技术改造专项资金绩效评价实践探索——以A 省为例

●杜艳瑞 苗鹏飞

一、A 省技术改造专项资金简介

（一）项目背景

技术改造是企业采用新技术、新工艺、新设备、新材料对现有设施、工艺条件及生产服务等进行改造提升，淘汰落后产能，实现内涵式发展的投资活动，是实现技术进步、提高生产效率、推进节能减排、促进安全生产的重要途径。 为加快供给侧结构性改革， 进一步推进全省技术改造工作，推动自主创新、优化投资结构、促进产业升级，A 省自201X 年起设立技术改造专项资金， 通过智能制造示范、技术创新提升、绿色制造推广等重点专项工程支持全省企业 （单位）进行技术改造、实现转型升级。 根据A 省技术改造实际需求及省委、 省政府确定的重点发展领域和方向等，每年专项资金支持的重点领域和方向在重点专项工程的基础上会有所调整，陆续新增了产业集群发展、仿制药一次性评价等专项。

（二）项目主要内容

202X 年技术改造专项资金主要通过补助和奖励等方式支持全省技术改造、数字经济发展2 个子专项、25个具体专项、357 个项目（详见图 1）。

图1 项目实施内容

1.技术改造子专项。 技术改造子专项主要是通过财政资金引导全省工业和信息化领域技术改造项目实施，促进全省工业经济转型发展， 加快构建现代化工业体系。 202X 年主要是通过补助和奖励的方式对智能制造示范、 工业转型强基等11 个具体专项、152 家企业（单位）、193 个项目给予支持。

2.数字经济发展子专项。 数字经济发展子专项主要是贯彻落实 “网络强国”战略部署，围绕“网、智、数、器、芯”五大领域，统筹布局全省数字经济发展体系，大力培育数字化产业，以数字化推动智能化， 以智能化培育新动能，以新动能促进新发展。 202X 年主要通过补贴、 补助和奖励的方式对数字基础设施电价支持、 科技创新机构认定奖励、 企业服务能力认证奖励等14 个具体专项、121 家企业 （单位）、164 个项目给予支持。

（三）预算安排及资金使用情况

202X 年技术改造专项资金全部来源于省级财政资金， 当年实际下达181940 万元，其中技术改造子专项171566 万元，数字经济发展子专项10374 万元。 截至当年 12 月31 日，357 个项目共到位资金181175 万元，资金到位率99.58%； 支出金额 158673.07 万元， 预算执行率87.58%。

（四）组织管理及流程

本项目组织管理方主要包括省工信厅、 省财政厅、各市（县）工信局及财政局、申报企业（单位）等。

1.省工信厅。 项目主管部门，负责专项资金的项目管理，组织项目申报和遴选、审核报送的材料和数据、 提出资金分配建议并负责项目实施管理等。

2.省财政厅。 资金拨付单位，负责专项资金预算编制、资金分配审核、下达及监督管理等。

3.各市（县）工信局。 市（县）级主管部门，按照项目属地原则，组织项目申报、审核工作。

4.各市（县）财政局。 市（县）级资金拨付单位，负责按照相关管理办法将专项资金拨付至各申报企业（单位）。

5.申报企业（单位）。 具体项目实施单位，对照申报通知要求，编制项目资金申请报告，报送所在地主管部门审核， 并按照申报材料具体负责项目实施。 具体实施流程详见图2。

图2 项目实施流程

（五）绩效目标

发挥专项资金对全省工业和信息化领域技术改造、数字经济发展的引导与带动作用，优化发展环境，全面推动企业（单位）科技创新、技术改造，促进新兴产业的发展。 进一步提高工业发展质量和效益， 切实推动全省通过技术改造实现转型升级，加快推进数字经济战略实施，创优A 省数字经济发展环境。

二、评价设计与实施

（一）评价思路及指标设置

1.项目主要特点分析。 从技术改造专项资金整体来看，该项目具备一致性、广泛性和独立性三个主要特点。 一致性：一是指从政策行为和资金使用角度来看，项目均是通过奖励和补助等方式，支持企业（单位）转型升级、促进新兴产业发展，具有一定的共性特点；二是项目实施涉及的组织管理方及其职能职责、 实施流程基本一致。广泛性：一是指专项总体资金量大，且所涉及的市（县）、企业（单位）、项目广泛，开展评价的实施难度大；二是该项目相较于以往年度技术改造专项，新增数字经济发展子专项，所涉及的实施内容和行业政策、 具体支持方向和领域更为广泛。独立性：一是指在技术改造专项资金的整体范畴下，2 个子专项具备独立的政策要求或资金管理办法，在实施和管理过程中交叉较少，呈现出各自部分相对独立，而又统一于专项整体之中的特点；二是指专项资金具体支持的各项目建设内容相对独立、重复度较低。

就技术改造子专项而言， 该项目延续了以往年度的申报审核流程，主要是对申报企业（单位）通过奖励和补助的形式，推动其科技创新、技术改造。该专项保留了原有涉及范围广、资金量大的特点，在202X 年技术改造专项中，项目数量占比为54.06%、资金量占比为94.30%。 但相较于最初始的专项重点工程，支持方向和领域调整变动较大，新增智能制造诊断服务、产业集群发展、仿制药一致性评价、首台套保险补充等专项。

就数字经济发展子专项而言， 该项目的政策时代性较强， 与当前数字经济发展的整体趋势贴合较为紧密，在具体实施方式和实施流程上，与技术改造子专项的主要管理流程一致， 主要也是对申报企业（单位）进行奖励和补助，其特点同样是涉及市（县）、企业（单位），项目范围广泛。 但其呈现支持项目数量较多、 单个项目支持额度不高的特点，在202X 年技术改造专项中，项目数量占比为45.94%、资金量占比仅为5.70%。

2.评价侧重点。 从政策目标和组织管理一致性的角度出发，以专项整体作为评价对象，重点关注通过202X 年技术改造专项的实施， 对全省经济发展、转型升级、高质量发展的促进作用；从支持方向和实施范围广泛性的角度出发，重点通过分层抽样的方式，随机选取部分专项资金支持的项目进行现场核查，通过具体项目实施计划与实际完成情况的比较，分析专项资金使用效益和效率；从政策依据和项目内容的独立性出发， 通过访谈座谈、资料核查、数据复核、现场勘查等方式，重点对每个现场核查项目的产出和效益实现程度进行深入了解和分析，并通过具体的量化评分给出每个项目的评价结果。

3.评价总体思路。 按照项目主要特点及评价侧重点，本次绩效评价通过“宏观政策+微观项目”相结合的形式开展。 宏观政策方面，一是通过收集相关申报通知、资金下达文件等，梳理专项资金近年来重点支持方向和领域、 支持方式及额度、支持项目数量及金额等方面的变化，分析专项政策的变化及影响情况；二是通过收集A 省“十四五”新材料、新装备等专项规划，结合行业专家意见建议等，比较分析专项资金相关内容的可行性与效益性； 三是通过收集201X—202X 年全省产业结构调整、数字经济产业发展等方面主要的宏观经济发展指标，分析专项资金实施效益；四是通过问卷调研，了解企业（单位）对专项资金的基本态度，评价和反映专项资金实施的效益性和公平性。

微观项目方面，一是通过与省财政厅、省工信厅相关处室的访谈座谈、 相关资料收集等，了解项目预算、申报、审核、确认和资金下达的具体流程， 明确各环节的主要相关方及具体职责、执行情况，分析项目实施的效率性；二是通过分层随机抽样的方式选取现场核查项目，确保通过抽样方式获取和得出的评价结果客观、全面，能够代表和反映专项整体实施效益；三是通过基础数据复核、资料收集、现场勘查等，对具体项目资金申请报告中的计划实施内容与实际完成情况进行比较分析， 结合专项资金对于企业 （单位）研发、创新绩效的实际影响等，分析各项目实施的效率性和效益性，并以此评价专项资金整体产出和效益目标的实现情况。

评价总体思路确定过程详见图3。

图3 评价总体思路确定过程

4.评价指标体系。按照本次绩效评价“宏观政策+微观项目”相结合的总体思路，分别设置技术改造专项整体和具体项目2 套绩效评价指标体系。 其中，专项整体指标体系用于对技术改造专项整体进行分析评价，具体三级指标主要分为两类， 一是从整体宏观角度对技术改造专项立项、实施、完成和效益实现情况进行分析评价；二是从微观的具体项目角度，通过专项资金支持的具体项目完成和效益实现情况，分析和反映整体专项的实施效益（详见表1）。

表1 整体指标框架

具体项目指标体系主要用于对现场核查的专项资金支持项目进行评价，其评分要点与专项整体指标体系中的微观角度基本一致。需要说明的是，从评价重点及思路出发，对于专项资金支持项目而言， 重点考察其项目实施及完成情况，故具体项目指标体系中的决策类指标仅对项目绩效目标进行考察， 未设置项目立项及资金投入相关指标。此外，从专项资金支持方式及具体项目计划实施进度来看， 一是将补助类项目根据计划建设进度划分为完工有效益、完工无效益（刚完工尚未产生效益）和建设中3 类项目，重点考察其实际产出及效果达成情况；二是补贴及奖励类项目大多属于事后奖励， 侧重考察其过程管理及可持续影响等方面，“财政投入乘数” 等指标不进行考核。

对于上述4 类项目，按照项目类别及特点、 计划进度等分别确定考核重点，并以此为依据确定各项一级指标的权重，从尊重客观实际的角度对各项目进行科学评价。具体项目指标权重分配情况详见表2。

表2 具体项目指标权重分配

（二）评价实施

结合评价目的及评价思路，本次绩效评价采取分层随机抽样的方式确定具体现场核查项目。将专项资金支持的重点领域和方向作为不同层级，结合各专项项目支持方式和地域分布情况，按照“现场核查样本数量不低于具体资金使用单位总量的30%，并且现场核查样本金额不低于项目预算总金额的60%” 的原则进行随机抽样， 最终确定对202X 年专项资金支持的108 个项目进行现场核查，核查项目数量占比为30.25%、资金量占比为61.25%。 现场核查的重点主要是对支持企业（单位）填报的基础数据进行复核、收集并核实相关佐证资料，对具体项目实施情况进行现场勘查并完成满意度调研等，以全面了解和掌握专项资金支持项目实施和资金使用情况。

三、评价分析与结论

（一）综合评价结论

202X 年技术改造专项资金绩效评价最终评分结果为88.25 分，评价等级为“良”。 从具体项目来看，65 个项目评价结果为“优”，占比60.19%；37 个项目为“良”，占比 34.26%；4 个项目为“中”，占比3.70%，2 个项目为“差”，占比1.85%。总体而言，专项资金实施情况较好、项目完成度较高，对全省经济转型发展具有促进作用；但专项整体预算编制依据和标准不明确，申报平台可实现功能作用不强，受疫情、市场实际需求量等因素影响，销售收入等经济效益指标未达目标值或同比下降。

（二）主要成效

1.企业技改投资等主要宏观经济指标呈正向增长态势，经济新动能相关指标同比增长，经济复苏势头良好。 202X 年全省工业投资、企业技改投资、制造业投资等主要宏观指标均达到目标值，全省装备制造业增加值、高技术制造业增加值、节能环保产业增加值等经济新动能相关指标同比增长，表明在专项资金的引导和带动下，省内企业在工业和信息化领域呈现复苏趋势。

2.传统产业发展方面，企业研发创新成效明显，焦化行业产能压减任务按时完成。一是技术创新提升专项通过对企业研发投入进行奖励，持续激发企业研发投入热情，带动企业创新发展，研发费用、新产品销售收入、专利申请数量等科研相关统计指标整体呈上升趋势。 二是按时完成焦化产能压减任务，全省焦化行业颗粒物、二氧化硫、氮氧化物排放量持续下降，生态环境持续得到改善。同时，压减焦化产能对全面推进焦化产业园区化、链条化、绿色化、高端化发展，实现焦化行业技术装备水平提升也发挥了积极作用。

3.新兴产业发展方面，建设国家级互联网骨干直联点， 助推数字经济和互联网产业的聚集布局。专项资金支持建设国家级互联网骨干直联点，于202X 年10 月份开通试运行，有效改善了B 市乃至全省用户的网间通信质量，为战略新兴产业的快速发展提供坚实的网络基础保障，助推数字经济和互联网等产业的聚集布局。

（三）存在的问题

1.项目预算编制不够科学，部分项目预算执行率低。专项资金预算编制主要根据以往年度资金预算额度进行预测，未明确到具体支持项目，预算编制依据和标准不明确， 预算编制科学性有待提升。个别专项支持方向无项目申报，难以及时、充分发挥专项资金使用效率和效益， 本次现场核查的108个项目中， 有19 个项目当年度预算执行率不足60%，影响专项资金使用效益。

2.部分项目未实现预期效益，个别项目存在停滞情况。从现场核查情况看，87 个可统计的项目中，利润总额、新增税收2 个指标未达到预期计划或同比下降的项目数量占比均超过40%，销售收入和新增就业指标未达到预期计划或同比下降的项目占比均超过25%。 此外，因国家政策调整，C 项目停止实施；因公司整体业务布局变化，D 公司发展停滞，影响专项整体效益的发挥。

3.申报平台可实现功能作用不强，信息化管理水平有待进一步提升。 A 省工业云平台技改资金项目申报系统具备项目申报、资料存储等功能，但尚未实现项目信息化审核、监督、管理等功能，影响专项资金申报及管理效率。

4.专项整体及内部结构变动较大，专项支持类型不够稳定。 专项支持类型的持续稳定性，有助于申报企业（单位）按照相关政策要求积极确定或调整经营发展方向，促进企业（单位）与全省转型发展相适应。技术改造专项资金自201X 年起设立，但从第三年开始，在原有专项重点工程的基础上，陆续新增了其他专项内容，导致专项资金整体及内部结构发生变化。 根据数据汇总分析，201X 年至202X年每年支持的专项重点工程涉及的项目数量和金额均呈下降趋势，而专项重点工程以外的项目数量和金额均呈上升趋势。

（四）有关建议

1.准确编制预算，及时下达专项资金，提高资金使用效益。建议项目主管部门合理确定年度专项支持方向和领域，提前做好项目储备，科学编制专项预算；建议各市财政和项目主管部门加强协调配合，及时、足额将专项资金拨付至企业（单位），保障专项资金支出效率，提高资金使用效益。

2.加强项目全过程管理，关注特殊项目进展，提升专项整体实施效益。建议各级主管部门加强项目事中事后跟踪管理，做好入企服务保障，督促企业落实项目建设承诺事项和绩效目标中设定的预期目标；同时关注2 个特殊项目进展，做好后续跟进管理，提升专项整体实施效益。

3.加强申报项目信息化管理，提高监管能力和效率。建议充分利用现有的A 省工业云平台技改资金项目申报系统，结合专项资金项目全周期管理相关工作要求，加强信息化平台建设，提升申报项目信息化管理水平，提高项目监管能力和效率。

4. 稳定专项政策结构， 更好发挥政策引导作用。 建议主管部门围绕工业稳盘托底，以重点产业链为牵引，以传统产业改造提升、新兴产业培育壮大“两篇大文章”为主线，形成以技术改造和数字经济发展2 个子专项为主体的重点支持方向。 在主体结构稳定的前提下，结合“十四五”专项发展规划，根据全省转型发展及企业（单位）实际需求，补充一次性项目或新增重点项目，构建“2+N”的技术改造专项政策基本框架，加强专项政策匹配性、稳定性与灵活性，提升专项效能，更好实现政策目标。

四、案例总结与展望

（一）案例经验及优点

一是根据项目特点确定评价思路，针对具体项目分类实施评价。该项目整体具有政策目标和组织管理一致性、支持方向和实施范围广泛性、政策依据和项目内容独立性3 个特点。 因此，在本次绩效评价中采取“宏观政策+微观项目”相结合的评价思路，既从宏观政策方面分析专项资金政策的变化及实施效益，又从微观项目方面分析和评价具体项目实施的效率性和效益性，从而全面反映专项资金的整体绩效。此外，针对整体项目数量多、资金量大的特点，按照资金性质、项目期限，结合评价开展时点等将具体项目分为完工有效益、完工无效益、建设中项目、奖励及补贴项目4 类，并分别设置指标体系进行评价， 确保对具体项目的绩效评价科学、合理，同时具有可比性。

二是根据历史数据结合“十四五”专项规划，明确专项政策发展方向。 本次评价收集和梳理了201X 至202X 年专项资金实际支持的具体专项项目数量和金额，通过纵向比较，并结合A 省“十四五”专项规划，对专项政策结构进行分析，从政策层面提出专项资金之后年度应重点支持的领域和方向，为稳定专项政策结构、充分有效地发挥专项资金引导作用提出了对应建议。

（二）案例的局限性

一是宏观政策层面， 由于各地区产业结构、资金投入规模不同，且相关数据获取难度较大，本次评价未对其他地区技术改造、数字经济发展相关政策（支持方向和领域、支持方式、实施效果等）进行横向比较分析；二是具体项目层面，受本次评价工作周期短、各项目实施内容差异较大、相关数据口径不统一等因素影响，未实现同一方向或领域支持的具体项目实施效果的横向比较，难以通过量化的比较分析发现和挖掘专项资金支持的亮点、代表性项目。

（三）进一步探讨的方向

本次评价中，主要依据资金申请报告及绩效目标申报表的相关内容对具体项目产出完成情况进行评价。但针对事后奖励类项目的绩效目标如何设定，是将“奖励前”已经实现的事项作为绩效目标，还是依据获取奖励资金以后计划支出内容进行设置，值得进一步探讨和思考。此外，产业发展往往受到区域营商环境、宏观经济形势、政策导向等因素影响，单纯通过宏观经济指标反映专项资金整体实施效益的科学性有待商榷。