渔业行政执法弊端及对策

毛如皓 大连海洋大学海洋法律与人文学院

1.概念界定及渔政执法中涉及的渔民权益类型

1.1 渔政执法的概念

渔业行业管理和执法是我国渔业执法最主要的两个方面。因此渔政执法就是政府麾下的渔政管理部门及渔政执法队伍依照《渔业法》的规定，按照一定的执法程序，监督保障渔业生产活动秩序，打击处罚违法渔业捕捞活动，保护国家淡水、海洋领域渔业资源以及渔民权益的一种行政执法活动[1]。

1.2 渔业行政执法过程中涉及的渔民权益

渔民权益的类型有很多，本文认为在渔政执法过程中，需要保护的渔民权益主要包括渔民的财产权益、生产权益以及生活权益。财产权益涵盖三个方面：一是渔业生产场所即海域使用权；二是渔业生产工具即渔船；三是渔业生产收益。在生产权益上主要涉及水产品捕捞、水产品养殖以及渔业附属产业。渔民的生活权益主要体现在四个保障，包括养老、医疗、子女受教育以及社会救助保障[2]。本文将主要围绕如何在执法过程中保护好渔民的财产权益提出建设性意见。

2.渔政执法过程中存在的问题及原因分析

2.1 管理体制存在弊端

《渔业法》颁行之初，渔政工作施行了一套“统一领导，分级管理”的模式，这套模式起初有效地打开了工作局面，充分调动了地方渔政执法队伍的积极主动性。但是在后续的工作过程中，这种模式逐渐显露出其弊端，主要表现为“分级有余”而“统一不足”。纵向来看，各级渔政部门缺乏相互牵制，上级对下级限于业务指导缺乏监督；横向来看，中央把管理与执法权授权到地方执法部门，特别容易发生地方保护主义[3]。既是运动员又是裁判员的地方渔政部门一定无法正视自身存在的问题，执法工作中一旦作出错误决定，执法机构难以做到及时的自我纠正。

权力要牵制在牢笼中，一旦缺乏监督，必然会产生腐败。目前的渔政执法监督并没有起到应有的作用，内部监督常常碍于面子走走过场，外部监督缺少更为直接的途径，监督途径繁琐艰难，不当执法行为没有得到及时、有效地纠正，渔民合法权益受损后也就无法在第一时间获得最大限度的救济。

2.2 渔业法律法规不完善

《渔业法》颁行已有30余年，在2000年的大修之后至今没有进行过实质性修改，《渔业法》中的众多条款已经不能满足当下渔政工作的需要，出现了许多渔政执法配套法规方面的空白。渔民不断变着法子改变违法方式，再加上缺乏配套的责任确定标准，渔政人员在认定渔民违法责任大小时更是难上加难，渔政工作极易因此出现不规范性和随意性，导致一些相似案情在处罚结果上大相径庭。渔民深感不公，遵法、守法、配合执法的意愿也就随之下降。

《渔业法》中缺少损害赔偿条款。对渔民来说，一旦其权益受损，对其给予经济或者物质上的补助是最有意义的。然而我国《渔业法》中缺少渔政执法损害渔民权益后的赔偿制度。法律制度失缺，渔民权益受损之后的保障，自然就成为了一纸空谈。

2.3 渔政执法队伍建设不达标

2.3.1 执法中的证据留存工作存在问题

笔者通过研究河北、北京、天津渔业行政执法案卷，归纳整理了渔政执法实务环节中频繁出现的一些问题。其中占比最高的三项问题是：处罚决定书撰写不规范；复制件、影印件等证据缺乏记录；卷宗应当加“以下空白”字样的地方缺少该字样。可以说，处罚决定书、复制件、影印件等是渔政工作重要的执法依据，对行政相对人具有直接的拘束力，具有严肃性和强制力。处罚决定书的撰写，复制件、影印件的留存，都有着明确的规范和要求，如果不能保证证据留存的工作质量，也就无法保障渔民的合法权益。

2.3.2 执法人员缺少执法耐心以及未起到表率作用

作为特殊社会群体一份子的渔民们，受制于文化层次的限制，不能期待他们能够完全配合执法工作，不仅如此他们还会因为缺乏对渔政工作的理解，而出现抗拒甚至阻碍渔政管理工作的情况。《2016年国民海洋意识发展指数（MAI）研究报告》结果显示我国海洋战略观念指标平均分仅有60.02分[4]，究其原因是人们受到传统的“重陆轻水”意识的影响，不能够有效认识到渔业资源永续开发利用的重要性。在执法过程中，个别执法人员缺少耐心，不能够进行有效的沟通且刻板执法，使得渔民们感受不到群众以及社会各界的理解和支持，认为自己应有的权益得不到保护，很容易就站在了渔政管理执法的对立面，使得渔政管理各项工作的开展愈加困难。

渔政执法工作与渔民的人身财产权益密切相关，一旦执法人员不能秉公执法，渔民的人身财产权益就难以得到应有的保障。特别是渔政执法人员又徇私舞弊滥用权力，不仅仅只是危害了渔民的合法权益，还将对司法公正产生破坏，损害政府公信力。执法人员都不能恪守法律，若还妄想渔民能够遵法、守法就更是天方夜谭了。

总结来说以上问题的出现是缘于渔政执法队伍建设不达标，执法人员缺少相应的执法培训，缺少严密的执法思维，不能够熟练掌握规范的执法程序。

3.应对此问题的对策建议

3.1 推进渔政执法管理体制改革

我国的渔政管理机构由于是以行业条块为主组成，存在职权分散的缺陷，就此或许可以多借鉴外国的管理体制模式，在符合“大部制”改革要求的前提下，设立综合渔业行政管理机构，开拓出一种契合我国渔业良性发展目标的新模式[5]。

3.1.1 精简渔政管理机构设置

当下的渔政管理运行模式造了执法部门相互推诿扯皮、互踢皮球的情况，职能配置不合理，层次过多、协调任务过重，导致有功抢着上，无功躲着走，内耗严重难以形成合力，渔政管理的工作效率大幅下降。笔者认为克服这个障碍的有效手段，便是在明确各部门主体责任的先决条件下，将市一级和县一级的渔政执法机构剥离出去，不再受同级政府的领导，按照“精简、统一、效能”的原则简化执法机构，然后由省级渔业管理部门统一领导，实现由分级管理向垂直管理的转化。

3.1.2 完善责任追究机制，加强执法监督

在明确了各部门的职责后，可考虑执法案件终身负责制、错案责任纠察问责尽职免责制，对于违法失职、玩忽职守的人员，给予行政处分，情节严重触犯刑法的依法追究其刑事责任。

“公园文化”告诉我们物质环境空间和犯罪之间有着直接的联系[6]。在隐秘的监控盲区更容易发生犯罪，这缘于无论是谁的心中皆有幽暗面的存在，缺乏了监督制衡就会出乱子。由人组成的执法工作队伍自然也不能摆脱幽暗的一面，因此加强执法监督势在必行。执法监督工作可以通过完善渔政电子监督服务建设，设立更多的公众监督渠道，发挥好渔政执法平台的受理举报功能，建立受理后限时处理答复与处理结果公开机制。鼓励社会公众行使监督权，实现专防与群防的衔接与融合。

3.2 完善渔业法律法规，建立赔偿机制

重新完善修订《渔业法》已经刻不容缓，有法可依才能够更好的在执法过程中维护好渔民权益。具体建议有，一增设执法监督的相关法条。二增加相关违禁渔具的禁售、取缔内容，规范化禁用渔具相关标准，修改过于陈旧的相关法律条款，确立符合现代渔业发展特点的法规，明晰违法责任定罚标准，精准化处罚规格，增强法条的可执行性与可操作性，避免无标准乱处罚情况的发生。三推动《渔业法》与国际更多地接轨，推进新时代渔业治理的发展进程。

最后，在渔民权益受损的赔偿问题上，可以增加渔业权受损赔偿条款，明确赔偿范围和赔偿时效，建立健全赔偿机制。例如《浙江省渔业管理条例》第63条就规定了渔业资源损害赔偿费。《渔业法》修订后，各省可以遵循因地制宜的原则出台地方配套政策，以地方立法的形式细化赔偿机制，以程序的方式将渔权受损赔偿纳入立法。

3.3 强化渔政执法队伍建设

农业部2021印发的《农业农村部关于加强渔政执法能力建设的指导意见》强调，要着力提高渔政执法队伍建设，把严格、规范、公正、文明执法贯彻到行动上，提升渔业治理能力，为渔业高质量发展和乡村全面振兴提供坚强支撑与保障[7]。其中就有涉及到健全执法机构，完善执法机制，严格人员持证上岗等举措。

3.3.1 推进渔政执法人员资格认定

加强渔政执法人员的资格认定是提高渔政执法水平的重要举措。《执政处罚法》的出台让渔政执法人员取得行政执法证成为了渔政执法工作的前提条件。

古人云“不学诗，无以言”，在执法者身上，则是不学法，无以言。执法者必须要熟知渔业法规，提升执法能力，唯有如此才能避免在处置违法行为和纠纷时无所适从，做到信手拈来。才能避免执法过程中出现证据留存工作上的失误，才能在遇到渔民质疑进行政策解读时更有底气，避免顾左右而言他，前言不搭后语的情况。因此推进执法证考取工作，才能确保渔政执法人员对《渔业法》等相关法律达到一定的掌握程度，心中有法，才能确保执法过程中始终不偏离依法执法的轨道。

3.3.2 提高渔政执法人员的法律素养

执法人员工作质量的高低直接影响到执法效果的优劣。渔政管理部门可以通过开展执法培训来提升办案人员的法律素养，继而擢升渔政工作质量。实际上渔政管理工作绝非大家臆想得那般轻松，它涉及多方面的专业知识，除法律外还涉及到生物、环保、渔业、机械等方面。很大一部分执法人员由于学历有限所掌握的知识面不够广阔，大多时候都是依靠经验执法，一定程度上也阻碍了现代渔政执法的发展进程[8]。对此可以通过聘请渔政领域专家开展能力提升问答宣讲，拓展渔政人员学习充电的渠道，加强其依法行政的意识和能力，在熟练掌握渔政执法知识的同时，培养出遵法、守法、学法、用法的意识和能力，形成“依法治渔”理念。

对于执法人员自身，还要树立起终身学习的观念，法律是一门不断更新变化的学科，执法人员要积极了解新法的变动，理清新法的内涵。在平时的工作之余，要注重点滴的积累，多研究法律文本，学会“法律责任”的变通适用，比如在打击囤积居奇收购水产品行为时，依靠罚款就可以起到震慑作用时就无需没收处理[9]。工作之余多翻阅执法卷宗，积累执法经验，提升个人能力。熟记法律法规，以法裁度、以法释疑，才能在工作中做到执法适度，使执法既能起到惩戒作用，也不会损害渔民权益，渔民心服口服，才会愿意配合执法，让执法工作更加顺利。

3.3.3 提升执法人员的职业道德素养和精神面貌

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，执法者的一言一行都在渔民群众的关注和监督之下，执法者自己也要有言出法随的优良品质，如果能起到表率作用，做到公正无私、以身作则，那么渔民们也会跟着效仿，反之则会失去公信力。执法人员作为法律的捍卫者，秉公执法是法律赋予其的职责，但实际却事与愿违，部分执法人员态度强硬，唯我独尊，存在“官本位”“管本位”的思想，难免造成渔民的逆反心理，造成警民冲突，执法效果大打折扣。建议执法部门可以引入执法记录仪，执法时全程严格录像，构建智慧执法系统，保留执法动态，这样既可以纠正执法者的偏颇行为，也能够在回顾查证案件时做到有迹可循。

执法者如果能够有“匠人精神”精益求精，把生活中的感悟融入到渔政工作中，在法律框架下善用语言艺术，用通俗易懂的语言释法执法，达到释法句句讲规范，讲理句句讲实在，赋予执法以美感，做到与众不同。通过先了解渔民的担忧与困难，再进行细致沟通，打通执法难点，在完成执法工作的同时，引导渔民群众守法，相信任何执法问题都会迎刃而解。

在渔民眼中执法人员就是法律的化身，尊崇法律是对执法者最基本的要求。敬畏法律不是要求对法律顶礼膜拜，而是把法律当做信仰去尊重去热爱。执法人员在渔政工作中要坚守原则、恪守底线，不以言代法、以权压法、徇私枉法。此外，还要重视培养精神风貌，重警容、警貌、警风，塑造严整的警容警风打造良好的渔政执法形象。

“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”，随着新时代广大民众对法律公正性期待值的提高，渔政执法队伍肩上的担子更加沉重，渔政工作要身正为范，焕发法律的生命力，执法人员只有尊重法、勤学法、谨守法、善用法，才能更好地胜任执法工作，成为一名合格的渔民权益捍卫者。

4.结语

渔政执法不规范问题处理的恰当与否，直接关系到渔民的切身利益，同时，也决定着“渔业治理能力和治理体系的现代化发展”进程。近些年以来，我国渔民的维权意识有在逐步增强，渔政执法相对人救济制度的大环境有所改善，但是渔政执法时的渔民权益保护仍然差强人意。如何在渔政执法工作时做到全方位维护好渔民权益，是一个广而深的问题，本文在此只能做一个简短探讨和思路性引导。在深入贯彻落实依法行政、加快建设法治政府的时代大背景下，如何更好地保障好渔民权益，需要渔业相关各界进行深度的思考与研究，更需要渔政部门和执法人员在工作实践中不断去探索完善。