地方人大开发区专门委员会制度的实践基础及法治进路

□ 魏小雨 李 帅

经过四十余年的发展，开发区建设在实践中不断成熟完善，但是受开发区特殊行政体制影响，人大在开发区中的监督职能却尚未充分落实，二者之间的结合还未达到理想状态。为进一步理顺开发区人大的体制机制，发挥人大在开发区的特殊监督职能，必须站在新发展阶段这一新的历史起点上，以推动经济社会高质量发展为目标，创新开发区人大工作模式，促进开发区人大履职向规范化、法治化方向发展。

一、当前开发区人大机构设置及监督职能履行现状

（一）开发区人大工作机构的历史沿革

开发区是经上级政府授权后脱离原行政区的，可以进行单独管辖的地域空间，设立开发区的目的是为了提升行政效率、凝聚资源优势、发掘经济潜力，最终实现社会效益最大化。1984 年，我国正式开放大连、天津、青岛、上海等14个城市的经济技术开发区，随后又逐步开放了内地的部分地区，有力地促进了开发区的建设。根据最新数据，我国进入公告目录的开发区有2543家，其中国家级552家，省级1991家[1]。开发区人大是中国特色社会主义民主法治建设的必然结果，也是地方人大制度和开发区制度相互融合的积极探索。上海浦东新区是较早设立人大机构的开发区，其人大工作委员会成立于1993年1 月，并于2001 年8 月召开了第一届浦东新区人民代表大会会议，标志着浦东新区人大工作委员会完成了向浦东新区人大常委会的过渡。此后，一些地方人大常委会也积极进行开发区人大制度探索，如：辽宁省抚顺市人大常委会于2000年通过了关于设立开发区人大工作委员会的决议，授权该工作委员会对开发区工作开展情况进行监督；洛阳市于2003 年成立了高新区人大工作联络处；镇江市于2003年设置了新区人大工作委员会；鞍山市于2009年设立了开发区人大工作委员会；西安市于2016年设立了市内所属的7 个国家级开发区人大工作机构，等等。

（二）当前开发区人大机构设置和履职情况

当前我国法律规范体系尚无对开发区人大工作机构、制度的统一规定，各地在开发区人大建设过程中开展工作的思路方法也各不相同，概括起来主要有派驻设立、临时机构、合署办公等模式[2]。

1.派驻设立模式

该模式中开发区人大是根据上级人大常委会的决定设立的，属于上级人大常委会在开发区派驻的工作机构，通常以“准人大常委会”的方式开展工作，即在设立之初就具备地方人大常委会的基本架构[3]。这种模式普遍适用于将要过渡成为正式行政区的开发区，以使“准人大常委会”区域变更后能顺利转变为地方人大常委会。如上海市浦东新区人大常委会，在浦东新区正式设立之前即根据上海市人大常委会的决定以人大工作委员会的身份开展工作，在浦东新区管委会转变为正式行政区后，浦东新区人大工作委员会即变更为浦东新区人大常委会。因此，这一类型的开发区人大从设立之始就被赋予了开展工作监督、决定重大事项、组织联系代表和选举任免国家机关工作人员等实质权力，其内设机构也较为健全，能够独立开展工作，有专门的经费预算和人员编制等。这种根据上级人大常委会决定设立的模式，在国家级开发区应用的较多，省级以下应用的较少。

2.临时机构模式

由于不同的开发区承担着不同的社会需求和发展任务，不同的人大机构设置和工作重点也存在着较大差异，为满足工作需求，一些地方人大常委会常常根据开发区工作实际设立临时性质的人大机构。虽然这样的临时机构也承担了一些人大职能，但与上述模式相比，其本质上并不具备“准人大常委会”这一功能，其职责也受到较大限制，只能开展一些一般性的工作和闭会期间的代表联络工作，没有被赋予监督、任免、重大事项决定等职权。这种模式在省级以下开发区应用较多，也被一少部分国家级开发区采用。临时机构性质的开发区人大虽然也是上级人大常委会的派出机构，但在权限上不完全等同于派驻设立模式，需要在上级人大常委会有限授权的范围内开展工作，不能成为真正的独立个体或“准独立个体”，缺乏监督的主观能动性。

3.合署办公模式

如果说派驻设立模式是“准正式工”，临时机构模式是“合同工”，那么合署办公模式就是“钟点工”。所谓合署办公模式，就是根据上级人大常委会要求和开发区自身工作需要，由开发区管委会在其内部调剂经费与人员，成立一个协调联络人大工作的内设部门，通常以“人大工作联络处”或“人大工作室”的名义开展工作，甚至有的地方称之为“人大代表工作站”或“人大政协工作联络办公室”[4]。因此，合署办公模式不仅没有上级人大常委会的授权，也不具有独立开展工作的条件，更不可能监督开发区管委会自身，只能作为联系上级人大常委会的临时机构，承办上级人大常委会交办的任务，被动地开展工作。因这类机构的设立较为灵活，所以在各类开发区比较常见，如济宁市高新区人大工作室、萍乡市经开区人大政协工作联络处等。这一模式与其他两种模式最大的区别在于发起主体不同：其他两种模式的发起主体是上级人大常委会，人财物等要素由上级人大常委会保障，能够在一定的职权范围内对开发区工作开展监督；而这种模式的发起主体是开发区管委会自身，人财物等要素由开发区承担，管理权也归开发区所有，因此，其对开发区的监督职能十分微弱。

二、开发区人大履行监督职能的现实障碍

尽管地方人大制度和开发区制度已经并行四十余年，但二者的重合交集并不丰富，尤其是在顶层设计上，缺乏明确的法律法规和制度章程，严重制约了开发区人大工作的开展。截至目前，不仅有相当比例的地方人大还没有在开发区设立工作机构，即便是已经设立了人大机构的开发区，在履职过程中仍然存在重重障碍。

（一）开发区人大履行监督职能的主体正当性障碍

1.开发区人大法律地位缺失明确法律依据

《宪法》中规定人大是“人民行使国家权力的机关”，是各级人大及其常委会行使职权的根本依据。但对开发区人大来说，目前其设立的主要依据是《地方组织法》第三十五条，“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”，即开发区人大机构的设置主体是正规建制行政区的地方人大常委会，设置目的是监督正规建制行政区的“一府一委两院”。然而，从开发区的性质来看，其既不属于正规建制行政区的“一府一委两院”，也不属于正规建制行政区“一府一委两院”的组成部门，而是“一府一委两院”的派出机构。因此，开发区能否纳入地方人大常委会办事机构和工作机构的监督对象，尚无明确的法律依据。即使是《地方组织法》第三十五条，也没有对“设立办事机构和其他工作机构”的概念和相应职权作出明确规定，这从根本上制约了开发区人大监督职能的行使。比如，省辖市人大常委会内设机构通常包括农村工作委员会、教育工作委员会、财经工作委员会等，这些机构根据《地方组织法》和相关法律法规开展工作，由对应的政府组成部门负责承办。而开发区人大的监督工作划分板块更细致具体，分别由开发区所属部门承办，难以与普通建制行政区的工作及部门划分一一对应，无法直接适用于现有人大的工作规范依据。

2.开发区人大监督职能的履责范围有待廓清

《地方组织法》对县级以上地方人大及其常委会的职权作出了规定，并明确了县级以上地方人大及其常委会与县级以上地方人民政府的关系。但因受开发区行政体制和管理体制的特性所限，导致地方人大及其常委会的各项职权不能在此落地。比如，地方人大具有选举地方行政首长的职能，而开发区的行政负责人（通常被称为管委会主任）不属于地方行政首长，可以不经地方人大选举产生而由地方政府直接任命。再如，地方人大可以撤销本级政府的不适当的决定和命令，但不属于本级政府的开发区作出的决定和命令能否由地方人大撤销缺乏明确的法律依据。此外，开发区人大在获得法律支持和上级人大常委会授权前，其职能是“为地方人大常委会、各专门委员会、常委会组成人员及人大代表行使职权、履行义务、发挥作用提供服务”[5]，即目前开发区人大机构的主要功能是“服务”或以“提供服务”为主。

对此现实问题，部分开发区选择通过地方人大及其常委会制定《开发区人大工作条例》的方式厘清监督职权范围，比如江苏省人大于2018 年1 月颁布了《江苏省开发区条例》，对本省辖区内的开发区工作作出规定，河南省人大常委会于2020 年7 月颁布了《郑洛新国家自主创新示范区条例》。但这些条例均未涉及开发区人大如何驻区开展工作。作出较大探索的是太原市，其于2001 年7 月出台《太原市区（市）人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》，对街道人大如何开展工作作出了较为详细具体的规定，但这个规定也只限于“街道”这个层面，没有作出更大突破。

3.上级人大常委会对开发区人大的授权模糊

目前，开发区人大履行监督职能还未厘清“授权给谁”和“授何权限”的问题。首先，无论是派驻设立模式，还是临时机构模式（合署办公模式不具备授权条件），其开展工作的依据都来自上级人大常委会的授权。但是，无论是《宪法》《地方组织法》，还是《监督法》《代表法》，都没有对地方人大常委会如何向开发区人大授权作出明确规定，能够参考使用的只有《地方组织法》第五十三条关于“街道”的有关内容，但显然开发区和“街道”在地域范围、设置目的、发展方向上等均存在较大差异，有的开发区还代管街道，是街道的上级部门。同时，上级人大常委会能够授予开发区人大的权限也没有明确，如果参照关于“街道”的有关规定，则只能从事“办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作”，换言之，开发区人大非经常委会交办无权办理或自行发起监督、选举以及其他工作。比如，地方人大常委会可以监督同级政府及其组成部门的工作开展情况，那么开发区人大的监督层级仅限于开发区本级还是开发区所属内部机构？内部机构中哪些属于监督对象，哪些不属于监督对象？这都需要具体的操作规则予以明确。

（二）开发区人大履行监督职能的组织关系障碍

1.开发区人大与开发区党委的关系亟待理顺

坚持党的领导是人大工作的首要政治原则，但在人大的具体工作中，常常会发生以党委领导介入人大具体业务的错误认识。尤其是对于开发区人大而言，其受行政体制、干部任命、编制经费等因素制约，在开展工作时受开发区党委的影响较大，既要对上级人大负责，又要对所在地党委负责，不得不“双向协调”“两头兼顾”。此外，有相当数量的开发区没有配齐“四大班子”而只有党政两套班子，缺乏权责清晰、职级明确的规范架构，且采用的是党政合署办公的形式。领导干部通常具有行政职务和党内职务两种身份，既是人大工作的领导者，又是人大工作的监督对象，造成开发区人大在开展监督时面临两难局面。改变这一状况，必须健全理顺开发区党委对开发区人大工作的领导体制，保障开发区人大在开展工作时不受过多干扰。

2.开发区人大与“一府一委两院”派出机构的关系不明

《地方组织法》中对街道人大工作有详细规定，实践中开发区人大常常类比于街道人大划定并行使职权。但即便如此，开发区人大也存在着对开发区内“一府一委两院”进行监督的障碍。例如，A 县是原有的行政区，成立开发区时从中划拨出一部分成立了与其行政职级相等的B 开发区，但因B 开发区是管委会性质，不是正规建制的行政区，通常也不会配套设立法检两院，而仍由原来A 县的法检两院或其派出庭室在此行使职权，这导致实践中出现许多问题。如B 开发区成立了人大工作机构，那么该工作机构能否对在B开发区行使职权的A县法检两院或其派出庭室开展监督？如果B开发区人大行使监督权，A 县人大常委会还能不能对A 县的法检两院或其派出庭室进行双重监督？如果两者都行使监督权，A 县法检两院及其派出庭室优先接受谁的监督？除这些现实问题外，由于开发区人大与法检两院派出庭室之间的行政职级不对等，在实际运行过程中常常产生监督棚架，导致监督效力大打折扣。对此有的地方采取上级部门统一在开发区派驻工作机构的做法，即地方党委派出开发区党工委成员，地方政府派出开发区管委会成员，同级监察委和法检两院也派出相关庭室等。但这一做法仍然会产生监督瓶颈。如B开发区人大对A县法院的派出法庭开展监督时，因二者都不是独立个体，B开发区人大只能向上级人大常委会汇报情况，由上级人大常委会交办同级法院进行办理，同级法院反馈到A县法院，A 县法院再反馈到驻B 开发区法庭，这样的监督流程程序过多、运转缓慢，严重制约了监督工作的效率。特别是在开发区管委会、监察委、法检两院派出机构的主要领导无需人大任免的情况下，人大对其进行监督就更难以操作实施了[6]。再如，《监察法》第十二条及第十三条规定，监察委员会可以向有关组织和单位派驻监察机构或监察员，并授权开展监督，依法进行调查、处置。但作为上级人大常委会派出机构的开发区人大，却没有得到明确的法律授权，出现以“无授权”监督“有授权”的尴尬现象。

（三）开发区人大履行监督职能的保障机制障碍

根据《监督法》规定，地方人大常委会开展监督的主要形式包括听取专项工作报告、审查和批准决算、执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等。其中听取专项工作报告、审查和批准决算、规范性文件备案审查、执法检查、询问等属于柔性手段，质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等属于刚性手段。这些规定在开发区适用时缺少必要的强制性保障。例如，特定问题调查中，在调查结果公布后，地方人大不能直接处理，只能就调查结果提出处理意见，然后转交有处置权的部门进行办理而不能自身直接办理，这使人大对特定问题调查的权威大打折扣。再如，地方人大虽然具有罢免权，但人事权的行使主要由党委组织部门负责，地方人大负责落实地方党委意图，实际少有行使罢免权的机会，加之开发区行政负责人并不在地方人大任免范围之内，这些因素综合起来，造成事实上的监督缺位，监督工作的效力受到了严重的影响和制约。

再如，当某行政区划拨出开发区，因开发区没有得到法律授权，不能选举产生开发区本级及上一级人大代表，则只能由原行政区人大选举产生。这就造成驻开发区人大代表与开发区人大之间缺乏直接性法律关系，也就难以衔接之后的负责问题，只能实际上承担原行政区人民代表大会闭会期间的代表联络服务功能。此外，还有不少代表存在着“跨区作业”现象，造成某区域人大代表必须参加另一区域的代表大会，却又在参会时无言可发、无案可提，即便另一区域人大接到了代表提出的工作意见，也不能直接将意见在代表真正所属区域落实，导致出现人大代表意见建议无法交办处理的现象。再如，某些行政区域进行调整后，一些地方分别被划分给多区，相应的人大代表也被分散，造成某区在召开代表大会时面临着“一会多区”现象。目前大多数开发区都存在这样的情况，且随着开发区面积的扩张和人口的增长，由开发区主导的征地拆迁、就业安置、医疗社保、住房交通等民生问题频频发生，居民对公共服务质量的需求明显提升，而作为人民群众的代言人，人大代表的权利得不到有效保障，就会导致群众诉求找不到入口，不仅严重影响地方人大的权威，还会加剧各种不稳定因素的滋生，从而造成更大的隐患和问题。

三、设立地方人大开发区专门委员会的必要性及可行性

一直以来，开发区人大机构的设立都是以“工作委员会”的模式进行的，无论是由地方人大常委会自主发起，还是由地方人大和开发区共同建立，其性质都是设立单位的下设机构，都不能像正规建制行政区人大常委会那样名言正顺地开展工作，特别是在缺乏法律明确授权的情况下，总是存在着“底气不足”的现象。要想从根本上解决这一问题，需要从开发区人大机构的设置形式上下功夫，变过去的“工作委员会”为“专门委员会”，以此克服开发区人大履行监督职能的现实障碍，更加科学有力地推动开发区人大监督职能的履行和实现。

（一）设立地方人大开发区专门委员会的必要性

作为地方政府着力建设的专项功能区，开发区与正规建制行政区相比具有专属性和独立性，而地方人大专门委员会就是为了强化对专业领域、专项工作和重点问题的处理能力而设立的，不仅能够更有针对性地开展工作，同时也有利于完善人民代表大会的组织机构，是进一步提升人民代表大会专业化水平的重要举措，是对地方人大和开发区建设双向有益的举措。在开发区设立人大专门委员会，能够从根本上破解开发区人大工作委员会与上级人大之间隶属关系不明、与同级地方人大之间权力范畴不对等、与“一府一委两院”派出机构之间法律关系存疑等问题。

从上下级之间的隶属关系来说，工作委员会是人大常委会的下设部门，但如果设立在开发区，则在事实上承担了下一级人大常委会的职能，二者之间就形成了两个不同层级的地方人大常委会，那么他们之间就不能构成上下级领导关系，而应该是指导与被指导关系。从可行使的权力范围来说，工作委员会是上级人大常委会的下设机构，没有法律上的明确赋权，只能根据常委会的授权或委托开展工作，不能以自己的名义自行开展工作，而与其同级的地方人大常委会则可以按照宪法和法律赋权开展工作。从与“一府一委两院”派出机构的法律关系来说，开发区人大工作委员会与“一府一委两院”派出机构都不是独立个体，都有自己的上级管理部门，开发区人大工作委员会能否直接向“一府一委两院”派出机构发起监督缺乏明确的法律依据。

在开发区设立人大专门委员会，其功能、性质、作用等更近似于“准地方人大常委会”，并且在相关法律的规范下，专门委员会设立主体只能是地方人民代表大会，在闭会期间对地方人大常务委员会负责。这样设置能够在法律的赋权下保持监督工作的独立性，并与开发区管委会的行政职级形成对等，有利于平行开展监督。以省辖市为例，市人大及其常委会对应监督的是同级“一府一委两院”，那么市人大开发区专门委员会就可以对应监督“一府一委两院”在开发区的派出机构，即开发区管委会、驻区监察工委、法院派出法庭、检察院派出检察室等，包括开发区专门委员会下设的工作机构和办事机构，也可以与开发区管委会所属部门开展协调联络，这样更加符合现实工作的需要，也能够更加有力地提升监督工作的效率。

（二）设立地方人大开发区专门委员会的可行性

1.地方人大开发区专门委员会的设立依据

《地方组织法》第三十条对省、市、县三级人民代表大会设立专门委员会作出了具体规定，而关于工作委员会则仅在省、县两级作出规定。专门委员会的设立主体是人民代表大会，而工作委员会的设立主体是常务委员会。通过对比可以发现，关于工作委员会的设立规定存在两个方面的弊端：一是设立主体是常务委员会而非人民代表大会，这就导致其权威性不如专门委员会；二是没有对省辖市这一级进行赋权，造成了在省辖市级别的断层。由此可进一步推断：一是工作委员会是通过人大常委会行使行政职权而设立的部门，与人大常委会之间是行政上的上下级关系，而专门委员会是通过人民代表大会的选举表决产生的，与地方人大常委会之间是负责与被负责关系。二是省辖市人大常委会设立的开发区人大工作委员会于法无据，是没有法律身份的工作机构。综上所述，无论是设立层级上，还是法律规定上，抑或是设立主体上，专门委员会都要比工作委员会有章可循，且更加具有权威性。

2.地方人大开发区专门委员会的履职形式

与工作委员会相比，法律对专门委员会履职保障的规定比较详尽，除包含工作委员会具有的履职形式外，还在多个方面作出较为具体的规定。如在召开人民代表大会期间，专门委员会可以向大会提出议案、承办主席团交办的议案和质询案、代表参加专门委员会会议、承办代表所提议案建议批评意见等。除此之外，专门委员会还被赋予了监督权以外的职权，如在立法方面为立法工作提供较为专业的意见建议；在重大事项决定方面，专门委员会还可以就自己职权范围内的有关事项开展调查、作出答复、提出意见等；在任免方面，专门委员会组成人员本身就是人大代表，有权对国家机关及其工作人员任职情况开展监督，也可以向常务委员会或国家机关提出相关工作人员的任职意见。因此，无论是法律保障的健全程度，还是履职形式的全面多样，以及代表参与工作的有效途径，专门委员会都比工作委员会更加丰富完善。

3.地方人大开发区专门委员会的监督成效

工作委员会是常务委员会的内设机构，只能受常务委员会的委托开展工作，在代表履职过程中，承担的是代表服务保障职能。专门委员会是人民代表大会的下设机构，属于法律授权的议事机构，加上其组成人员是由人大代表构成的，除了受常务委员会的委托外，还可以以自身为主体自行召开相关会议、开展代表活动、履行监督职能、听取和办理代表所提意见建议，并就其职权范围内的事宜提出议案、作出决定、进行答复等。因此，专门委员会比工作委员会更加具有主动性，同时也能够吸纳代表直接参与到工作中去，这对于工作效率的提升具有保障和促进作用。

四、地方人大开发区专门委员会制度的法治进路

地方人民代表大会已经成立四十余年，专门委员会建设也经过了长期的探索实践，这都为开发区专门委员会的设立积累了丰富经验，无论是其产生途径和履职保障，还是其人员组成和议事规则，都有明确的法律依据、现成的组织规则和丰富的实践经验可供使用，可考虑从以下法治进路保障地方人大开发区专门委员会充分、合法地履行监督职能：

（一）建立完善地方人大开发区专门委员会的履职规范

1.专门委员会的议事规则

与工作委员会的工作制度相比，专门委员会的议事规则更具有规范性、严肃性和权威性。工作委员会的工作制度主要针对自身内部作出相关规范，而专门委员会的议事规则除了具有规范自身功能外，还对监督对象具有一定的约束性，甚至在一定程度上具有强制性，具有“准法律效力”。这里需要加以区别和强调的是，一是开发区专门委员会要在召开代表大会时向大会报告工作，这既是对大会负责的体现，也能够使全体代表和社会各界更加全面地了解开发区工作开展情况。二是在召开代表大会时，可以向大会主席团提出设立开发区代表团的建议，以便于代表能够更好地参与大会有关工作报告的讨论审议，提出符合开发区实际的议案、建议、批评和意见。三是可以参照地方人大的会议组织形式，设立三级会议议事机制，即主任委员会议、全体委员会议和驻区全体代表会议，通过完善三级会议议事机制，强化对开发区有关工作的推动落实。四是结合开发区实际，制定年度监督议题，并根据人大常委会交办或自主研究决定，组织开展代表视察、调研、执法检查等活动，办理代表所提议案、建议和意见，听取开发区管委会及其组成部门和监察委、法院、检察院的派出机构相关工作汇报，指导联系开发区所辖乡镇人大主席团（街道人大工委）工作，推动辖区代表联络站建设，对工作中遇到的困难问题，可以报市人大常委会会议审议，或邀请市人大常委会其他机构共同办理。

2.专门委员会的监督职责

“一府一委两院”派出机构应当主动接受地方人大开发区专门委员会的监督，主动报告工作，并根据人大所提意见建议加强和改进自身工作。需要注意的是，在地方人大开发区专门委员会开展监督时必须合理把握其中的尺度，既不能影响对“一府一委两院”派出机构的正常工作，也不能让监督工作流于形式。同时，“一府一委两院”派出机构也要在工作中抓好自身建设，提升思想认识和法治教育，强化主动接受监督的意识，必要时，还可以建立地方人大开发区专门委员会与“一府一委两院”派出机构之间的联席会议制度，确保监督工作能够及时有效开展。

3.专门委员会人大代表工作条例

从立法层面上保障代表权利、明确代表义务的做法是最为有效的手段。对此，《代表法》及各地均根据本地实际，出台了一些相关工作条例，如《浙江省人大代表工作条例》《湖南省人大代表工作条例》等，但是这些条例都是只针对本级人大代表作出的规定，未能实现对各级人大代表的全覆盖。黑龙江省曾于2008年出台《黑龙江省地方各级人民代表大会代表工作条例》，明确规定，“地方各级人民代表大会代表是依法选举产生的地方国家权力机关的组成人员，代表人民行使宪法和法律赋予的各项权力”。即便如此，到目前为止，尚未有地方出台《开发区人大代表工作条例》将开发区代表工作纳入更加具体的法治保障范畴。围绕开发区人大代表工作开展立法，能够从根本上解决代表“跨区作业”和代表议案、建议、批评、意见得不到有效办理的问题，也能够解决现有开发区人大“名不副实”、人大代表的各项权利得不到真正保障的问题。

（二）建立完善地方人大开发区专门委员会的组织基础

1.专门委员会的组成人员

在组成人员方面，通过召开人民代表大会设立开发区专门委员会，开发区专门委员会组成人员的构成应区别于其他专门委员会，其他专门委员会组成人员人选主要侧重于选取与本部门、本领域业务联系较为密切的代表，而开发区专门委员会组成人员人选主要倾向于在驻开发区的人大代表中产生。在行政职级方面，开发区专门委员会与其他专门委员会是等同的。比如，地市人民代表大会开发区专门委员会，行政级别应确定为正处级，其委员会会议全体成员人数应为单数，主任委员和副主任委员的数量按一正两副配置，其他委员可根据驻区代表总数进行核定。

2.专门委员会的内设机构

依法设立开发区专门委员会后，其已具备了“准地方人大常委会”职能，为保障其各项工作正常开展，需要成立相应的工作机构为其提供服务，即专门委员会所属的工作机构或办事机构。至于如何配置这些机构要视具体情况而定，如果开发区承担的任务较为单一，对本地区经济社会发展影响不大，驻区代表人数也不多，那么专门委员会所属的工作机构或办事机构就可以少设一些，仅成立办公室、代表联络室等部门即可；如果开发区承担的任务较重，区域规模较大，驻区代表人数较多，就需要在专门委员会下设办公室、代表联络室、财政经济工作室、城建环保工作室等部门，以及视实际情况及时设立、调整或变更所属工作机构。如何科学配置下设机构，对专门委员会工作的开展具有较大的帮助作用，同时也有利于“准地方人大常委会”向正规建制区地方人大常委会的过渡。

（三）建立完善地方人大开发区专门委员会的履职保障

1.全方位建立人大代表工作制度

在开发区人大代表工作制度建设方面，各地进行了丰富多样的实践探索，综合起来主要体现在以下几个方面：一是联系代表制度，即经常性地联系代表、走访代表，畅通与驻区人大代表的沟通渠道，广泛征求代表的意见建议；二是代表公示制度，在显著位置公布人大代表的基本情况和联系方式，印发代表联络卡，接受选民反映意见和建议；三是收集反馈制度，人大代表定期走访选民，现场了解民意，对群众反映的问题进行集中反馈、跟踪办理及办理情况公示等；四是视察调研制度，组织代表围绕人民群众关心的热点难点问题开展调查研究，必要时组织开展工作评议和专题询问等；五是参与决策制度，组织召开代表会议，对事关辖区发展稳定的重大事项进行讨论，广泛听取吸纳代表的意见建议，确保重大事项的决策更加科学合理；六是选举任免制度，选举产生本地区的人大代表和选举任免驻区国家机关工作人员。除上述制度外，还可以结合本地情况进行创新，为驻区人大代表依法履职提供坚强保障[7]。

2.落实人大代表意见办理成效

代表意见建议办理质量是检验代表权利是否得到充分保障的重要标志，《代表法》第三条对代表享有的权利作出了明确规定。跟进落实代表意见建议办理，既是开发区人大必须承担的责任，更是“一府一委两院”派出机构必须履行的义务。对此，各地人大出台的有地方条例和规章制度，如吉林省、北京市、宁波市等地专门以立法的形式作出规定，如北京市人大常委会早在1995年就对代表建议、批评和意见的提出、交办、办理和监督检查等全流程作出了明确规定，内蒙古自治区、江苏省启东市等均出台有人民代表大会代表建议、批评和意见办理办法等。此外，应运用刚性监督手段提升办理实效。例如可以组织驻区人大代表对“一府一委两院”派出机构办理情况开展工作评议和满意度测评，并将评议和测评结果及时对外公布或报其主管部门及人事部门，督促监督对象更加重视代表意见建议办理，更好地加强和改进工作。

3.完善人大代表履职管理办法

法律在赋予人大代表权利的同时，也规定了代表应当承担的义务，目前已有一些地方出台代表工作条例或代表履职管理办法，进一步细化完善了相关内容，开发区人大可以从中汲取好的经验做法，制定出台适合自身的相关规定。综合各地的经验亮点，可以着重以下三个方面：一是对驻区人大代表履职活动进行量化考核，实施绩效化管理，对代表出席会议频次、提出意见建议、参加履职学习、开展专题调研、接受选民来访等情况进行评分，最终根据得分情况作为是否继续提名的参考依据。二是把代表遵守法律法规和社会公德情况纳入代表履职管理范围，对积极参加社会公益事业、弘扬传统美德、践行社会主义核心价值观的代表，给予正面鼓励表彰或授予荣誉称号，将失德失信、违法违纪、作风不良的代表纳入“黑名单”，不再继续提名，必要时建议上级人大常委会启动罢免程序。三是强化对“潜水代表”“影子代表”“哑巴代表”的督促提醒，对于那些经常不参加活动、讨论审议期间闭口不言、不走访联系选民的代表，要及时予以提醒告知，达到一定次数的，也将纳入不予提名范围，或劝其辞去代表职务。以此促使代表管理工作更加有章可循，进一步加强代表队伍建设，提高代表依法履职成效。

五、结语

各地经济社会发展程度不同，每个开发区所处的环境条件和职责任务也不相同，在开发区人大工作中，既不能照抄照搬、盲目而上，也不能因噎废食、踌躇不前，需要根据我国国情、本地实情和工作需求进行科学配置，有计划、有步骤地稳步推进，确保开发区人大成熟一个、建立一个、完善一个。虽然本文提出了设立开发区专门委员会的建议，但对于一些更加具体的情况需具体剖析，如某些地方虽然只有一个开发区，但开发区的规模较大、区域功能多样、驻区代表较多，有的地方不止一个开发区，但每个开发区规模较小、功能单一，是否设立专门委员会，或多个开发区共同设立一个专门委员会，还是每个开发区设立独立的专门委员会等，均需要结合各地开发区工作的实际情况并经过深入的调研论证后才能决定。在调研过程中，通过对不同层级开发区的对比分析，笔者认为在省辖市所属开发区率先实施专门委员会模式更加符合实际。因在所有层级的开发区中，省辖市所属开发区更加富有代表性，不仅绝大多数的国家级开发区、城乡融合发展试验区、城市建设示范区等普遍在该层级设立，而且该类开发区行政级别多数是县级，区域规模、所辖人口数目均适中，内设机构健全，职能权限可以涵盖经济社会建设的方方面面，适合作为试点推广。

注释：

[1]国家发展改革委、科技部、国土资源部、住房城乡建设部、商务部、海关总署：《中国开发区审核公告目录》，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/gg/201803/t20180302_96 1203.html?code=&state=123, 2023-01-04.

[2]刘东升：《河南省开发区人大工作调查与思考》，载《人大建设》2017年第1期。

[3]王秀禄、蔡相山、王洪波：《开发区人大工作路径探究》，载《山东人大工作》2017年第8期。

[4]胡弘弘、张磊：《国家级开发区人大机构设置概况考察》，载《人大研究》2012年第4期。

[5]龚敏：《设立街道人大工作机构探讨》，载《人民之声》2005年第10期。

[6]潘国红、黄胜平：《推进人大制度在开发区全覆盖》，载《人大研究》2019年第3期。

[7]黄小钫：《地方人大代表联系群众制度及其完善》，载《人大研究》2015年第5期。