地方政府产业投资基金审计质量提升路径探讨

●谢文睿 黄卫东 闵志刚

一、引言

现代产业体系是中国现代化建设的重要组成部分， 是我国科技实力和经济实力的重要体现， 要实现产业从“做大”到“做强”的新跨越，作为金融支持服务的政府产业投资基金被寄予厚望， 成为支撑地方政府优化地方产业结构的重要财政支出政策。 政府产业投资基金审计是法律赋予审计机关的重要职责，2015 年 《政府投资基金暂行管理办法》、2016 年《政府出资产业投资基金管理暂行办法》 等文件强调了政府产业投资基金应自觉接受审计监督。因此，多个市级审计机关相继对本地政府产业投资基金进行专项审计调查， 而并非同以往一样仅仅作为某一板块出现在财政资金审计或经济责任审计中。在知网上以“政府产业基金审计”“政府投资基金审计”“政府引导基金审计”等为关键词进行检索，相关研究最早始于2017 年，目前仍处于研究初步阶段。 因此，在国家审计“高质量发展”的背景之下，如何提升地方政府产业投资基金审计质量仍是地方审计机关面临的重要课题。

二、 地方政府产业投资基金的运行困境

政府产业投资基金指政府主导或参与设立的各类产业发展、转型、升级的投资基金， 主要包括政府产业引导基金、政府投资基金、政府出资产业投资基金等。 与一般社会资本投资基金不同， 政府产业投资基金是以实现政策性目标为优先、 在此基础上再兼顾盈利性目标的投资基金。 政府产业投资基金是政府作用与市场机制结合的重要投融资载体， 是引导社会资本投向重点领域和薄弱环节中小企业的重要政策工具， 是优化地区产业结构和逐步实现产业规划目标的重要引导手段。 目前政府产业投资基金主要是通过母、子基金形式进行运作的，政府通过母基金形式投资于经过一定标准筛选出来的子基金， 子基金再按照签订的子基金投资协议将资金投向特定领域或区域的企业， 待日后被投资企业股权增值并转让后实现退出。 对于子基金，母基金一般只参股不控股。

地方政府产业投资基金的本质是投资，投资必然有风险。地方政府一般鼓励地方产业基金投资高科技等新兴产业， 而高风险是高科技产业的基本特征。 基金投资规模大、市场不确定、宏观政策变化、科技进步等因素，也决定了地方政府产业投资基金蕴藏着较高风险。 2015 年以来，由于新修订的预算法， 国内政府对产业投资基金的重视程度达到历史新高， 众多地方政府跟随“热潮”陆续设立各类政府产业投资基金， 在快速增长的过程中暴露出不少的问题，主要包括：基金设立规模较小，设立同质化、碎片化现象严重，难以形成合力影响和调整本地区产业结构； 因部分非市场化的干预限制，寻找适合项目的难度增加，基金闲置，投资效率较低；因基金投资周期较长，造血功能不足，现阶段主要依靠财政输血维持基金规模增长； 目前国家将重心集中在高科技等新兴产业， 部分欠发达地区地方政府跟随“热潮”设立的高科技产业投资基金置区域市场和高科技产业发展条件于不顾，使得基金风险相对较高，超出了本地区财政承受能力；在参股不控股要求下，由于政府对子基金出资比例较低， 对子基金投资风险约束能力较弱， 子基金盈利性投资目标与政府政策性投资目标易出现冲突，产生背离政策目标风险；被投资企业股权退出机制不顺，退出时间、退出价格、退出程序缺乏统一规定等。

三、地方政府产业投资基金的审计框架

（一）审计目的

审计职能不仅包括监督， 同时还要更好地服务本地区经济发展。 因此，除了传统的资金审计，地方审计机关还应将地方政府产业投资基金政策落实情况作为审计的重要内容，以重大政策为对象，判断政策执行是否能实现预期目标，分析偏离预期目标的原因，分析在政策执行和落实中面临的各类风险， 从而向政府决策部门提出相关建议，及时调整现行政策，同时发挥审计未雨绸缪功能，增强风险防范能力。审计机关采用业务审计、财务审计、大数据审计等审计方法，构建围绕基金设立、筹资、投资、预算和资产管理、终止和退出等过程的风险识别模型，审查合法性合规性合理性、政策执行落实情况、资金安全性和效益性、基金管理情况等，发掘产业投资基金运行中产生的各类问题， 防范化解阻碍产业投资基金健康发展的重大风险， 促使产业投资基金政策更好地服务本地区经济发展。

（二）审计关注的主要内容

1.对地方政府产业投资基金设立的合法性、合规性、合理性进行审计。审查基金出资是否为同级财政预算安排支出，是否存在地方政府举债设立基金的行为。审查基金出资规模是否超过地方财政可承受的风险能力，是否超过实际预期资金需求。审查基金类型是否属于 《政府投资基金管理办法》《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等对应文件鼓励的行业。审查本地区工信局、科技局、发改委等预算单位和部门设立的各类专项资金是否和新设的产业投资基金性质同类， 性质同类专项资金有无进行整合归并。审查通过公司制、有限合伙制等设立的母基金和子基金是否符合公司法及协议约定，出资额是否及时到位等。

2.对地方政府产业投资基金政策执行落实情况进行审计。 一方面， 审查财政资金投资杠杆效应发挥情况，即通过政府投资引导社会总投资的规模。杠杆效应大小取决于子基金成立数量、 母基金出资比例及子基金出资规模。子基金出资额越大，财政杠杆能撬动的社会投资潜力越大。 母基金和子基金投资本区域内的企业越多， 地方政府产业投资基金对本地的经济拉动效应越明显。 另一方面，审查产业政策目标是否实现。 通过获取工商企业登记数据， 对母基金和子基金投资企业的类型、行业、经营范围、出资额等数据进行统计分析， 判断其主营业务范围是否属于地方政府鼓励发展的行业， 是否存在被投资企业所属行业明显偏离政府产业政策发展目标的现象等。

3.对地方政府产业投资基金的资金安全性和效益性进行审计。 第一，审查投资效率，重点分析是否存在投资进度缓慢、资金长期闲置情况。资金闲置一方面表现为母基金长期闲置， 另一方面表现为子基金成立运作后长期未投资，需分析其原因。 第二，审查资金安全性，主要分析是否存在违规出借、购买非保本理财产品及投资证券等风险较高金融产品的行为。 通过工商等外部数据， 分析母基金和子基金管理人员是否存在投资关联企业、 空壳企业等套取或骗取地方政府产业投资基金资金从而导致国有资产重大流失的违规违法行为。 第三，审查投资收益，通过调阅被投资企业年报等财务资料，分析投资是否存在重大损失，并分析损失的原因。 第四，审查基金管理费用的真实性和合规性，主要审计基金管理费用计提标准是否偏高、 计提比例是否偏高、管理费用使用是否真实合法等。

4. 对地方政府产业投资基金管理情况进行审计。审计以基金投资时间段为划分标准： 投资前期主要审查母基金和子基金管理人条件是否符合协议约定，是否具备专业投资能力和管理能力； 投资中期主要审查母基金对子基金以及母基金和子基金对被投资企业的后续管理是否完善， 是否存在因管理不完善导致子基金违规投资企业的失职行为； 投资后期主要审查被投资企业股权退出时间、退出价格、评估程序是否符合协议约定， 政府产业投资基金退出子基金程序是否符合规定，清算的资金是否及时收回财政等。

四、地方政府产业投资基金的审计难点

（一）地方政府产业基金投资的行业界定难

区域产业政策是指国家或地方在制定区域发展计划时，针对地区发展实际情况及预计的未来产业发展趋势， 采取措施重点倾斜、 优先扶持部分支柱、先导、瓶颈、幼稚行业。 地方政府产业基金投资的行业界定存在一定的难度，原因在于：第一，随着科技进步和经济社会发展，不同产业界定标准越来越模糊；第二，政府鼓励发展的产业是动态的而不是静态的，当前的朝阳产业，未来年度可能是夕阳产业；第三，未来产业发展方向是由市场决定的，不是由产业发展规划规定的。 由于产业政策制定者的个人偏好、产业政策的前后不一致性、 地方财政可承受的风险能力不同等，使得产业政策对于市场效率的影响未知。 地方审计人员难以把握基金投资的行业是否是科学合理的，若一味以产业发展规划为标准，有可能会做出错误的选择和审计评价。

（二）地方政府产业基金投资绩效评价难

虽然国家曾提供过系统的政府产业投资基金绩效评价指标体系，但仍不完善，且缺乏基金运行绩效统一标准，基金绩效评价存在难度。 因各地投资基金和投资项目的多样性和复杂性，难以用一个统一的标准来衡量所有的地方政府产业投资基金，使得审计人员对地方政府产业投资基金实现目标时存在的问题看法因人而异。 和社会风险投资不同，地方产业基金投资不以盈利为主要目的，如很多地区设立的科创基金主要鼓励对风险高的科技瓶颈行业投资，因此审计人员更有必要对其社会效益和长期效益进行测算和评价，但实际存在较大难度，往往仅以投资收益作为主要的量化标准，难以对地方产业投资基金做出科学合理的评价。

（三）地方政府产业基金投资责任追究难

因地方政府产业基金投资蕴藏的高风险，一旦投资风险转化为投资损失，是否、能否以及如何追究相关人员责任存在难度。 第一，一般情况下，因母基金对子基金出资额相对较少，股权占比较低，是否能对参股的子基金进行全面审计，目前尚无依据。 第二，对于投资规模较大的子基金，因审计资源限制，难以实现审计全覆盖要求。 第三，投资损失的原因是多样的，审计难以合理界定投资项目失败的原因。

（四）被投企业估值难

政府产业投资基金的资本保值增值和政策性引导双重目标、金融专业性、复杂的投资退出机制等特征，给审计人员的相关专业知识提出了高要求。 在一般采取的增资扩股方式下， 母基金或子基金享有被投资企业的股权比例=出资额/（被投资企业投前价值+出资额）。 如果被投资企业估值偏高，会导致同样的投资成本下享有的被投资企业的股权比例偏低， 带来国有资产的隐形流失。 目前，因被投资企业一般处于种子期，审计往往难以评价被投企业估值的科学性和合理性，仅仅是对企业估值进行程序性审计， 而没有实质性审计。

（五）获取可分析的外部数据难

大数据审计是地方政府产业投资基金审计的重要分析工具， 传统的财务数据难以满足现代产业投资基金审计的需求。政府产业基金投资链条长，从母基金至子基金再至被投资企业，涉及数据量巨大，因此借助大数据技术对被投企业的产业类型和规模、 生产经营状况、诚信度、高管人员行为、关联企业等非财务信息进行数据分析，是传统财务审计的有益补充。 然而，现阶段地方审计机关通过合法途径获取被投资企业的非财务数据存在困难，审计人员往往面临“有想法，没办法；有思路，没出路”的困境。 高效获取外部数据以及提升数据分析审计方法，是解决审计困境的重要途径。

五、 优化地方政府产业投资基金审计工作的相关对策

（一）优化资源配置，科学合理立项

地方审计机关应科学合理立项， 统筹本地审计资源，将地方政府产业投资基金审计动态化和常态化。从审计年度看， 地方政府产业基金的较长投资周期决定了对其审计必然是一个长期过程， 若是仅通过一个年度的审计去评价一个长期的投资行为， 只能是一叶障目不见泰山， 难以科学合理评价地方政府产业投资基金。从审计类型看，地方政府产业投资基金可以单独立项进行专项审计， 也可以作为其他审计项目的一部分开展，如财政预算执行审计、国有资本经营预算审计、经济责任审计、政策落实情况审计等不同审计范畴。如若作为其他审计项目的一部分开展， 着力克服审计不充分、深度不够、过于片面、流于形式等可能存在的问题，对审计方案中的审计目标、范围、重点、方法、人力资源等审计要素提出细化要求。

（二）充分发挥审计服务本地经济职能

监督是政府审计的天然职能，监督的目的是更好的服务。现阶段，地方审计机关“重监督、轻服务”的现象较为普遍， 导致地方审计机关更倾向于发现问题，而不是解决问题。地方政府产业投资基金是优化地方产业结构的重要政策工具，对地方产业投资基金审计不仅仅是发现投资风险，更是有效提出防范风险的手段；不仅仅是发现投资结构不合理等问题，更是要提出优化投资结构和提高投资效益的政策建议。只有树立服务本地经济发展的理念， 做到监督与服务并重，才能充分发挥审计治疗功效。其中，最重要的一点是，加强上级审计机关对本级地方产业政策的指导，使得地方政府制定的产业政策是尊重市场的、 因地制宜的、与资源禀赋相吻合的，以此缓解本级地方审计机关“有心无力”的现象，即地方审计机关的审计内容往往不包括也难以对本级地方产业政策是否足够科学合理本身发表审计意见，从而促进审计服务职能的充分发挥。

（三）积极探索绩效审计评价体系

地方政府产业投资基金审计不同于传统的财务收支审计，绩效评价指标是多元的，包括政策评价、管理评价、信用评价、经济评价等，而并非单一的财务指标。 如何选取参数以及处理财务指标与非财务指标、短期指标与长期指标、经济指标与社会发展指标之间的关系都会直接影响到地方政府产业投资基金审计的评价。若方法不当，结果会本末倒置，直接影响地方政府产业投资基金政策的执行和落实。积极探索科学合理的基金绩效评价指标，进一步完善《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》中的指标体系，综合考虑地方产业发展规划、地方区域经济发展情况、地方财政可承受的风险能力、审计现状等因素，建立地方特色的政府产业投资基金绩效评价标准。

（四）提升大数据审计方法

建立向本级政府相关部门实时获取企业工商登记、税务、社保等外部数据的通道，动态掌握子基金以及被投资企业的生产经营状况，是地方政府产业投资基金大数据审计的前提。因部分被投资企业注册地不在本地，无法通过本级政府部门获取相关数据，可以借助上级审计机关的数据平台或互联网对外公开的第三方数据平台获取数据。 通过大数据分析，尝试解决部分难以发现的问题，如当前企业估值难可能导致的国有资产隐形流失、基金管理人和被投资企业存在寻租行为等。 针对可能带来的数据安全风险，同步建立健全相关法律法规，规范程序，重视对数据的保护与保密工作。 此外，审计人员通过大数据等技术进行审计，有必要将技术评级指标融入政府产业投资基金审计评价工作，以推动大数据审计可持续健康发展，

（五）健全审计容错纠错机制

地方政府产业投资基金的行为本质是投资，投资必然有风险， 投资收益高低与风险大小成同向变化。审计难以判断和甄别项目投资失败的原因，因为原因错综复杂，可能是人为因素导致的，也可能是市场、宏观政策等外部不可控因素导致的。 对于非人为因素导致的投资项目失败，审计应以“三个区分”为原则，尤其注重把为推动发展的无意过失同为谋取私利的违纪违法行为区分开。 否则，一味以投资成败论英雄，对造成投资损失的盲目追究责任，必然会导致决策制定者和执行者不敢冒险、不想冒险、不能冒险。 守株待兔，只能错失市场投资良机，虽没有直接造成国有资产的流失，但长此以往会导致产业投资基金投资效率低下，难以实现政府目标。 因此，针对基金的风险属性，建立健全鼓励创新、宽容失败的审计容错免责机制，适当留出“容错空间”，激发基金管理人的冒险精神，同时有效做到风险防范。