“大数据”背景下提升税式支出管理水平的研究

●冯力沛

为应对复杂多变的国际形势，缓解经济下行造成的压力，我国适时地推出了“减税降费”政策，以期借助财税政策逆经济周期调节的作用，从供给和需求两个方面激发微观主体的活力，实现经济增长。 在“减税降费”的过程中，企业和个人不仅可以增加可支配收入，为投资和消费等社会总需求的增加蓄力，还可以降低生产和消费环节的税费成本，推动企业转型升级、提高产品质量，引导正确的消费观，已然成为能与其他积极财政政策、货币政策和产业政策形成协同联动发挥纾困功效的重要政策。 然则，这却依然不能掩盖“减税降费”会对财政造成压力的事实存在，如何高效落实“减税降费”政策也就成为政府部门管理的重要内容，而这对政府部门加强税式支出管理提出了更高的要求。

作为通过税收减免来实现特定政策目标的财政资金支出方式，税式支出实质上可以理解为是 “减税降费”的另一种表述。 只是“减税降费”强调了政策实施的形式，而税式支出则更多地突出了财政资金的管理，所以在“减税降费”背景下加强税式支出管理将不仅有助于政府部门掌控“减税降费” 政策实施对微观主体税负的影响，还会强化政府部门对“减税降费”政策实施的管理意识，提高财政资金的使用效率。 基于此，提升税式支出管理水平成为必然。 而要实现税式支出的高效管理，“大数据”的引入或是一个重要契机。 “大数据”的优势在于可以通过数据分析了解事物发展规律，为决策制定提供可靠依据，这正好符合政府部门应对各类互联交叉叠加信息的诉求。 换言之，在“大数据”支撑的环境内，政府部门可以准确地预测税式支出的规模与效益，出台合宜的“减税降费”政策，提高财政资金的使用效率， 所以借力“大数据” 加强税式支出管理具有积极意义。

一、文献综述

首提于1967 年的税式支出概念将政府部门在税收制度上做出的一些具有与财政支出相同性质的优惠安排正式予以了明确。 此后，学者们对税式支出的概念进行了不断的探讨。 虽然这些探讨在概念的具体表述上有所区别，但都可循迹到其最初提出时的思想逻辑和方法 （张晋武，2008）。 以这些概念为导引，税式支出的预算管理工作得以开展。 美国于1968 年首次公布了税式支出预算，并于1974 年开始将税式支出纳入到年度财政预算的范围之内，随后其他国家纷纷效仿其经验构建起税式支出的管理制度， 但真正付诸实施的只有一部分国家（乔燕君，2016）。 究其原因，虽然将税式支出纳入到预算管理有助于提升税式支出政策的实施效率， 在财政收入压力增加与激励市场经济间实现均衡， 但奈何产生税式支出的基准税制设定存在明显争议， 这使得税式支出管理的提升面临着严重的桎梏。 Burton（2018）就指出税式支出除了存在于各税种， 还会形成于法律规定之外。 以澳大利亚的税式支出管理为例， 根据1998 年《预算诚实法案》（Charter of Budget Honesty Act），税式支出被定义为“是与基准税制的偏离”。 虽然这符合税式支出的理论释义，但也受到一些学者的质疑， 他们认为依据实质重于形式的原则，澳大利亚的税式支出远不止于此，除了法律规定的税式支出外， 还应包括间接税式支出。 这类税式支出主要是“对偏离基准税制进行司法解释所形成的税式支出”和“由行政裁决产生的税式支出”，比如所得税税基中的遗产赠与是存在立法疏漏的， 这使得该部分税式支出虽已明确发生， 却没有出现在澳大利亚的税式支出管理中。 因此，税式支出具有的隐蔽性特点亦会阻碍税式支出管理的提升。

作为一项公共政策， 税式支出的实施也应接受“效率”“公平”和“有效性”等社会目标的评判（Tyson，2014）。 换言之，税式支出与财政直接支出一样都会改变公众间的资源配置。 只是从资金支出的发生制来看，不同于财政直接支出，税式支出作为一种税前支出， 并不发生财政资金的实际转移，属于“未收却支”的财政资金支出形式， 这就决定了税式支出在改变公众间的资源配置中具有明显的隐蔽性。 这种隐蔽性可以让纳税人在不经历“税痛”的情况下享受到公共政策的福利， 省去了如财政直接支出般先缴税、后拨款而产生的管理成本，还可以规避各利益主体对有限的财政资金进行无序地争夺，所以较之于财政直接支出， 税式支出更容易成为西方政党竞夺选票的工具 （Benjamin & Posner，2018）。 不过，这种隐蔽性也为税式支出管理的有效实施置入了“掣肘”。 因为隐蔽性意味着弱敏感性， 当相关主体对财政资金的配置不甚敏感时， 就可能为资金管理漏洞的出现提供 “温床”。 至此，综合基准税制设定的争议，可以清晰地看出 “全局信息化” 于税式支出管理的重要性。 通过“全局信息化”，可以实现税式支出管理的规范化、精准化和透明化。 而“大数据”技术的兴起恰如其分地担负起了这一职责。

借助“大数据”技术，政府部门可以从分配、执行、支付、核算等各个环节掌握财政资金的运行状况。 以湖南省为例，2017 年上线的“大数据”网络平台为该省扶贫资金的有效使用提供了有力支持（宋利亚和朱礼孝，2020）。在税收管理上，“大数据”技术的运用更显重要。 以实现国家长治久安为目标的现代财政制度构建要求税收管理不再是以人的经验为主， 而应转变为以数据为基础；同时，随着批发零售、电子商务等为代表的服务业快速发展，需要政府部门利用“大数据”思维和技术适应新的经济模式，降低课税成本（唐跃等，2016）。可以说，借力“大数据”技术进行财政收支管理已成为必然趋势。 然而，从现有文献的梳理来看，关于税式支出管理利用“大数据”的探讨并不多见，与之相关的是学者们从减税降费的角度进行的研究。 李成（2020）指出在疫情发生的背景下， 面对减税降费给各地财政造成的巨大压力，税务机关应充分利用以“大数据”为代表的先进技术手段，优化税收风险管理平台。 马永谈等（2021）则认为“大数据”的引入可以实现减税降费的差异化精准辅导、 自动化便捷享受和透明化立体监督。

综合而言， 现有研究着重阐述了财政资金管理引入“大数据”的重要性和可行性，并就此形成了借力“大数据”的基本共识。 其中，作为财政资金管理组成部分的税式支出管理却甚少被谈及，这在为本文探讨提供可借鉴内容的同时，也引发了对税式支出借助“大数据”技术提升管理水平的思考。

二、税式支出管理面临的桎梏

（一）基准税制的设定分歧

基准税制是实施税式支出政策的基础。 只有明确了基准税制， 才能够对税式支出进行识别和估算。 然则，在基准税制的界定上，目前存在着两种方法： 一种是以各税种的理论概念为依据来设定基准税制， 另一种则是直接将国内税法设置为基准税制（Tyson，2014）。 显然，在前一种方法下认定的基准税制范围更为广泛一些。那些没有在税法规定中提及的事项，只要归属于各税种的理论范畴， 都可以被纳入到基准税制的范围内。在这样的基准税制下，税式支出的管理将更为全面且符合客观事实， 但同时也会增加税式支出识别、估算等管理工作量。意大利财政部曾采用这种方法界定了税式支出的基准税制，但是从2010 年起，每年的预算报告还是采用以税法为内容设定的基准税制， 这恰好证明了后一种方法的易操作性。 不过，这种易操作性可能会背离现代财政制度要求的全面性、规范性和透明性准则，譬如当税法解释、行政裁决等没有在税法规定中出现的事项也可以产生税式支出时，就会对财政资金管理提出挑战。

（二）政策实施的靶向失准

税式支出作为一项公共政策在实施的过程中也会受到多种因素的影响， 所以其结果不免会表现为颠倒效应， 即对税式支出政策需求小的纳税人获得的政策收益反而比较多（Sadiq，2008）。 究其原因在于，纳税人享受税式支出的收益与累进税率挂钩。在累进税制中，处于边际税率高等级的纳税人所获得的因应税所得减少而产生的收益是所有税率等级中最多的。 有鉴于此， 要在不改变累进税制的前提下规避税式支出政策实施后颠倒效应的发生就需要对享受政策的目标群体进行精准识别。

（三）估算方法的使用局限

当前， 分析税式支出政策效应的方法主要还是成本—收益法。 这种方法的思路是通过比较成本—收益的大小来判断政策实施的优劣，所以量化成本和收益是基本条件。 而较之于财政直接支出， 税式支出在量化成本上存在显著的难度，更遑论衡量政策实施的收益。 目前，衡量税式支出成本的方法共有三种， 分别是收入放弃法（revenue forgone approach）、费用等价法（outlay equivalence method） 和盈利法（revenue gain）。 其中，收入放弃法是实务部门采用的主流方法， 这种方法以纳税人享受的税收优惠金额作为税式支出的成本。 虽然这样做符合税式支出的基本定义， 但在具体估算时还需要一些假设条件的支撑， 即假定税收优惠条款与其他税收法规是相互割裂的， 纳税人的行为不会发生改变（Ahmed & Ather，2014）。 显然，在现实生活中，这些假设条件并不会成立，利用收入放弃法估算的税式支出成本自然也不会准确。

（四）影响效应的反馈缺失

经济学理论认为， 公共政策的实施不仅可以矫正市场失灵，也会产生市场无效率，所以设计具有显著矫正功能且不会引起市场无效率的政策是政策制定者追求的重要目标。 然而这是一个复杂的问题， 因为享受政策的过程本质上就是一个让千差万别的纳税人行为符合公共政策的标准化规定的过程， 所以当纳税人的行为受到信息不对称等因素的影响时， 这种标准化的行为操作总是会出现偏离， 进而导致政策目标难以实现。 以2000 年到2010 年美国居民的纳税申报数据来看， 按揭贷款利息扣除和慈善捐款扣除都降低了税收制度平抑消费波动的能力（Kingi & Rozema，2017）。基于此，若能对纳税人在享受税式支出政策过程中的行为进行高效、动态地追踪，并基于这些追踪的结果对政策进行合宜调整， 将有助于税式支出政策目标的达成。

三、借力“大数据”提升管理的构想

从基准税制的设定分歧， 到政策实施的靶向失准， 再到估算方法的使用局限和影响效应的反馈缺失， 都反映出信息处理于税式支出管理提升的重要性。有鉴于此，引入“大数据”技术已是大趋势。或者说，这符合政府部门积极创新治理思维与治理方式， 将治理模式由粗放型向多方位、立体式、快速应对的精细化转变的要求（王子昀，2019）。为了直观了解“大数据”技术嵌入税式支出管理的可操作性， 立足于税式支出管理的基本流程，本文提出的构想如图1 所示。

图1 大数据嵌入税式支出管理的构想

（一）充分接入市场数据源

要提高税式支出政策的靶向性， 就需要对市场主体的信息予以充分地了解，尤其是在市场信息呈现迭代增长的背景下。政府部门若不能有效收集、处理市场信息，将无益于公共产品或服务的合意供给。 随着时代的变迁，无纸币化的交易方式日趋普遍，移动支付已然成为市场交易方式的主流。抛开这种变动趋势对社会经济的其他影响不谈， 单就移动支付所形成的交易数据而言，较之于纸币交易，移动支付能够累积大量的有据可查的数据，为相关主体进行分析、决策提供前提条件。 换言之，在市场交易藉由网上银行、信贷系统和结算平台等媒介形成的可观的数据量的基础上，政府部门可以借助“大数据”中的数据仓库、数据湖等技术充分接入这些市场数据源，为提升税式支出基准税制的最优设定奠定基础。

（二）实现数据的精准采集

在完成了市场数据源的接入后，如何实现数据的精准采集就成为政府部门提升税式支出管理的重点。“大数据”的优势在于可以对海量数据进行低成本处理，搜集出具有高可用性、高可靠性、可扩展性等特点的数据。 这些数据是税式支出实现规范化、精准化管理，提升政策实施靶向的重要保障。 而在“大数据”技术中，能够高效完成这种数据精准采集的以系统日志采集、网络爬虫等为典型代表。 这些技术可以通过批量采集、实时采集等方式在来源广泛、种类繁多、数据量巨大且产生速度快的数据集中精准定位到使用主体所需数据。

（三）建构专业化的数据库

合宜的财政资金支出管理需综合考虑横向和纵向两个维度的切入，即一方面应重视财政资金支出项目间的关系，另一方面还需考量财政的可持续性。 税式支出作为一项特殊的财政支出，自然也应循此管理思路。 通过两个维度的均衡管理，既可以保障税式支出的类型处于最优状态，也不会导致税式支出与其他类型的财政支出产生失衡，从而影响财政政策整体效应的发挥。而要实现税式支出两个维度的均衡管理，还需在精准采集的数据基础上进一步建构数据库，实施专业化的数据管理，以此提升数据服务税式支出管理的质量。“大数据”技术的优势在于对数据的价值密度要求不高，可以对结构化数据和非结构化数据进行技术处理，所以运用“大数据”技术可以保障政府部门能够应对不同场景的税式支出管理诉求，提升政策实施的靶向。

（四）发挥数据的最优功能

随着数据库的建立，借助“大数据”技术提升税式支出管理的基础业已完成。如何发挥数据的最优功能就成为提升税式支出管理的焦点。换言之，从市场数据源的充分接入，到实现数据的精准采集，再到建构专业化的数据库，这些都只是完成了“大数据”技术在税式支出管理中的信息收集与存取，真正体现“大数据”技术价值的是能够进行数据处理，包括差异分析、聚类分析、主成分分析等。 而依据不同的税式支出管理诉求，还可以进行风险管控、专题分析、主题分析等。由于这些估算、 反馈等分析是基于海量数据所做出的，所以其结论不仅有助于政府部门有效估算税式支出，提升政策实施的靶向，还有助于形成反馈，矫正税式支出政策执行的偏差。

四、借力“大数据”提升管理水平的建议

诚如上文所述， 税式支出的基准税制设定、识别、估算和反馈等都可以借力“大数据”来实现管理水平的提升， 而要落实到具体的操作上，还需要一系列条件的合力保障。 这其中就包括明确的法律制度、安全便捷的网络、清晰的管理思路和专业的人才配备。

（一）明确的法律制度

在政府部门与公众的互动机制中，明确的法律制度是根本的动力与保障。 法律制度的构建既可以让政府部门以民意为基础运用公共权力，取信于民（倪愫襄，2007），还可以让市场主体在确定的营商环境内优化资源配置、 提高履约水平（刘岳川，2017）。 正是认识到法律制度于社会经济发展的重要性，党的十九届四中全会明确提及的“突出制度建设这条主线”已成为我国建设中国特色社会主义的重要任务。 而要借力“大数据”提升税式支出的管理水平，必然也要构建相应的法律制度。 否则，在法律制度缺失的背景下，“大数据”和税式支出都会出现无序发展的问题。 从“大数据”的发展来看，借助“大数据+行业”的模式确实可以推动各行业创新经营思维，实现社会经济效益，但如果没有规范化的“大数据”法律制度作为保障，市场交易主体可能会利用“大数据”技术将本已存在的信息差异进一步扩大，使得交易活动不能得以顺利完成；而税式支出之所以能在实现特定目标上发挥积极作用，在于其具有灵活性的特征， 若不能对这种灵活性予以规范限制，将会对以税法为本体的基本税制的权威性和稳定性产生挑战， 在市场交易中形成不确定性。因此，构建明确的法律制度是借力“大数据”提升税式支出管理水平的必要条件。

（二）安全便捷的网络

“大数据”在税式支出管理中的应用必然会催生相关信息的高速发展，这些信息在为税式支出管理提供必要条件的同时，却也存在一定的安全风险和便捷诉求。 首先，从安全风险来看，“大数据”安全是一件不容忽视的事项。 因为信息在通过互联网进行传输、 交换和存档的过程中，会受到个人偏好的影响， 由此导致信息的机密性、完整性和真实性受到挑战， 所以为确保信息安全，在处理信息的过程中，需要各信息主体利用各类计算机技术对信息的传播和内容形成控制。否则，极容易出现个人敏感信息的泄露与遗失以及网络病毒的传播等，并由此产生不和谐的社会氛围（王艳华，2019）。 而这也正是税式支出借力“大数据”提升管理水平所要顾虑的事情。 其次，网络便捷同样在税式支出借力“大数据”中扮演重要角色。 由于网络是信息传递的载体，所以网络便捷实质上是指信息成本的降低。 换言之，在市场信息通过网络进行传递的过程中，交易主体若能以最低的耗费获得或重置这些信息，则既降低了信息成本，也实现了网络便捷（周正深和曹庆华，2006）。 借助便捷的网络，市场主体不仅可以充分享受税式支出优惠，还可以将一些诉求及时反馈给政府部门， 促使其做出适宜的应对，而政府部门则得益于便捷的网络可以在政策出台前对税式支出的合宜性做出充足的调研，以此提高政策的靶向性。

（三）清晰的管理思路

虽然“大数据”的引入能够为税式支出管理水平的提高提供助力，但这并不是可以忽视“大数据”存在弊端的借口，更何况在基准税制的设定和税式支出的识别、估算上政策制定者常常会囿于政治考量产生分歧，所以这就需要税式支出管理具备清晰的思路。 换言之，借力“大数据”提升税式支出的管理要以“管理思路为体、网络技术为用”的思想来实行。 落实到具体操作上，基准税制的界定应以法律规定为基本进行适度的扩展，这样在符合客观事实的同时，也不会虚增税式支出的成本；税式支出的识别应遵循实质重于形式的原则，这样可以保障法律制度外形成的税式支出不会游离在财政资金管理之外；而税式支出的估算应视情况的不同灵活选用各种方法，虽然收入放弃法是当前估算税式支出成本的主流方法，但却并不保证能对所有的税式支出作出正确的估算，这就为其他两种估算方法发挥功效提供了契机；至于税式支出的追踪则应重视长期动态管理机制的建立，税式支出政策的实施总是会受到不确定因素的影响，为了保证政策目标的实现，需要建立管理机制对政策实施进行及时的调整。 总结而言，“大数据”的引入不是为了实现税式支出管理职能的转移， 而只是作为管理思路的承载。

（四）专业的人才配置

如果说“大数据”的引入是为税式支出管理提供了硬件条件， 那么测算方法就是为税式支出管理提供了软件条件。 二者的综合运用将为税式支出管理工作的开展奠定基础， 但是亦如前文所述，税式支出具有明显的灵活性、分散性和隐蔽性的特点， 若不能对这些特点进行适当地发挥， 将会对税式支出的经济效应产生反制力，而且“大数据”的引入也会存在安全风险和便捷诉求，这就使得在税式支出借力“大数据”提升管理水平的过程中始终不能跳脱专业人才的参与控制。借助专业人才的参与控制，税式支出可以在引入“大数据”的前提下就经济环境的改变做出适宜的政策安排。 具体而言，在事前，专业的税式支出管理人才可以基于专业知识和充分的调研利用“大数据”对税式支出的数额、采用的税式支出类型以及享受税收优惠的对象进行精准明确；在事中，专业的管理人员可以利用“大数据”对税式支出政策的实施展开监督，对偏离政策目标的税式支出内容进行及时的调整；在事后，又可以将税式支出政策实施的经济效果进行梳理总结， 为税式支出政策的进一步优化提供经验依据。