密相连。近代以来，在中国建立什么样的政治制度，是中国人民面临的一个历史性课题，君主立宪、议会制、多党制、总统制等各种政治模式都以失败告终。作为无产阶级政党，我们党成立后就开始对工农民主政权进行探索，从1927 年在广东海丰和广州分别建立第一个农村苏维埃和城市苏维埃，到1931年在江西瑞金建立全国性红色政权——中华苏维埃，成为人民代表大会制度的雏形，再到抗日战争时期的边区参议会实行“三三制”和解放战争时期采用人民代表会议形式向人民代表大会制度过渡，一旦武装革命胜利后，共产党都及时通过民主政权形式将革命成果予以巩固，转化成人民群众当家作主的制度形式。巩固和发展工农政权，始终是中国共产党革命的主线和使命，我们党紧紧依靠工农群众，受到人民真心拥护，最终克服了一切艰难险阻。通过深刻总结近代以来中国政治生活惨痛教训，深刻总结新型人民民主政权的实践探索，得出的一个基本结论就是：新民主主义革命取得胜利后建立的国家政权，必须实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体；同这一国家政权性质相适应的国家政权形式，只能采取实行民主集中制的人民代表大会制度[8]。1949 年，中国人民政治协商会议第一届全体会议，代行全国人民代表大会职权，通过了共同纲领，明确我国实行人民代表大会制度。1954 年一届全国人大一次会议召开，通过宪法并正式建立了人民代表大会制度。从人民代表大会制度的历史沿革可以看出，这一根本政治制度之所以能确立、行得通、有生命力，就是一直在探索中国人民实现解放和当家作主的路上前进，一直深深扎根于中国的社会土壤。

（二）在规范发展阶段，人民代表大会制度始终回应经济社会发展的民主法治需求。党的十一届三中全会后，人大制度迎来了全面加强、规范发展阶段。一是适应拨乱反正，人大制度和人大工作全面加强。十一届三中全会将全国工作重点转移到社会主义现代化建设上，对民主和法制问题进行了认真的讨论，认为必须强调民主，为了保障民主，必须加强法制。正是在党中央对过去反思和对发展民主法制的坚定决心下，1979 年宪法修正决议，同意地方设人大常委会，地方革委会改为人民政府，县级人大直接选举，上下级检察院关系从监督改为领导。1982年制定“八二”宪法，进一步加强了人民代表大会制度，扩大全国人大常委会职权并增设专门委员会，进一步明确赋予省级人大及其常委会立法权等，为改革开放后人民代表大会制度蓬勃发展奠定了法律基础。二是适应“人心思法”，立法工作迅速推进。“文化大革命”后，除个别单行条例外，我国的法律基本上是空白，改革开放时期的立法工作，几乎是从零开始的[9]。十一届三中全会决定明确应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来。邓小平同志讲，由此“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊！”。彭真同志在五届全国人大二次会议上用了四个字“人心思法”，指出全国人民都迫切要求有健全的法制[10]，这次一气通过了七部基本法律，立法工作进入快车道。三是适应改革开放，人大工作的创制性先行性试验性明显加强。以广东为例，从“摸着石头过河”到积极发挥“立法试验田”作用，在先行性、试验性、科学性、民主性和公开性立法方面进行了积极探索，有效发挥了立法对改革的引领和推动作用。在监督工作方面，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展监督，并以监督有力、注重实效而为全国广泛关注，被称作监督工作的“广东现象”。在代表工作方面，建立“代表直通车”，设立“代表活动日”和“代表热线”等，建立健全代表约见政府部门负责人、重点办理代表建议等制度，不断创新和拓宽代表履职渠道。四是适应社会主义现代化建设新要求，人大工作更加规范。2000年制定立法法，全面系统地规范了人大立法权的行使，2015 年修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权，完善了统一而又分层次的立法体制。2006年制定监督法，规定了人大常委会行使监督权的总体要求，对听取审议专项工作报告、执法检查、询问、质询等法定监督方式的要件和程序有了明确规定，各级人大常委会监督工作全面加强和规范。

（三）在新时代阶段，人民代表大会制度有力支撑国家治理体系和治理能力现代化建设。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大制度建设和人大工作，推动人民代表大会制度理论和实践创新取得重大成果，形成习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，为坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进新时代人大工作提供了根本遵循。在中央人大工作会议上，习近平总书记用“六个必须坚持”高度概括了党的十八大以来党中央推进人民代表大会制度理论和实践创新提出的一系列新理念新思想新要求，即必须坚持中国共产党领导、必须坚持用制度体系保障人民当家作主、必须坚持全面依法治国、必须坚持民主集中制、必须坚持中国特色社会主义政治发展道路、必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化，丰富和拓展了人民代表大会制度的科学内涵、本质特征和实践要求，有力推动人民代表大会制度更加成熟、更加定型。健全了党领导人大工作的体制机制。在党中央坚强领导下，各级党委每年定期听取人大工作汇报，研究人大工作中的重大问题和重要事项，每届至少召开一次党委人大工作会议，确立了加强党领导立法工作的制度，完善了人大专门委员会分党组等组织架构，党对人大工作的全面领导有力加强。科学立法、民主立法、依法立法深入推进，确立了党委领导、人大主导、政府依托、社会参与的立法工作格局，注重“小切口”“小快灵”立法，立法形式进一步丰富，积极探索协同立法、共同立法。监督工作刚性和实效明显增强，特别是执法检查紧扣法律法规条文开展，突出人大法定职权特点，有力增强规范性、针对性；财政预算监督领域全面拓展，赋予了人大国有资产管理监督、地方政府债务管理监督等新的职权，建立了一套工作制度并规范实施；开展了人大常委会听取审议监察委专项报告工作。代表工作能力建设明显加强，建议提出高质量、办理高质量深入推进，选民和原选举单位对代表履职的监督得到积极探索。这些都体现了新时代人大工作更加与时俱进、完善发展。

三、从文化维度看，人民代表大会制度彰显了中华优秀传统文化的政治智慧

党的二十大报告强调，坚持和发展马克思主义，必须同中华优秀传统文化相结合。只有植根本国、本民族历史文化沃土，马克思主义真理之树才能根深叶茂，并明确指出天下为公、民为邦本、为政以德、革故鼎新、任人唯贤、天人合一、自强不息、厚德载物、讲信修睦、亲仁善邻等十种价值理念，是中国人民在长期生产生活中积累的宇宙观、天下观、社会观、道德观的重要体现，同科学社会主义核心价值观主张具有高度契合性。人民代表大会制度作为马克思主义中国化时代化的制度成果，许多优秀的中国传统政治文化在人民代表大会制度中得到折射与反映，因而人民代表大会制度能够同人民群众日用而不觉的共同价值观念融通起来，得到最广大人民群众的认同和拥护。

（一）人民通过各级人民代表大会行使国家权力体现了民本思想。“民为邦本”是中国源远流长的政治思想，该词最早见于《尚书》，原写作“民惟邦本，本固邦宁”，指的是人民是国家的根本，只有百姓安居乐业，根本稳固了，国家才能够安宁，其本质与“大道之行，天下为公”是一致的。也就是说，国家是人民之国家，国家的兴衰成败都是由人民决定的，治国之权是人民赋予的，政权的合法性来自人民，如若君主不能代表人民根本利益，不能施行善政，必然失去政权的合法性[11]。中国哲学区分“道”和“器”，“民为邦本”就是中国政治思想中的“道”，政权形式等国家制度则是“器”。人民代表大会制度是国家一切权力属于人民在政治制度中的对应安排，是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，充分体现了最广大人民群众的根本利益。支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，就是“民为邦本”的政道要求在当代中国政权运行中的具体体现，做好新时代人大工作，也必须始终坚持人民至上的理念。

（二）以良法促发展保善治体现了为政以德的理念。为政以德出自《论语》，“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”。指的是根据道德原则治理国家，强调“德”是为政的根本，恪守根本则能教化民众，这是儒家德性政治理论的核心表达[12]。这一德性政治理念与西方民主起源之亚里士多德政治学说中的美德思想相吻合，后者认为治理国家的美德才是至善，指出优良的立法家们对与任何城邦或种族或社会所当为之操心的真正目的必须是大家共同的优良生活以及由此而获致的幸福[13]。人民代表大会是立法机关，同时是法律实施的监督机关，在代表人民行使行为规则的创制权、解释权和监督权时，将保障权利、规范权力，维护公平正义作为基本价值和履职原则，彰显了中国特色社会主义法治的良善品质。

（三）民主集中制体现了善于集中的理念。民主集中制指的是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，是中国国家组织形式和活动方式的基本原则，也是人民代表大会的组织原则和工作原则。这个概念最早由列宁提出，其中的“集中”与我国传统政治文化中的“大一统”思想和集中理念相吻合，实现了民主与集中的有机统一。人民代表大会及其常委会作为民主机关，代表人民制定法律法规、作出决议决定，交由“一府一委两院”统一实施，在政策运行环节上体现了民主集中制的要义。同时人民代表大会通过召开会议集体行使权力，制定任何法律法规、作出任何决议或决定、选举任免任何国家工作人员，都需经过法定审议程序，并按照一人一票、少数服从多数的原则进行表决，表决的结果即为国家意志，工作中体现了从民主到集中的完整运行。

（四）酝酿协商体现了讲信修睦的理念。讲信修睦出自《礼记·礼运》，“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦”。指的是讲究信用，睦邻修好。中国自古以来就强调“讲信修睦”，不仅是由来已久的文化传统，也从道德意义进一步扩展至治世的重要伦理原则，成为兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化重要基础。在人民代表大会制度下，人大代表之间，人大与“一府一委两院”之间，在“信”的价值基础上，经常性围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行充分酝酿和沟通协调，再作出决策，实现“有事好商量、众人的事情由众人商量”。

四、从制度维度看，人民代表大会制度彰显了中国特色社会主义民主的优势和功效

党的二十大报告强调，要坚持把国家和民族发展放在自己力量的基点上，坚持把中国发展进步的命运牢牢掌握在自己手中。与资本主义民主的“三权分立”下的议会运行机制相比，充分体现马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合的人民代表大会制度，把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，有效保证国家沿着社会主义道路前进，有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率，有效保证国家政治生活既充满活力又安定有序，具有强大的制度功效。

（一）人民代表大会制度实现国体和政体的有机统一。世界上每个国家都有自己的政体形式，理论上认为一般包括：一人掌握权力的君主制、少数人掌握权力的贵族制和大多数人或全体成员掌握权力的民主制。由于马克思国家学说强调国家的阶级性差异，所以马克思主义国家学说指导下建立的社会主义国家强调国家建设的第一个概念是国体，即国家由哪个阶级统治。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。与这一国家性质相匹配的政体形式，必然是人民代表大会制度。通过人民代表大会制度，我们国家的国体和政体实现有机统一。

（二）人民代表大会制度为中国共产党领导提供了制度保证。在两党制或多党制国家，议会中都存在议会党团，由同一政党或是虽不同政党但政治倾向相同或相近的议员组成，所以无论是一院制还是两院制，都是各党派争权夺利的场所。我们国家实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党是领导核心，是执政党。各民主党派是中国共产党领导的、与共产党长期合作共事的参政党，不是在野党，更不是反对党[14]。与这种新型政党制度相适应的人民代表大会制度，实行区域选举制，代表选举产生后，按照区域或选举单位组成代表团参加代表大会，闭会期间基本上以区域为单位开展活动，虽然有的组成专业代表小组，但并不是以界别开展活动。所以说，不管是代表大会还是常委会或专门委员会，都不按党派分配席位，在我们的人民代表大会中没有议会党团[15]。中国共产党领导人民制定宪法，确立了国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会，党带头执行宪法，通过人大各级党组织施行对人大工作的领导，人大代表、常委会组成人员、专门委员会组成人员，无论是共产党员，还是民主党派成员或者无党派人士，都在中国共产党领导下依法履行职责，贯彻党的意图和主张，并接受选举单位或选民监督，向选举产生的人大代表报告工作，这就是中国共产党领导下人民当家作主的逻辑展开。

（三）人民代表大会制度坚持和发展全过程人民民主。习近平总书记在中央人大工作会议上，深刻阐述评判民主的“八个能否”“四个要看、四个更要看”标准，鲜明指出如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主，并对全过程人民民主作出系统阐述。党的二十大报告进一步揭示全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。人民代表大会制度是我国实现全过程人民民主的重要制度载体。首先，选举民主是全过程人民民主的基石，直接由人民代表大会制度来承载，先由人民通过直接或间接选举方式选举产生人民代表大会，再产生其他政权机关，代表选举特别是县乡人大代表直接选举中的选民登记、选区划分、选民十人以上联名推荐代表候选人、选民投票等环节，都直接关系人民政治权利的行使和保障水平，成为体现我国全过程人民民主质量的重要标识。其次，代表选举产生后，构成国家权力机关的主体，通过参加会议审议、提出议案建议、投票表决等方式参加行使国家权力，通过接待群众、走访、视察、调研等密切联系群众，有效发挥民意代表作用。再次，人大常委会作为集体行使法定职权时，从立法、监督、决定项目选择到审议表决法律法规草案、作出决议决定、审议通过各项报告、审查批准计划预算草案等，都通过座谈、论证、评估等方式广泛征求各方面意见。最后，全覆盖建设民主民意平台载体。近年来，以广东为例，立法联系点有效发挥了群众参与立法直通车作用，全部镇和部分村（居）社区建立起12000 多个代表联络站，定期组织代表进站接待群众，有效畅通了听取民意、汇集民智的渠道。

（四）人民代表大会制度保证政权机关高效运行。我国是由人民代表大会统一行使国家权力，“一府一委两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督。实行决策权、执行权、监督权既合理分工又相互协调，虽然分工不同、职责不同，但目标是完全一致的，都在中国共产党领导下，在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律。这与西方国家议会、政府、法院“三权鼎立”有着本质区别。邓小平曾指出，西方民主制度的突出问题是“三足鼎立”的权力体系中的相互掣肘，并认为这是西方民主制度的主要弊端之一。“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一作出决议，就立即执行，不受牵扯。”在党的领导下，人大根据党的主张和人民的意愿，通过制定法律、作出决议，决定国家大政方针，并监督和支持“一府一委两院”依法行政、公正司法，保障各国家机关协调有效地开展工作，从而最大限度保持国家法律法规、公共政策的稳定性和连续性，为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障。

综上，人民代表大会制度充分体现“两个结合”的精髓要义，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。在新征程上，一定要认真贯彻落实党的二十大精神，深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，高质量高水平推进人大工作，使人民代表大会制度优势更好转化为治理效能，为中国式现代化建设提供有力制度保证和法治保障。

注释：

[1][3][5][7]《马克思恩格斯文集（第3卷）》，人民出版社2009年版，第151页，第222页，第196页。

[2]郭丽兰：《马克思民主理论何以建构》，载《学术论坛》2010年第1期。

[4]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第六条。

[6]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第4页。

[8]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》辅导读本，人民出版社，第24页。

[9]《迈出健全社会主义法制关键的一步——王汉斌访谈录》，载《百年潮》2010年第11、12期。

[10]彭真：《在第五届全国人民代表大会第二次会议上关于七个法律草案的说明》。

[11]罗嘉羽：《二十大报告中的传统文化理念解读——民为邦本》，载《读懂中国制度》系列丛书之《民贵君轻，政在养民》导语。

[12]《历史文化源流丨为政以德 政者正也》，载《中国纪检监察报》2022年11月25日。

[13]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务出版社1965年第1版，第353页。

[14][15]吴邦国：《坚持中国特色社会主义政治发展道路 力把人大工作提高到一个新水平》，载《求是》2008 年第8期。