行政事业单位内部控制的优化对策

郝娜娜

作为非营利性质的社会组织机构，行政事业单位主要是为公众提供社会卫生、科学、教育、文化等方面的福利资源。为此，行政事业单位内部控制策略的好坏将直接关系到政府部门的公信力和声誉。本文从我国行政事业单位内部控制的总体情况出发，阐述了我国行政事业单位深化内部控制的重要性及其所存在的问题，并在此基础上从加强内控认识、改进内部控制体系、优化内控方法、改进内控环境、构建信息化系统、完善监管制度、改进沟通交流的制度、强化专业化管理人才的培养等多个方面提出了进一步完善我国行政事业单位内部控制的一系列优化措施，以推动我国行政事业单位可持续发展。

当前，我国社会经济已步入了新的发展阶段。实行行政事业单位的内部控制既是为了保证各部门工作的正常进行，也是为了确保各部门财务信息的安全，有效预防廉政风险，从而规范权力运行，提升内部管理效率。近年来，越来越多的行政事业单位都已开始注重其内部的财务控制，并取得了明显的效益。行政事业单位的运营经费主要来自政府财政全额拨款（内部因素），加之外部环境的竞争压力相对较小（外部因素），导致部分行政事业单位在风险评估、内控审计、预算约束力、预算编制、内控人才培养等方面存在着明显不足，难以适应发展需求。为此，笔者认为行政事业单位须严格遵守有关法规，利用赋分量化和直观展现等手段，强化其内部财务控制，推动各项工作规范化开展。

一、行政事业单位的内部控制概况

“内部控制”是指各部门通过制定、实施既定策略，配合国家相关的法律法规以降低单位经营的财务风险，健全单位内的各项财务管理制度，督促员工完成自身任务，从而达到内部管理和控制的目的。行政事业单位担负着政府部门的各项行政职责，为公众提供各种各样的社会资源。实行行政事业单位内部控制措施是为了能够实现对经营情况进行全程监控，保证资源的合理分配和利用，从而改善社会服务质量。强化内部财务控制可使得行政事业单位的财务信息变得更为真实、完整。然而，当前还有少部分行政事业单位并未清楚认识到财务控制的重要性，也没有形成清晰的工作责任划分，甚至存在着一些错误的工作观念，导致虽然建立了内部财务控制制度/体系，但并未真正发挥该制度动态监控的功能，难以实现内部控制精细化管理的效果。

二、行政事业单位内部控制的重要性

（一）保证各项财务工作事半功倍

行政事业单位内部控制主要针对单位内的财务问题，目的在于从内控着手，找出财务管理上的具体缺陷，如固定资产管理不当、成本过度浪费、绩效考评不到位等，从而重塑组织机构职能，提升组织活力和改革质量，为社会提供更优质的服务。

（二）有效预防风险

行政事业单位内部控制主要有以下几个方面：监管、信息交流、风险评估以及控制环境。内部控制是单位内部围绕经营目的而建立的一种有效的管理方式，其主要是充分利用自身的各种行政职能，如制约、监督、评价等，积极调动内控资源，将预算方法、制度规范、领导责权、效益分配等视为控制要点，全方位实行内控，挖掘并有效规避各种潜在的运营风险，如筹资风险、法治风险、竞争风险等，继而有效减少国有资产流失，杜绝贪污腐败、徇私舞弊等行为的滋生。

（三）改善单位经营环境

行政事业单位内部控制是一种以财务管理为基础的管理方式。在面对各种政策环境不断变化、运营环境日趋复杂、规模拓展难度增大的严峻挑战背景下，行政事业单位须将内控意识看作单位文化的一部分，并与按劳分配、诚信经营、依法经营等正确理念相融合，营造出“人人注重内控，人人接受内控”的良好氛围，从而达到净化行政事业单位经营环境的目的。

三、行政事业单位内部控制存在的问题

（一）缺少内控意识

行政事业单位的运营经费主要来自政府财政全额拨款，这种“吃大锅饭”的工作方式缺乏财务风险防控意识和竞争意识，导致内部的成本稽核工作效能低下。有部分单位领导未认识到内控工作对行政事业单位的重要性，只是把財务内控工作简单划分给财务部门，甚至是财务部门内某个岗位，由一个岗位完成所有业务，使得非财务职能部门的工作人员无法有效参与到内部管理中来，从而导致内控工作严重脱节，容易导致腐败发生。此外，部分行政事业单位的内部管理还没有建立起良好的内控氛围，仅仅只对经费支出进行了限定，而不能保障资金使用的合理性。

（二）内部控制体系不健全

当前，行政事业单位的内部控制体系还不够健全，缺乏对经营物资采购开展有效监管，比如在购置固定资产时，一些行政事业单位并不会对其进行完整记录，缺乏真实性，从而增加了机构自身的运营风险。部分行政事业单位虽然编制了内部成本支出的控制规范，但有关规范却不明确，这就导致在实际操作中经常出现财务收支不平衡的现象。另外，一些行政事业单位的财政部门仅仅是在执行财务管理的基础职责，其工作方式已然无法适应单位的实际情况，从而致使预算资金使用效益不高。还有部分行政事业单位在部门职位编制方面不太专业，存在职位不匹配、编制工作不科学、经费滥用和超支等情况，缺乏对内部控制制度建设的足够重视，导致本身管理层面的进展缓慢，上升到业务层面也见效迟缓。

（三）内控监督制度不健全

行政事业单位须建立健全监督制度，如公开招标制度等，以强化单位内部的财务控制和固定资产管理。现行的行政事业单位招标制度包含小额经营项目不需要公开招标就能确定供应商的条例。因此，有部分缺乏健全招标管理制度的行政事业单位私自将大额招标项目分解成若干个小额的经营项目，避开了大额项目必须要经过公开招标的规范条例，从而致使单位内部的招标管理工作流于表面化、形式化，出现各种违规招标、贪污腐败等问题。监督制度的确立并不意味着内控工作结束。行政事业单位内控管理须及时根据环境的变化做出必要的调整，不能以审计监督代替财务监督，也不能以外部监督代替内部监督，确保监督制度的独立性。此外，一些行政事业单位未充分意识到单位内部各个环节的有效交流的重要作用，存在着信息壁垒，这极大地增加了各部门之间的沟通成本，同时也不利于开展单位的内控管理和政策制定。

（四）缺乏信息化技术

行政事业单位须运用好现代信息技术，建立健全的信息管理体系，实现对单位经营过程中存在的各种财务风险进行预测，强化内部财务控制，提升内部控制工作的质量。但是，行政事业单位内部信息化监控体系的建设、运行以及管理的费用都比较高，加之国家财政拨款的支持力度有限，管理模式落后，人员素质不高等因素制约，导致内部信息化管理体系建设迟缓，信息化技术应用落地不及时，继而造成不能高效开展内控优化管理，难以提升内部管理效率。

四、行政事业单位内部管理工作的优化措施

（一）加强内控认识

行政事业单位须强化有关工作人员对于内控的认识，激发其参与内控工作的热情，使他们主动参与到内控工作中来，从而提升单位内部控制的质量。一是行政事业单位的主管人员要树立表率，起好带头作用，主动推进单位内部控制工作深入发展，为单位内部控制工作指明方向，增强单位员工内部控制的工作意识；二是行政事业单位要结合单位的具体情况，定期组织相应的内控训练，以增强工作人员的内控能力，更好地服务内控工作。各单位之间也可以就学习结果进行讨论和交流，把学到的方法运用到工作实践中去，设立奖惩制度，提升工作人员对内控的关注度。

（二）改进内部控制体系

行政事业单位的内控管理工作流程相对复杂，具有很强的专业性。行政事业单位在落实各种工作职能时，须严格按照规定的流程进行，一旦出现风险，就要向上级部门及时通报。行政事业单位内部管理工作涉及的范围很大，必须全面考虑各种不利影响，建立健全内部管理体系，以提升单位的综合效益。改进内部控制体系要明确主次和轻重缓急，并采取行之有效的优化对策。

（三）优化内控方法

内部管理涉及行政事业单位运营的各个方面，如绩效考核、合同管理、内部报告、经营分析、会计制度、财产保护、预算管理、审批管理、权力分配、政府采购等，经由实时性、专业性以及针对性的内部管控，及时找出相关部门实际问题，把实际问题看作施以周期性管控的要点，合理分配单位资源，提升行政事业单位工作成效。为突出内控作用，行政事业单位内部控制手段也需要进一步完善，如运用风险导向的内控方法，建立内控体系，针对目标、框架以及内容等设立相应的条例，把风险导向内控分解成优化升级、总结、测试、推广、评估、计划等环节，按照不同部门的实际情况制定相应的风险导向内控策略，经由体系维护、制度规范、组织机构等手段为风险导向内控提供实施保障性条件，从而协助风险导向内控纠偏，极大提高内控的工作质量。

（四）改进内控环境

行政事业单位内部控制环境也是内部控制的过程，包含影响主体、影响效率等多种因子。行政事业单位内部控制环境需进行适当的调控和优化，才能矫正内部管理差错，预防人为操纵发生。行政事业单位应注重内部控制人才的素质培养，改善治理层面的参与意识，将内部控制纳入相关部门的管理体系，强化责任划分，改进组织架构，用良好的内控环境去潜移默化地影响工作人员的心态和行为，促使内控工作进行更加顺利。此外，行政事业单位还需要用发展的眼光看单位内控工作中的问题，根据具体情况做出及时的调整，不断地优化内控效果。

（五）构建信息化系统

行政事业单位在资产管理工作中应该按照单位的具体内控情况，构建起配套的信息系统，提供云服务、电子办公等业务，提升办事效率，让人民群众少跑路，顺应国家现代化治理新趋势，如针对事业部门的固定资产购置，需根据资产购置相关情况，建立配套的信息化管理体系，专门处理固定资产的日常养护维修、分配、处置等，使得各个流程和环节都有记录可循，优化固定资产使用效能，预防腐败滋生。

（六）完善监管制度

各有關部门要加大对内部控制工作的监管力度，面对现存的问题要及时提出解决对策。首先，按照单位内部管理的实际需要，实行监督和管理相互分离的策略。行政事业单位应当设立内控部门，制订具体的稽核管理、预算控制、归口管理等制度，以对工作成效作出科学、合理的评估，杜绝乱收费、多收费、超预算支出等问题；其次，各行政事业单位要加强问责处理，对一些部门的不当行为要进行及时纠正并追究第一责任人的主体责任；最后，行政事业单位应当重视内审工作，科学地确定各部门的工作职责，确保内审部门拥有一定的决定权和不受制约的独立性，推动内审工作顺利进行。

（七）改进沟通交流的制度

行政事业单位是面向公众开放的，各部门之间及时沟通交流和交换重要信息就显得非常有必要。为此，行政事业单位要在机构内部创造一个良好的交流氛围，构建健全的内部交流制度，强化各部门（如资产使用部门、资产管理部门、财务部门等）信息资源的流通，减少无效的沟通，进而实现对单位的财务和资金使用状况进行有效监控，提高单位资产精细化管理水平。

（八）强化专业化管理人才的培养

行政事业单位要培训一支专业化的内部管理团队，健全专业人才的选拔与雇佣制度。行政事业单位要强化对专项内控的工作人员开展技术训练，定期选拔有学习能力的员工到发达的地方去进修、交流，以进一步提升内控工作水平。此外，行政事业单位还应该鼓励员工不断地进行自我教育，及时更新财务内控知识，重视自身的专业技能和综合素质的双重提高，完善内控人才培养机制。

结语：

健全的内部控制体系能够有效地提升行政事业单位的各项管理工作水平。然而，一些行政事业单位的内部管理仍存在信息化程度不高、内部控制以及监管体系还不健全、欠缺风险观念等问题。行政事业单位工作人员必须适应新的发展潮流，创造一个良性的内控环境，积极参与到单位的内部治理中去，为建立健全内控制度作出应有的贡献。

（作者单位：太原市委党校）