高校非教学机构体制机制改革创新案例研究——以金陵科技学院为例

孙 宏

(金陵科技学院 人力资源处，江苏 南京 211169)

0 引言

2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案(2018—2022年)》，提出“积极探索实行高等学校人员总量管理”[1]，明确高等学校可在编制总量范围内，结合自身组织建设、行政管理、事业发展需要，自主设置机构与岗位。近年来，江苏省编办、人社厅等相关部门先后联合印发了《江苏省高等学校人员总量内设机构领导职数管理办法(试行)》和《江苏省高等学校岗位设置管理实施意见》等文件，要求高校加快推进体制机制创新，构建结构合理、权责清晰、服务高效的机构体系和运行机制，形成定位清晰、路径明确、合理高效的岗位体系，在管理上更加精细化、科学化、人性化，从机制上激发人才潜力，做到人尽其才、才尽其用。

非教学机构是指高校不直接从事学校主体学生教学、不直接从事科学研究等专业性工作的党政管理部门、群团组织、直属单位，是维持高校日常运作的服务与管理部门。非教学机构体制机制事关高校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流与合作等相关项目的顺利开展，其服务能力和管理效率直接影响着高校整体的办学水平和办学效益。

高校高质量内涵式发展阶段，金陵科技学院(以下简称“金科院”)非教学机构体制机制迎来改革发展新机遇，同时面临诸多挑战：机构设置不科学、人员结构不合理、岗位调整不适配、绩效制度不完善、教师职业韧性低等，有鉴于此，非教学机构体制机制改革创新成为金科院机构改革的核心要义。

本课题依托金科院人力资源优化项目，通过校内专访、线上调研、专家咨询等多种途径，对江苏省内外59所高等学校进行调研分析，获得了各高校机构设置的一手资料，其中：省内重点调研排名前50、规模2万人左右及以上的高校37所；省外重点调研已实行行政职能合并合署、职级职员制、学部制、书院制等高校22所。通过对样本高校非教学机构调研与分析，为金科院的非教学机构体制机制改革创新提供重要依据。

1 非教学机构体制机制现状

1.1 非教学机构设置的特点

1.1.1 “双轨制”的党政架构

《高等教育法》明确了我国高等学校的领导体制是党委领导下的校长负责制。金科院也是按照党群和行政两套系统进行设置的，党群系统包括党委办公室、纪委办公室、党委组织部、党委宣传部、工会、团委等机构，行政系统包括了校长办公室、人力资源处、教务处、科技处、财务处等机构。党群系统集中于思想方向的引领和干部资源的配置，行政机构侧重于行政事务，两条系统设置思路比较明晰。“校-院-系”三级组织架构构成“自上而下”的行政管理轨道，在此轨道上，学校行政机构主要承接政府与社会赋予的高等教育职能，对外履行教育公共责任争取办学资源，对内进行管理维系学校运转，激励教职工为实现学校发展目标奋发努力。

调研可见，党的领导意识在金科院的日常管理中不断增强,如学生工作处合署有党委学生工作部，人力资源处合署有党委教师工作部，研究生处合署有党委研究生工作部，保卫处合署有党委保卫部等。这些都说明，金科院在机构设置上，坚持党对学校工作的全面领导，始终把党的建设摆在首位，不断强化思想引领和理论武装，深入贯彻新时代党的组织路线，坚持不懈将全面从严治党向纵深推进。

1.1.2 “科层制”的管理结构

高校治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，也是高校实现高质量发展的关键与根本。我国的高校是典型的“科层制”，即德国社会学家马克斯·韦伯的“理想的行政组织体系”理论，其主要特征包括：有固定的法律规章制度；等级制和按等级赋予权力的原则；非人格化；行政官员专业技术化、终身任职化。

金科院在管理上同大多数本科院校一样，仍沿用着科层制，具体有以下3个特点：一是学校制定规章制度对工作程序、教职工行为标准、各职能部门的职责都有明确的规定，使得学校的管理和运作有章可循，有利于学校持续稳定的运转，但过于强调遵从规章制度不利于教职工的创新。二是学校运用等级分明的权利体系和权威标准的政策文件，明确层级结构中每个管理人员的任务与职权，使得每项工作有序开展，有利于统一指挥和领导，但也会最终导致领导职位权力集中，形成官僚主义和官本位思想。三是学校通过专业技术任职和学历专业背景来聘任教职工，工资福利、晋升也与之相挂钩。一方面，有利于激励教职工努力教学和勤于科研；另一方面，以资历高低发放工资福利也会挫伤年轻教职工的积极性。

科层制作为一种行政组织管理形式，已深深根植于金科院的管理之中，简单的摈弃与否定都不是理性的选择，剖析存在困境的原因并探索超越的途径成为学校管理体制改革的紧要课题。

1.2 非教学机构体制机制存在的问题

1.2.1 管理机构设置待优化

目前，金科院党群、行政机构共29个。调研常州工学院、盐城工学院、宿迁学院、江苏理工学院、南京工程学院、徐州工学院、南京晓庄学院等7所同金科院办学层次相近的院校发现，其党群、行政管理机构平均数为26个，最多的达到31个，最少的也有22个。由此可见，金科院机构设置数量处于中间偏上状态，但随着学校规模扩大和发展定位的提升，机构设置中或出现部门应设未设现象，或存在新兴部门的设置缺乏系统规划问题，普遍只是为了应付新增事务而被动成立，导致多头管理、职能交叉；部分部门的职责需进一步明确和界定，信息化、职能化的管理方式运用不足，如在人才培养方面，金科院设立教务处、教学质量评估中心、高等教育研究所，部门之间岗位职责有交叉，容易出现多头管理和相互推诿，不利于人才培养工作的高质量完成；图书馆和档案馆管理相对孤立，新设立的校史馆也独立运行，很多信息容易条块分割，不利于师生对于信息的高效利用。

1.2.2 管理人员岗位总量有待控制

根据江苏省总量管理相关文件规定，高校专任教师数量一般不少于人员总量的60%，按照兄弟院校经验，一般都会在此基础上再预留5%～10%专任教师比例。若金科院按照5%预留，非专任教师人员比例将不超过35%，按照上级部门核定金科院教职工总数35%计算，现有非专任教师人员总量已超标；部分岗位人员配置相比同类高校配置过多，如实验人员；部分二级单位用人超出省内高校相同部门最高人数，如校财务处，由此造成学校用人成本较高，给学校财政造成压力。

1.2.3 管理人员分布结构有待优化

一是管理人员数量分布结构待优化。经过对标兄弟院校非专任教师人员分布情况发现，金科院非专任教师数量分布结构存在明显不平衡。虽然人员总量超标，但部分二级单位人员岗位数量仍然相对紧缺，如辅导员配置不达标，发展规划处、研究生处、档案馆等部门人员配置不足。二是管理人员能级分布结构待优化。受学历、年龄、专业、职称等要素影响，部分岗位出现专业不对口、人岗匹配不精准问题，现任管理人员难以较好地胜任本职工作，而高校岗位聘任管理机制有待完善，不能实现岗位实时动态调整。同时，目前高校行政管理中存在对工作重要性认识不足的情况，部分非教学机构设置双肩挑岗位，中层干部多由专任教师担任，由此造成专任教师数量相对减少，增加了院系教师的工作量及负担，出现人才浪费等问题，不利于提高行政管理质量。

1.2.4 管理队伍考评激励体系有待完善

通过调研发现，管理人员绩效考核中缺乏针对性的量化指标是高校普遍面临的问题，需构建完善的绩效考核体系，客观评价管理队伍工作业绩，才能激发管理人员工作活力；管理人员职称评聘机制待完善，学术成果依然是教管系列职称评定文件的重要指标，管理人员实际贡献率、工作目标完成度等未列入职称评定指标体系；学校对提升管理队伍整体素质的关注度低，针对管理人员的培训规划仅限于进校时的短期岗前培训，岗中鲜有与工作相关的业务培训、学科知识培训，建立管理队伍专业化、职业化的培养培训体系迫在眉睫。

2 非教学机构体制机制改革创新原则

2.1 以实现学校发展目标为原则

金科院“十四五”规划中提出“扎根南京办城市型大学、新兴崛起办应用型大学、产教融合办创业型大学、以人为本办绩效型大学”的发展理念。学校第三次党代会提出：全心育人育才，全力服务南京，奋力谱写特色鲜明的高水平新兴应用型大学建设新篇章。围绕学校愿景目标，通过“精简高效”的机构改革，助力学校到2025年迈入江苏一流应用型本科行列；到2027年，形成设置大学所需学科专业布局；到2030年，基本达到设置大学关键指标条件要求，最终建成特色鲜明的高水平新兴应用型大学。

金科院各项工作都要围绕这一理念，进一步优化现有资源的配置和利用，提高管理效率和水平，加快推进学校高质量内涵式发展。非教学机构体制机制改革创新需紧扣“两全”主题(全心育人育才、全力服务南京)，坚持“两建”目标(高质量建设硕士学位授予单位、高水平建设新兴应用型大学)，深化“两化”战略(南京化体系战略、网络化体系战略)，通过科学合理的体制机制改革，全面助力学校提升高水平新兴应用型大学的各项职能、功能，不断增强学校办学的内涵水平。

2.2 以推进大部制改革为原则

20世纪60年代，国外开始实施“大部制”改革，并在行政体制机制运行方面取得良好成效[2]。党的十七大报告提出：“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。”对行政管理体制改革提出大部制改革的新要求，通过十几年的实践证明，大部制改革可有效解决党政部门中存在的机构重叠、权责不对称等问题，简化公众办事流程，减少烦冗审批程序，提高行政管理效能。

金科院已进入高质量发展新阶段，借鉴政府机构“大部制”改革的新思路，学校新一轮非教学机构改革蓄势待发。学校需结合自身发展特色，从长远出发，从全局出发，用“大部制”理念，合并职能相近、权责交叉的部门，撤销部分处室和科级建制，采用“分步式”改革模式，先试行部分，再整体推进，分层次解决学校机构臃肿、多头管理等机构设置问题，提高非教学机构整体运行效率。

2.3 以建立动态调整与优化机制为原则

金科院需要进一步完善非教学组织机构的动态调整与优化机制，根据社会经济制度环境和高等教育体系制度安排的变化，及时有效地调整内部组织架构[3]，需注意以下4点：一是内部的机构设置需要适应外部环境变迁。这也是非教学机构设置调整合理性的重要依据。二是根据国家“实现高等教育内涵式发展”的要求。在今后较长一段时间内，学校的发展方向应由规模扩张转向质量提升。三是继续落实党政“双轨制”的管理方式。这是坚持社会主义办学方向的必然要求，也是改革开放以来实践证实加强和改善党对高校领导的有效形式。四是建立与学校发展特色相适应的非教学组织机构保障体系，重视人才培养管理制度建设和贯彻落实，用制度规范人才培养、科学研究等工作，保证人才培养质量。总之，建设动态的机构调整和优化机制是学校综合竞争力在聚力内涵式发展中充分释放、办学活力在聚焦高效能治理中得到充分迸发、师生员工的获得感在高质量发展中得到充分体现的关键点[4]。

3 非教学机构体制机制改革创新的方案分析

3.1 合理设置组织机构

为构建精简高效的非教学组织架构，本研究综合运用统计分析法和专家论证法，结合金科院发展特色，对金科院组织架构进行分析。

3.1.1 统计分析法

通过对59所样本高校的非教学机构设置情况进行详细梳理，依据机构职能对这些样本高校设置的相同或类似机构进行归类，得出样本高校非教学机构设置的常模，其中党群机构数为14，行政机构数为25，共计39个非教学机构。在此基础上，通过分析常州工学院等7所同金科院办学层次相近院校的非教学机构设置情况，将所有非教学机构在高校中的设置情况分为3类，即该非教学机构在某高校中已单独设置；该非教学机构在某高校中以合署、挂靠或下设形式设置；该非教学机构在某高校中未设置。并使用可视化定性分析手段和统计学定量分析方法对调查数据进行建模及实验分析，得出39个非教学机构的方差，其中：方差值越小，则表示数据的稳定性越高，说明该机构在各个高校的设置情况较为一致，具备参考性；反之，则表示该机构在各个高校的设置情况差异性较大。结合实验结果可知，党委统战部、组织部、党校、纪委办公室、宣传部、学生工作部、人武部、团委、工会、人事处、学生处、财务处、审计处、保卫处、信息化建设与管理中心等在机构设置中稳定性较高，样本高校对上述非教学机构的设置情况较为一致，除特殊需求外，在机构改革中不宜针对这些机构做过多的调整。相反，实验室、设备管理处、社科处、基建处、后勤管理处、招投标办、教学质量评估中心、科技处、教务处、校友会、工会、妇联、离退休处、党委研究生工作部、国有资产管理处、发展规划处、机关党委、党委办公室、党委教师工作部等稳定性较低，说明机构之间出现职能交叉过度、分工不明确等问题的可能性较大，需结合学校自身发展定位进行设置。

3.1.2 专家论证法

为构建符合金科院发展定位和目标特色的组织架构，在统计分析法结论基础上，研究者组织校内外专家对金科院组织架构设计、职能分工设置等进行多次论证和研讨，依据“大统筹，大职能”的理念，以“坚持党的领导、精简高效、职能整合、动态调整、平稳过渡”为原则，按照“三步走”策略完成机构优化设置。第一步，处级建制的机构不做调整。结合2022年底三定一聘工作，对部分现有机构的职能进行分解和整合，如评估中心的教学检查、巡课、巡考等工作由教务处负责实施；后勤处负责的学校房产资源的清查、数据统计与相关证照办理工作职能归入国有资产管理处；后勤处负责维修工程的职能归入基建处；后勤实业总公司的物业维修工作职能整合至基建处工程科，学生住宿方案实施工作、学术交流中心设备及安全管理实施工作建议采用服务购买方式运作等。第二步，精简优化职能处室。结合学校下一轮处级干部调整，根据专家论证结果，最终将原有的29个职能处室精简为26个，包括将党办、校办合并，组建党政办公室；学工与招就合并；高教所并入发规处等。第三步，探索成立书院制和学部制。例如成立农学部(园艺与动科)、信息学部(电子科学与技术、计算机科学与技术、软件工程、网络通信、网络安全)，将关联度高的学科整合，聚合资源，加速优势学科建设，通过学科建设推动专业发展，将最新的科研成果转化为课堂教学内容。

3.2 科学优化管理人员结构

为优化管理人员结构，提高管理人员工作效能，本研究以总量法结论为纲，以工作量分析法结论为基础，综合运用对比法和专家法对结论进行校验，对金科院管理人员结构进行分析。

3.2.1 总量法

根据《江苏省高等学校岗位设置管理实施意见》文件精神，本科学校专任教师岗位数一般为学校岗位总量的60%左右，管理岗位一般不超过学校岗位总量的20%。以此为依据，按照金科院当前教职工总数测算出非专任教师和管理岗位人员控制总数。

3.2.2 工作量分析法

根据现有机构设置情况，校内走访调研了校领导、分管校领导、所有机构的正处级领导以及各类人员代表，同时跟各机构征集了岗位工作量分析表数据。通过综合分析调研访谈结果、各机构自评岗位工作量分析表数据，初步核定工作量分配，形成《机构工作量测算编制汇总表》。通过进一步与校内各机构沟通，采取《编制评价表》的内部评价方式进行工作量赋值，初步确定各机构人员编制数。

3.2.3 对比法

为了进一步对《机构工作量测算编制汇总表》进行校验，采取了以下方式进行比对。(1)样本高校详细比对法：综合考虑兄弟高校的可对标性以及资料获取的详尽程度，选取了江苏理工、宿迁学院、常州工学院等3所高校对金科院29个机构的具体职能和编制进行详细对比分析。(2)同类高校平均值比对法：对办学规模与层次相当的7所高校非教学机构设置及人员编制情况进行调研分析，对机构交叉重复的数据进行整合校正，利用5项统计指标对各个机构编制人员数进行了分析，包括最大值、最小值、极差值、平均值及均方差等，选取审计处、科技处等10个机构人员编制数差异不大，即具备参考价值的平均值进行比对，其他机构的人员编制数在各高校差异性较大，需结合实际情况进行深入分析。

3.2.4 专家法

为实现微观定编的合理性，项目组还组织了6所高校人事处专家针对编制核定、岗位设置、职员职级制、绩效管理等进行研讨，对《机构工作量测算编制汇总表》进行校验，最终确定各机构人员编制数，管理人员总数减少12%，其中人员编制变化较为明显的有：财务处由29人减少为20人，招就处由11人减少为8人，图书馆由34人减少为28人。

3.3 切实提高管理人员能力

根据学校“十四五”事业发展规划和第三次党代会会议精神，参照辅导员培养模式，以管理人员工作能力、组织认可、专业伦理、社会认可等工作目标的实现程度为指标，建立管理人员专业化标准，助力管理人员专业化、职业化发展；健全管理人员岗前、岗中培训制度，定期开展管理人员培训班，通过开展讲座、论坛、专题研讨会等形式搭建交流工作经验的平台，构建管理人员培训课程体系和规范的管理体系，为提升管理人员政治素质、专业能力和职业能力提供保障；成立管理人员职业发展中心，做好管理人员职业生涯规划，选拔优秀管理人员参加培训、考察和进修深造；鼓励和支持管理人员结合高校教育管理工作理论与实践开展研究，成为高校教育管理的专门人才。

3.4 创新完善考评激励机制

完善非教学机构管理人员考核机制，学校参照江苏省高校高质量考核指标[5]，结合各部门和各管理人员的岗位特色，设置管理队伍量化考核指标，开展差别化评价，提高管理人员绩效占比；完善管理人员职称评聘机制，学校除了将任职年限、学历学位、工作实绩、科研成果、年度考核等作为职称晋升条件，可将管理人员岗位成果和岗位任务等纳入晋升条件，甚至规定在管理工作方面有突出贡献者，可破格参加评议，一方面为管理人员转岗至教师岗或其他专业技术岗提供条件，另一方面将专业技术条件纳入管理人员考核范畴，进一步完善管理人员考核评价体系。根据江苏省编办发布的《江苏省高等学校人员总量内设机构领导职数管理办法(试行)》文件精神，理清高级职员与领导职数，制定管理人员职员职级制评定暂行办法，探索实行职员制，最终实现“职务、职级、职称”三线晋升；设立管理人员专项，参照辅导员标准，发放特殊岗位津贴，实现管理人员实际贡献与职称评定、薪资标准挂钩，就高兑现管理人员职称或职务待遇；建立专项评优奖励制度，定期评比表彰管理队伍工作先进集体和个人，树立、宣传和推广一批先进典型，既采用工资、绩效等物质激励，也可以采用证书、纪念品等精神激励，亦可以用非假期性休假、国内外培训等服务性激励。既可激发管理人员为学校高质量发展贡献力量的活力，又可提升管理人员在学校高质量发展中的获得感。

4 结语

金科院非教学机构体制机制现状处于同类高校的中等水平，仍有创新优化的空间，优化举措对于提高学校的综合实力，提升学校的外部影响力，达成“十四五”和第三次党代会发展目标无疑具有重大意义，但优化方案需要形成共识、精细操作，防止事与愿违。需要遵循加强党的领导、精简高效、管服分离、平稳过渡的基本原则，根据校领导和教职工的接受程度，选择适合自身发展特色的非教学机构体制机制改革创新方案。