流动人口精准治理的实现路径和理论逻辑——基于武义县“宾馆式”管理的分析

中共武义县委党校 陶晓瑜

一、问题的提出

学者们对流动人口展开过多维视角的研究，无论是经济学、人口学、社会学抑或管理学的研究，都对认识、澄清流动人口管理与服务等相关问题大有裨益，我国学术界则是从20世纪80年代初开始关注这个问题，从流动人口本身的特点、形成要素、流动人口管理、对城镇化的影响等方面进行了研究探讨。随着“治理理论”的兴起，学者开始探讨政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系，从流动人口的管理转变为流动人口治理，反思流动人口对社会治理带来的问题和挑战，流动人口治理逐渐成为公共管理的一个重要价值理念和实践追求。在政府层面，党的十八大以来，随着国家治理体系的不断发展和完善，对流动人口这个群体的社会贡献及特性的认知更加的系统、全面和科学，该群体共享社会改革发展成果的内容与形式也随着这种认识的全面而不断丰富，各地也不断创新涌现出有效的流动人口治理形式载体，实现了治理能力稳步提升。

但尽管如此，我们仍需清醒认识，身处城市的流动人口依然是整个城市治理，特别是基层社区的治理中极易被忽视的群体。与此同时，大量人口的无序流动，会带来一系列的社会风险，这一点在近几年疫情暴发的特殊情境中，可以更加深刻地体会到。特别是在流动人口密集的中型城市，由于城市能级、政府管理、人口自身素质等都无法与北上广等早发大型城市相媲，导致该群体有时仍无法享受与其贡献相匹配的公共服务、资源，在危机突发时也因思想认知不足、信息获取不足等问题无法获得公正对待。

因此，无论平常时期还是面临社会突发公共危机，无论从城市治理的角度，还是流动人口享有社会资源和进行社会参与的角度看，以问题为导向推动流动人口精准治理都显得尤为必要。

近年来，随着经济快速发展，武义县作为江浙地区一个以工业为主的发展县，外地人口大量涌入，社会治理压力激增，政府职能亟待转型。连续数年30余万人口的小县，外来人口超20万，2021年全县累计登记流动人口22万余人，截至12月31日，登记在册流动人口21万余人。许多工业区周边村庄中居住的外来人口数远超本村人口数，有些高达4倍，甚至5倍以上。自2020年开始，武义对全县1.6-1.7万幢出租房，11-12万间房实行“宾馆式”管理，纳入平台统一管理，通过“人来登记、人走注销”的宾馆管理模式，实现“以房管人”零遗漏。“宾馆式”管理以行政村为网格，并采取审核前置、智能守门、精准智控等一系列做法，对流动人口进行精准治理，该实践通过治理的逻辑转变，逐步改变原有的人口管理模式，不断促进政府行政范式转型。

二、“宾馆”式管理的实践路径

（一）流动人口治理之痛

1.传统治理结构中流动人口治理之问

流动人口一般通过两条主线与所在城市互动，一条是“个人-职业生活-城市”，另一条是“个人-私人生活-城市”，随着社会“流动”不断增强，“单位”概念不断弱化，以及不断加速的城市发展进程，导致就业单位的社会治理功能逐渐弱化。流动人口稳定性偏低，依单位而居的情况基本消失，且企业更加注重员工是否能开创经济效益或带来技术管理创新，不再会对员工私生活多加干涉，都是原先作为重要治理主体的单位在现行的治理实践中功能逐渐萎缩，甚至缺位的原因。加之，企业、政府机构改革进入深水区，从企业和政府剥离出的部分社会和服务职能，大部分下沉转移到社区及村一级的行政单元中。与此同时，个人生活不断“原子化”、陌生化，公共价值不断受到冲击而逐渐消逝。流动人口被本地人当作“外地人”参与治理的话语权、机会与渠道不足，边缘化严重。

2.传统行政范式中流动人口治理之问

流动人口管理一般用以传统社会管理方式，基本上承袭传统的社会管理体制，随着城市化建设不断加速，社会治理的标准不断提升，传统的流动人口管理方式已渐渐无法适应时代需求。主要表现为，一是行政架构管理不灵活，重“条”轻“块”，各部门条线的执法处罚权责清晰，但作为管理单元格的社区、村则权限不足，造成条块分割、多头管理、权限分散。若各行政部门之间沟通协作畅通不足，固守自身利益不配合社区工作时，则很容造成流动人口的管理与服务的“越位”“缺位”“不到位”现象，造成部门花费大量的精力、物力和财力，却仍得不到百姓认可的尴尬局面。二是行政行为方式效果不佳，重“被动防范式”管理，轻“主动服务型”管理，极易导致成本高、实效低的局面，形成管理缺乏良性循环和流动人口响应度低等问题。三是行政参与不足，未能成良好的全社会共同参与管理的运行机制，很大程度上仍然是游离于社会和市场之外的管理格局，公安机关长期处于“孤军作战”和“单打独斗”的境地。

（二）“宾馆式”管理的实践运作

1.建立村级治理网格：让流动人口“有迹可循”

流动人口“宾馆式”管理，采取以行政村地域范围来划分网格，通过新居民管理新方法，搭建新居民服务管理系统，建立“以房屋管人，以服务管人”工作机制，将一间间零散的出租房作为“客房”纳入平台统一管理，形成疏密有致、穿梭有节的农村流动人口治理网格。并在治理过程中不断优化技术、形式、内容、结构，打破原有相关事务部门之间信息屏蔽、条块分割、相互推责、反应滞后的壁垒。

其一，在原先公安流动人口数据基础上，拉网式排查，做到租用房屋和租用人员两个“底数清”，全面排摸流动人口居住、出入等人、地、事、组织等信息。其二，村主任为村级网格联络员，设立“宾馆”前台登记员，对上传递信息，对下了解和核查动向、诉求、困难并促进最终解决，推进流动人口治理各个主体之间的沟通、衔接与协调合作，实现基层各线、各部门及治理相关事务能在村级网格内兼容互动。其三，将村居民服务中心设置成宾馆“前台”，发布《武义县推进房屋租用“一件事”“最多跑一次”改革实施方案》，极大便利了租客和房东，一站式解决，实现房屋租用一站式联办、一体化服务。其四，“人来登记、人走注销”的管理模式，流动人口信息采集不断走向规范和完善，一定程度解决了以往信息采集缺失、重复、不完整、更新不及时等问题，实现“以房管人”零遗漏。新居民服务管理系统数据最终进入县大数据局，各相关部门在获得权限后，可提取相关数据，打破数据信息壁垒。

2.下沉治理资源：让流动人口有资源可用

流动人口“宾馆式”管理，在房东层面，不但起到了优质免费“房屋中介”的作用，减少了房东因房屋空置而到处广告的麻烦。更是从源头上遏制了因房租恶意拖欠导致的矛盾纠纷，免去了因出租房屋带来的各种糟心事、烦心事。在租客层面，则是通过前置审核和分色建档建立“准入机制”对租房进行分类改造，根据房屋质量、消防是否达标等分为绿色、黄色、红色三个档次，符合标准可直接出租的为绿色，整改后可出租的为黄色，存在严重隐患不能出租的为红色，提升租客的安全和舒适性。并以房屋为单位建立“一户一档”民情档案，积极鼓励并创造条件推进新居民履行本地居民义务，享受本地居民权利，实现“管理”与“服务”并重，积极帮助新居民融入本地生活。打造房屋租用“网上办”“掌上办”模式，激发租客参与治理的指数和意愿，收集其当前驻留和发展的需求和需要，再与各事务部门沟通，实现公共产品、服务及资源与村流动人口特征相匹配，加快资源配置与下沉。

3.拓宽社会参与：实现流动人口治理共建共治

流动人口“宾馆式”管理，一方面推出《关于加强全县居民服务管理工作的实施意见》推进新老居民同步、同等服务，不断扩大新居民的社会参与，激发他们在居住地共建共治的愿望及能力。另一方面增强村级组织对新居民的吸引力和聚合力，把优秀流动人口纳入村级管理人才，树立新居民模范典型人物，发挥引领模范带动示范作用。在此基础上，在流动人口聚集村，拓展诉求表达和舆情汇集渠道，增强其对所在村庄公共事务的知情权、话事权和监督权。其次，发展流动人口公益、志愿组织，通过地缘关系、民族、行业等为纽带把流动人口联结起来，发展流动人口“受助者”及“助人者”的双重身份，开展“老娘舅”活动，在村级公益事业的有益补充和有效帮手。

三、政府行政范式转型和机制突破的实现逻辑

“宾馆式”管理实现对流动人口精准治理的实质是基层政府行政范式的转型，是精准治理思维的应用，是治理机制与原理的突破与创新，其中有着理念、实践和行为三重实现逻辑。

（一）理念逻辑：从“管理”之严转向“治理”之善

政善治，事能善。“宾馆式”管理的出现是政府对流动人口治理从以“管”代“治”，管虽有余，但“理”不足、服务欠缺，开始逐步向“治理”转型，是基层治理摸索着走向善治的实证案例。我们可发现，该治理模式遵从了两个“从善”原则，一是治理主体之“善”，在基层政府抓牢抓总的前提下，促进治理主体多元化，促进流动人口从“局外人”逐渐转变为“参与者”，激发企业、社会、村级组织、流动人口自身参与其中。二是治理结构之“善”，在制度设定时着眼于改变以往依靠政府行政单一力量自上而下解决相关事务和问题的状况，推动往常治理单相度、命令式的垂直管理模式向多维度、扁平化、网格化治理模式转变，激起主体活力，鼓励村一级的基层主体创新，强化信息、动态、共享、治理资源倾斜下沉，尝试构建出流动人口善治、共治的良好生态结构。

（二）实践逻辑：从统一粗放转向循因精细

“城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理，必须适应城市发展。”把好事把好作为治理实践的目标，精细、精准自然而然成为“宾馆式”管理这个治理载体的实施要求。其一，因地制宜考虑武义县流动人口流入地、流出地、个体特征、同籍聚居情况、行业分布情况等，实施差异化治理，充分把握主体和对象的特性和发展需要。其二，以村网格，化问题的被动应对为主动解决。村作为最小治理网格，实现治理资源下沉，集聚至网格，治理职权明确，分配至网格，信息化、智能化、大数据治理手段应用，实施至网格，构建出流动人口网格治理体系。并与相关的政策和治理事务链接，在网格内顺畅贯穿，让被动管理真切转化为主动治理。其三，居民服务管理站的出现让管理对象有地可诉，实现问题主动提交，让流动人口治理聚焦真需求，发现真问题。

（三）行为逻辑：从“经验”治理转向“智慧”治理

“智慧”治理是治理的必然之路。以村级为端口登记的新居民服务管理系统为流动人口治理搭建了实时更新的数据平台，实现了信息实时精准采集，公安等部门可以根据平台数据进行研判，对时间段内的人口数量、类型、来源、流向、活动规律、发展态势等了如指掌。新居民服务管理系统数据采集后进入大数据局，其他单位获得权限后共享，辅助其他基层综合治理决策，预警流动风险，在一定程度上减少重复的基层治理工作，有效驱动流动人口基层治理现代化。如若对居民服务管理数据系统、管理机制等再加以完备，可以不断推动公共产品及资源对流动人口的可及性，在就业、医疗、教育、社会参与等流动人口生存与发展的痛点、难点问题，促进流动人口在基层的智慧医疗、智慧教育、智慧就业等，不断提升政府的民生服务能力。

四、结论

综上所述，治理主体和治理理念的转变是现今改变政府治理传统行政模式和提升基层治理有效性的关键。在实践流动人口精准治理思维时，有意识地将治理重心下移，并形成纵向良性互动、横向分工合理的科学行政架构。本文以“宾馆式”管理的治理载体的运作来阐述流动人口精准治理的实践机理和路径，为基层流动人口治理和社会综治的发展和提升展示出一个实践样本。这一样本设置了功能清晰、口径一致的治理工作模块，并强调参与主体的多维互动关系，促使流动人口治理有迹可循，治理资源精准下沉，在一定程度上实现治理主体由政府转向政府、市场和社会，治理体制由户籍管理转向人口登记，治理内容由防范型单一管理转向服务型综合管理，治理方式由粗放转向精细，达到政府行政范式的制度的转型，以此来改变行政参与不足，在行政行为效果不佳，行政架构不灵活的问题。