推行绩效管理 加强财会监督：如何落实《行政单位财务规则》新规？（上）

话题嘉宾

邢星：工信部通信清算中心处长， 信清智合咨询公司总经理，高级经济师， 长期从事财政资金监管、预算绩效管理、内部控制建设、基本建设管理等工作。

伊安红：安徽省财政厅三级调研员， 高级会计师， 安徽省会计领军人才， 多年从事行政事业单位内控建设和政府会计准则制度研究工作。

唐大鹏：东北财经大学会计学院审计系教授， 中国内部控制研究中心副主任， 财政部内部控制标准委员会咨询专家，入选财政部第六届全国会计领军人才（学术类）。

韩晓明：中国财政科学研究院研究生院教研中心主任，研究员， 硕士生导师，中国财政学会预算绩效管理专业委员会副秘书长。 主要研究领域包括会计理论与实务，政府会计报告，地方政府债务评价与管理， 行政事业单位内部控制，财务管理，财政绩效管理与绩效评价等。

况玉书：会计学博士， 中国注册会计师，广东财经大学会计学院审计系讲师，硕士生导师，广东省高端会计人才（学术类），主要从事财务会计、审计与内部控制研究。

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

2023 年3 月1 日起，修订版《行政单位财务规则》（财政部令第113 号，以下简称《规则》）施行。 作为我国财政制度体系的重要组成部分，《行政单位财务规则》是行政单位财务管理的基本依据，对规范行政单位财务行为，加强行政单位财务管理和监督，保障行政单位运转，提高资金使用效益，发挥了重要作用。

此次《规则》修订主要遵循以下原则：一是坚持稳中求进，加强统筹衔接。此次修订继续保持原有总体框架不变，在此基础上，重点修改有关内容，以与预算法及其实施条例、《行政事业性国有资产管理条例》等上位规定相一致，与《事业单位财务规则》等同类制度相协调。二是坚持突出重点，把握修改方向。立足新发展阶段，服务高质量发展，围绕提升资金效益和政策效能，不断增强财政可持续能力，将坚持艰苦奋斗、勤俭节约，严格预算编制管理，强化财经纪律约束等精神和财政预算管理改革成果充分体现到修订条款中。 三是坚持与时俱进，预留改革空间。 结合行政单位财务管理实际需要，以及预算管理、国有资产管理及政府综合财务报告等各项改革工作推进情况， 对当前已经明确的内容予以规范，以与现行政策规定相衔接、体现当前改革成果。 同时增强前瞻性，在预算调剂、 货币性资产损失核销等方面以原则性规范为主， 为进一步改革预留空间。

具体来看，《规则》聚焦行政单位实际工作需要，着重从五个方面进行修订。一是落实艰苦奋斗厉行节约的重要精神。增加“艰苦奋斗，厉行节约”“从严从简，勤俭办一切事业”等要求，明确各单位不得擅自扩大开支范围、提高开支标准，合理安排支出进度，严控一般性支出。 二是明确绩效管理新要求。 将全面实施绩效管理作为行政单位财务管理的主要任务， 将绩效结果作为预算编制的重要考虑因素，强调绩效结果应用，强化项目全生命周期管理。 三是体现政府综合财务报告制度的新要求。 根据政府会计“双功能、双基础、双报告”核算体系，将“财务报告和财务分析”一章修改为“财务报告和决算报告”，并对该章内容进行了全面修订，增加行政单位实行成本核算的规定。 四是加强与政府会计准则制度衔接。 增加按照统一会计制度进行会计核算的总体要求， 既避免造成与政府会计准则制度相关条款的大量重复，又与政府会计准则制度相衔接。 五是衔接国有资产管理的新要求。 与《行政事业性国有资产管理条例》相衔接，增加明确岗位职责、设置国有资产台账、汇总编制国有资产管理情况报告、及时办理资产权属登记等内容。

《规则》修订积极贯彻落实党中央、国务院关于加强财会监督、严肃财经纪律的决策部署，充分反映财政改革发展成果，衔接细化预算编制、推进绩效管理、加强财务监督、编制政府综合财务报告、完善国有资产管理等方面的新要求，将对完善行政单位财务制度，提高行政单位财务管理水平，防范行政单位财务风险发挥积极作用。

《行政单位财务规则》（以下简称《规则》）在规范行政单位财务行为、加强行政单位财务管理和监督等方面发挥了重要作用。 近年来，随着我国国家治理体系和治理能力现代化不断推进，预算管理、国有资产管理、政府综合财务报告等财政改革持续深化，对行政单位财务管理和监督工作提出了新的更高要求。 为与相关要求衔接、更好满足实际工作需要，在财政部令第71 号（原《规则》）的基础上新修订的《规则》出台。 新《规则》有哪些亮点？ 如何落实《规则》中对推进绩效管理等新要求？ 结合中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》中“加强对财务管理、内部控制的监督”部署，如何准确把握文件精神、更好贯彻落实行政单位财会监督工作？ 本期监督沙龙聚焦新《行政单位财务规则》施行，就相关问题展开探讨。

降本增效 强化监督《规则》修订意义重大

主持人：行政单位财务管理水平关系到国家治理和财政预算管理能力。《行政单位财务规则》作为行政单位财务工作领域的纲领性文件，其修订意义重大，将助力行政单位财务管理工作再上台阶。 在您看来，此次新修订的《规则》有哪些亮点、意义何在？

邢星：理解和把握 《行政单位财务规则》的亮点和意义，应当放在国家经济社会发展进程的大历史观下来讨论。

《规则》在 1998 年首次制订，2013 年第一次修订，本次是第二次修订，每一次制订或修订都是处于我国经济社会发展的重要时间节点上。 1998 年，我国经济体制改革基本完成，初步实现政企分开、政事分开，正在为全面融入世界经济体系做准备，在这样背景下，必须明确行政、事业、企业财务工作的基本框架， 所以首次制订财务规则。 2013 年，是进入新时代第一年，党中央提出全面建设社会主义现代化国家、 全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局， 财务工作如何服务新时代新要求，服务高质量发展，有必要及时修订财务规则指导新形势下各项工作。近年来，中美贸易摩擦、世界局势动荡、新冠疫情持续，我国经济由高速发展进入高质量发展阶段，财政收入增速逐渐放缓，收支矛盾逐渐加大，面对新发展阶段，财务工作应当主动适应经济社会大局， 工作规则需要进一步的修订。

充分理解以上的历史，可以更加完整、全面、准确地认识本次修订的意义。我总结本次修订最突出的亮点就在“降本增效”四个字：降本方面，包括“艰苦奋斗，厉行节约；从严从简，勤俭办一切事业；不得擅自提高开支范围和标准；严控一般性支出”等新提法，都是基于“过紧日子”要求，着力降低行政成本。 增效方面，包括“全面实施绩效管理； 根据政府会计实施双功能、 双基础、双报告核算体系；实施成本核算；加强国有资产管理和共享共用”等新提法，都是致力于提高资金使用的效率和资产的利用效益。

伊安红：此次新修订的《规则》意义重大。 我国《预算法》经过 2014 年和 2018 年两次修正， 在财政预算资金管理理念和管理规范方面取得了一定的创新与突破，与《预算法》的实施相配合，2018 年 9 月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台，提出全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，要求加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。 2019 年开始政府会计改革有效推进，构建了“双功能、双基础、双报告”的政府会计体系。 这一系列改革， 将现行政府财务管理拓展了管理范围、扩大了管理内容、提高了管理要求，从而建立与之相适应的政府财务管理体系迫在眉睫。

此次修订亮点纷呈， 笔者认为包括但不限于以下几个方面： 一是充分适应国家治理现代化的新要求。既与《预算法》《会计法》《政府采购法》等上位法契合，也与政府会计准则制度、 行政事业单位内部控制规范等相互协调。 二是充分考虑财务管理模式的现代化。 随着信息技术应用的深入及电子政务系统的日益普及， 要求行政单位思索和研修共享模式下的财务管理模式现代化有其必要性和可行性。 三是构建基于政府治理视角的财务分析框架。 行政单位围绕政府治理能力展开， 从公共受托责任履行情况、资源规模及资源配置效率、资产结构与资产质量、债务规模及债务结构、财政可持续能力、收入结构、支出结构与支出效果、预算执行情况、行政部门运行效率等构建财务分析指标体系。 四是强化了对财会监督的要求。 中办、国办印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》 中为财会监督职能赋予了新内涵， 明确了财会监督定位和工作原则等，此次新修订的《规则》很好地体现了此文件精神实质。

唐大鹏：“十四五”规划提出要“深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导和审查监督。 加强财政资源统筹，推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理”、“完善权责发生制政府综合财务报告制度”， 这为建立健全行政单位财务管理相关政策法规指明了方向。 新修订的《规则》将党中央、国务院决策部署落实到了各行政单位财务管理和监督工作中。 行政单位首先要全面实施预算绩效管理，将预算编制与绩效管理相结合，加强预算编制流程管控，进一步规范预算管理，提高资金使用效益。 其次，要加强国有资产管理，进一步完善国有资产配置标准，在维护国有资产安全的同时， 优化配置方案，提高使用效率。 再次，要完善双报告核算体系， 加强与政府会计准则制度衔接，严格落实财务报告和决算报告的编制要求，体现双报告的“双功能”。 最后，还要健全财务管理内部控制体系，结合内部控制措施将财务管理手段融入预算、收入、支出、资产、负债等业务管理工作中，从事前、事中、事后进行全流程风险管控，确保财务管理工作执行有效。 综合来看，新修订的《规则》适应法律法规和制度的变化，对提高行政单位财务管理效率、强化资金资源分配效能、保障国有资产安全、完善内部管理制度、促进单位履职可持续发展有重要意义。

韩晓明：自《行政单位财务规则》（财政部令第71 号）施行以来，已经过去了10 年时间。 10 年间，我国国家治理体系和治理能力现代化不断推进， 预算管理、 绩效管理、国有资产管理、政府综合财务报告、预算管理一体化等财政改革不断深化， 各项改革成果和制度建设要求持续规范化、具体化， 对行政单位财务管理和财会监督工作提出了诸多新的要求。同时，随着积极贯彻落实党中央、国务院关于加强财会监督、严肃财经纪律的决策部署， 如何进一步加强财会监督，完善行政单位财务制度，提高行政单位财务管理水平， 强化财经纪律约束，提升资金使用效果，防范行政单位财务风险，确保财政可持续性，也针对行政单位提出了财务管理的新方向和具体的财经纪律要求。

本次修订的 《行政单位财务规则》（财政部令第113 号，以下简称《规则》）具有明显的特点：针对性强、综合性强、可操作性强。在总体框架不变的前提下，《规则》注重与《预算法》及其《实施条例》《行政事业性国有资产管理条例》 及政府财务报告制度等规定相一致，与《事业单位财务规则》等同类制度相协调， 在充分体现当前改革成果的同时， 也为行政单位财务管理的拓展与创新留出了空间。

总体上，本次修订的《规则》在指导思想、管理要求、信息披露以及具体执行等方面都可圈可点。 从指导思想看， 强调落实“艰苦奋斗，厉行节约”的重要精神。 近些年， 受到外部国际环境恶化和新冠疫情影响， 我国的经济增长速度和财政收入均出现了明显下滑， 而财政支出依然保持了刚性特征，同时减税降费也保持了较大力度，使得“财政紧平衡”成为我国的财政常态。《规则》增加“艰苦奋斗，厉行节约”“从严从简，勤俭办一切事业”等要求，明确各单位不得擅自扩大开支范围、提高开支标准，合理安排支出进度，严控一般性支出，为在行政单位层面缓解或解决“财政紧平衡”困难提供了基础性支撑依据。从管理要求看，预算管理、绩效管理、会计核算管理以及资产管理等方面的改革和创新全面贯彻了 “艰苦奋斗，厉行节约”的要求。预算管理方面，一体化改革从根本上完善了预算编制和预算执行的业务流程和操作要求， 项目库管理、项目全生命周期管理、项目绩效指标管理等做法从源头上强调和保证了预算编制的科学性和规范性。绩效管理方面，全面实施预算绩效管理为财政资金的有效使用及其效果的合理评价搭建了完整的框架，近些年绩效管理实务在全方位、全过程、全覆盖各个层面的逐步推开和不断细化创新，有效收紧了过去财政资金使用松散的口子。会计核算管理方面，政府会计准则与制度在国家层面统一了行政事业单位会计核算标准，界定了资产、负债等基本概念，为我国政府财务报告的编制夯实了基础，为合理配置行政单位资源、 推动开展高水平财务管理、 促进政府部门科学决策提供了保障条件。资产管理方面，国有资产管理情况报告制度以及 《行政事业性国有资产管理条例》等制度瞄准“国有资产”这一我国行政事业单位长期存在的管理薄弱环节发力，梳理流程、细化规范、严格要求，在“存量”环节加强管理，建立起财政资产“存量”与“流量”并重的管理框架，为长远解决“财政紧平衡”提供了可行途径。 从信息披露看，《规则》全面修订了“财务报告和决算报告”的内容，为财务信息、决算信息的公开披露、使用、分析、决策奠定了基础，也为全面提升我国行政单位财务管理水平搭建了初步框架。 从具体执行方面看，执行预算管理一体化要求、全面实施绩效管理、 加强与政府会计准则制度衔接、与国有资产管理要求相衔接、增加行政单位实行成本核算等方面的规定，既包含了管理的方向性要求，也明确了具体实施做法，同时还为今后的改革创新和内容扩充留下了空间。

况玉书：此次新修订的《规则》亮点之一在于完善了财会信息系统， 突出了财会监督的功能， 这对于提高行政单位财会信息质量，加强财会监督，防范财务风险有着重要的现实意义。例如，加强与政府会计准则制度衔接，根据政府会计核算要求，在原来财务报告的基础上，新《规则》还要求行政单位提供决算报告，即遵循“双报告”制度。 再如，新《规则》强调厉行节约，合理安排支出进度，严控一般性支出，明确要求行政单位加强成本核算， 有助于提高财政资金使用效率， 推动行政单位内部控制体系的持续完善。

亮点之二在于将会计核算、 财务管理、内部控制和绩效管理统一起来，逐步理顺它们之间的关系，各司其职，相辅相成，避免制度的重复建设和交叉重叠，有助于提高行政管理水平， 对于推进国家治理体系和治理能力现代化也具有重要意义。

主持人：行政单位是政府职能履行的基本单位，是财政公共性落实的基点，去年修订后的《事业单位财务规则》施行，给事业单位财务管理提出新要求。 那么在您看来，与事业单位相比，行政单位的财务管理工作又有哪些特点？

邢星：本次修订的 《行政单位财务规则》 与去年同期修订的 《事业单位财务规则》 既有联系又有区别： 大方向上是相同的， 细节特点上是有区别的， 具体体现为“三同三不同”。“三同”是指：勤俭办一切事业的原则相同，全面绩效管理的手段相同，真实反映预算、 财务和运行状况的任务相同。 “三不同”是指：原则不同，行政单位聚焦降低运行成本， 而事业单位要统筹发展与资金供给、统筹社会效益与经济效益、统筹国家、单位、个人利益；内容不同，事业单位财务工作经常涉及对外投资、 经营性收入和专业基金等业务， 而行政单位一般不会涉及；红线不同，原则上行政单位不得举债、融资、对外担保等，但事业单位在履行相关手续后可以开展相关工作。 所以总的来说与事业单位相比， 行政单位财务工作更加严、紧、实。

韩晓明：2022 年，我国修订了《事业单位财务规则》，本次《规则》全面修订，进一步统一了行政事业单位财务管理的基本框架， 使得二者在政府会计改革的统一框架下相互印证，相互协调。 但行政、事业单位在资金性质、业务范围、业务要求等方面存在差异， 使得二者在财务管理的部分内容方面还是有着明显的不同。例如，事业单位资金性质多元化，开展事业性业务，收入类型较多， 相应的财务管理就会具有市场化特色， 这与行政单位收入单一化的管理很不相同；事业单位可以进行对外投资，就相应需要规范投资性资产管理等。

唐大鹏：相比于事业单位，行政单位是站在更为宏观的社会效益和公共利益角度进行财务管理工作， 其预算管理和资金使用更加严格、绩效评估更为全面、财务信息更加透明， 以保障所提供的公共服务质量和效率达到要求。

况玉书：财务管理具有一定的技术性，从这个角度讲， 行政单位和事业单位的财务管理在技术方面具有很多相同的地方，而两类单位的性质不同， 它们财务管理的依据、内容和目的也是不同的。 例如，在我国，事业单位是分而治之的，按照财政资金供给的方式及管理办法分成三类， 分别是全额拨款、差额拨款和自收自支，其财务管理遵循的依据视具体情况而有所不同，可能是《事业单位财务规则》（财政部令第108号），或者是执行企业财务制度。 而行政单位在财务上一般是全额财政拨款， 其财务管理遵循的依据是 《行政单位财务规则》（财政部令第 113 号）。

与事业单位相比， 行政单位的财务管理工作呈现出如下特点：一是政策性更强。行政单位的性质决定其财务管理的各个环节和程序都必须严格按照国家方针、 政策和法律法规办事。二是更为复杂。我国行政单位级别和类型的复杂性和多样性决定了其财务管理具体形式更为复杂， 并且差异性比较大。 三是更为广泛。 相比事业单位，行政单位涉及国家政治、经济、文化、外交等各个方面，都存在财务管理的需要，因此行政单位财务管理更具有广泛性。

找准抓手 持续推动绩效管理在行政单位落地见效

主持人：修订后的《规则》一大重点是将全面实施绩效管理作为行政单位财务管理的主要任务，将绩效结果作为预算编制的重要考虑因素，强调绩效结果应用，强化项目全生命周期管理。 在您看来，行政单位全面实施绩效管理具体应从哪些层面着力？ 把握哪些关键点？ 简要谈谈您的想法。

邢星：行政单位全面实施绩效管理是落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的重要措施，将财政资金花出效率、花出效益、花出效果，是各级预算单位财务工作最重要的职责使命所在。近年来，从项目经费绩效评价，逐步发展到单位整体绩效，各单位取得较好成效，积累了一些经验，但是距离“全面”两个字还有差距，我认为做好下一步工作，应当重点围绕绩效管理的“魂、根、基”三个字发力。

第一， 在绩效管理过程中充分发挥党建引领作用，筑牢绩效管理之“魂”。行政单位落实好全面绩效管理的要求， 最终目标是通过提升公共管理的效率， 更好服务人民群众。 这与我们党为人民服务的宗旨和先锋队性质是完全一致的。需要各级单位、全体干部牢固树立节约意识、公仆意识，提高党性修养、加强思想教育，真正把党群众路线政策、 把习近平新时代中国特色社会主义思想贯彻落实到预算绩效管理的具体实践当中，凝心铸魂做好各项工作。

第二，切实加强绩效评价结果的应用，扎准绩效管理之“根”。前一阶段，在财政部组织下已经普遍建立起预算绩效评价工作机制，基本实现花钱必问效的要求。但评价结果应用还不充分， 以绩效定预算的机制不完善。 一些高效的支出没有得到支持和奖励， 个别低效无效的支出依然给予预算支持，一定程度上让绩效评价流于形式。下一阶段， 做好预算绩效管理必须要让绩效评价硬起来，评价结果用起来。健全评价结果反馈、公开、整改的闭环工作机制，进一步推进评价结果与预算安排相结合、 与干部考核任用相结合、 与监督执纪问责相结合，从根本上把准绩效管理的方向。

第三，以更加科学高效、公允的管理手段，夯实绩效管理之“基”。做深做实预算绩效管理，需要在提高管理手段上下功夫。推动绩效管理标准科学、 程序规范、 方法合理、结果可信。 构建分行业、分领域、分层次、分地域的核心绩效指标和标准体系，健全定量和定性相结合的绩效指标框架，实现公允客观、细化量化、可比可测、共建共享、动态调整。 充分运用信息化手段，提升绩效管理的方法和效能， 依托预算管理一体化平台， 强化绩效动态监测和实时调整机制，突出结果导向，重点考核实绩，夯实绩效管理基础能力。

伊安红：首先要提高站位。要更好地引导部门单位提高绩效意识， 全面推动行政单位政策升级完善和加强改进管理。 全面绩效管理不仅能够帮助行政单位自身在政策制定实施、项目管理、预算执行等方面提升质量， 而且行政单位往往对下属企事业单位、 业务监管单位具有一定的指导督导职能， 行政单位的绩效管理情况就会自带标杆和引领作用， 能辐射带动一个行业一个部门提升绩效管理品质。因此，我们要高度注重行政单位全面绩效管理。

其次要吃透政策。 充分关注行政单位涉及领域改革发展重点任务和新要求，真正弄懂弄透行业政策和发展要求， 坚持问题导向和结果导向，总结项目成效、分析制约成效原因， 面向新发展阶段提出绩效管理目标，同时也是对单位资金分配、体制机制和政策优化方面提出具体要求。

再次要查找不足。要善于系统把脉，重视绩效评价， 包括自评和财政绩效评价工作， 查找全面预算绩效管理存在差距和不足，善于从小见大，从一个项目、一个环节等层面出发， 为部门系统加强预算绩效管理、 完善绩效管理制度、 健全内部工作机制、 加强和改进指标标准体系建设等提出科学合理的意见建议。

唐大鹏：行政单位全面实施绩效管理具体应从内部规章制度、岗位职责权限、业务流程表单等层面着力， 将上位法规政策中的绩效管理要求转化为内部规章制度，并通过岗位职责权限和业务流程表单确保制度落地。

第一，完善内部规章制度。 首先，行政单位要全面收集全面绩效管理相关上位法规政策，根据其内容，从目标、原则、岗位、流程、标准、表单、信息化、监督等层面，逐条解构为各业务预算编制、 执行与决算管理等具体环节或关键控制点， 形成单位全面绩效管理的“基础”。其次，行政单位要按照相同方法解构内部已有规章制度， 同上位法律法规及主管部门制度进行对标对表，查缺补漏。 最后，还要对绩效管理制度条款存在的内容缺失、 冲突等不合理的设计缺陷作出警示， 并结合绩效考核具体情况，完善相关制度内容。

第二，明确岗位职责权限。在岗位职责方面， 行政单位应当明确全面绩效管理岗位职责， 将绩效管理工作分配到各个业务岗位的职责说明书中， 将绩效考核职责细化落实到业务申请、审核、审批等环节中。同时，单位要加强绩效管理的工作培训，强化单位领导班子、 中层干部及全体职工对绩效管理的认识与了解程度， 确保关键业务管理人员具备足够的绩效管理专业技能。在岗位权限方面，单位应梳理和规范绩效管理人员权限范围， 实现科学合理的分级授权，防止绩效考核出现徇私舞弊、逾越程序等违规行为， 避免造成绩效考核过程不可追溯、考核结果不够客观、考核结果应用不够有效等严肃问题。

第三，优化业务流程表单。在业务流程方面， 行政单位应根据上位政策法规中对绩效管理工作的各项要求， 结合单位组织架构、部门职责范围等实际情况，进行分事行权、分岗设权、分级授权，将绩效管理要求作为关键控制点融入单位基本经济业务流程， 建立标准化的工作流程图和操作规范。 在业务表单方面，首先，单位应当将各项业务所依据的上位政策法规和内部规章制度中所提事项标准全面体现在审批表单中，并结合绩效管理相关规定，增加对应的绩效考核目标及考核标准，并根据内部控制制度和申请审批流程，设列审批意见栏。 以此表作为业务流转审批的信息载体，并将项目清单、市场调研报告、可行性分析报告、绩效分析说明等作为附件，能够将绩效管理工作通过各级审批环节进行有效落实。

韩晓明：全面实施绩效管理是我国近年来预算管理改革的一项重要内容。“全方位、全过程、全覆盖”绩效管理框架的搭建，有助于我国政府预算管理的规范化和有效性的提升。《规则》明确了绩效管理要求，将全面实施绩效管理作为行政单位财务管理的主要任务， 将绩效结果作为预算编制的重要考虑因素，强调绩效结果应用，强化项目全生命周期管理，这与《预算法》及其《实施条例》的规定是一脉相承的，也与预算管理一体化的实施要求相一致， 体现了我国预算资金提质增效的政策思路， 同时也在单位层面提出了具体操作要求。 全面实施绩效管理的核心是对财政资金使用效率和效果的管理，理论上，它贯穿预算管理的全过程，绩效管理与预算管理的融合（合二为一，不再“两张皮”）能够有效规划预算资金的安排与使用， 并合理评价资金使用后的产出与效果：在预算编制阶段，通过合理设定绩效目标实现预算资金的科学安排；在预算执行阶段， 通过实时跟进预算支出及其产出效果进行过程控制（双监控），确定绩效目标实现情况并在必要时进行偏差调整；在预算执行完成的绩效评价阶段，全面评价财政资金使用效果效率。

但是，在实务中，全面实施绩效管理还面临较大的挑战，需要下大力气加以改善：一是绩效目标的确定难， 特别是通过分析具体业务提出具有针对性的、 可操作的绩效指标并合理确定绩效指标取值是一项需要积累大量经验的工作， 财务人员与业务人员之间的配合机制需要进一步完善，使绩效指标能够真正体现业务方面资金的产出与效果，避免绩效目标流于形式；二是绩效过程管理的信息基础较为薄弱， 资金支出与绩效目标达成之间的信息需要在质和量方面加以提升，且应当进一步实现融合。具体地，可以通过业财融合、信息交互平台等方式建立起稳定的信息更新与交流机制， 使各方均建立起稳定预期， 避免一次性、突击性的低效过程管理；三是绩效评价过程的客观性、公允性、规范性尚待进一步增强，评价结果的客观与否是被评价方、管理部门接受与否的主要质量标准， 也是绩效结果后续能否用于预算编制的重要依据。 因此，建立起由单位、部门普遍认可的绩效评价指标体系、 不断完善评价工作流程，实事求是进行绩效评价是重中之重。

况玉书：行政单位全面实施绩效管理要解决好以下三个关键问题。

一是绩效评价信息供给问题。 公共领域绩效信息（无论是定性的，还是定量的）的缺乏制约了政府绩效评价理论与实务的发展。 Da Cruz（2014）认为有效管理财政资源是各级政府的要求。然而，衡量政府或其他公共当局的绩效往往是非常复杂的，缺乏足够的信息会导致这类评估的结果可能有偏差或不合理。 施青军等（2018）认为科学性和客观性是绩效评价的基本要求,没有足够的数据作为基础，简单打分式的评价显然达不到这一要求。 可以看出，对行政单位进行绩效评价和绩效管理，是体现公共受托责任的基本要素。有效的行政单位绩效评价是建立在充分适当的数据基础上的。

二是绩效评价指标体系构建问题。 指标体系是行政单位绩效评价技术体系的核心内容，包括指标、权重及评分标准等。 从狭义上理解，“指标是一种量的数据， 它是一套统计数据系统、 用来描述社会状况的指数”。 作为技术工具，指标体系服务于评价目的、 遵循评价理念并成为量化评价的基础， 指标体系的结构化与科学性是绩效评价区别于其他政府监管手段的标志。 目前， 世界各国政府绩效评价主要遵循“5E”理念，即针对政府绩效从经济性、效率性、效果性、公平性和环境性等方面综合评价。行政单位绩效评价通常采用主观评价和客观评价相结合的方法。其中，主观评价是通过社会各阶层的主观价值判断进行的评价， 而客观评价是通过客观数据的统计进行的评价。无论是主观评价指标，还是客观评价指标， 都与数据的可获得性、 数量多少、质量高低有关。

三是持续完善行政单位会计信息系统。 行政单位绩效评价常常向会计系统寻求数据支持。 这是因为会计信息系统作为一种特殊的货币量化的经济信息系统，具有提供货币定量信息的固有优势。 正如国际会计师联合会(IFAC)认为的那样，权责发生制基础会计信息使政府管理部门能够准确评价政府及其机构的绩效、 财务状况及现金流量情况；评价其遵循预算的情况：正确做出财政资源配置的决策； 证明其利用财政资源的受托责任； 准确反映政府为其政务活动提供资金的情况， 并评价其融资及偿债能力； 评价政府部门提供产品和服务的成本、效率。 从该角度看，我国政府会计改革还在持续推进完善中，任重道远。