提高检察机关基层法律监督质效的实践与思考

高伶玉

【摘  要】 检察机关是保护国家和社会公共利益的重要力量，作为国家法律监督机关，提升法律监督质效是其新时代法律监督工作的根本任务。如何将法律监督的触角延伸到人民群众中去是检察机关一直探索的问题，文章对K市人民检察院法律监督联系点工作实践特点及存在问题进行分析，提出相应的完善思路，以推动检察机关更新基层法律监督理念，密切与基层群众之间的联系，提升基层法律监督质效。

【关键词】 检察机关；法律监督；基层探索

一、基层法律监督联系点概况

基层法律监督联系点是K市检察机关为激活法律监督“末梢神经”的首创性制度，是指检察机关在乡镇（街道）设置工作联系点，通过聘请基层法律监督联络员收集涉检信息，提供案件线索，全面履行立案监督、民事支持起诉、行政实质性化解、公益诉讼监督、未成年人保护监督、法治宣传、社情民意调查等职能，旨在充分利用群众力量推动法律监督工作高质效发展，坚持治已病与治未病相结合，把人民群众对检察工作的新需求与能动司法相结合，打通通往千家万户的最后一公里。

目前，K市检察院已在全市10个县区11个乡（镇、街道）设立了基层法律监督联系点，聘任两百余名基层法律监督联络员，在检察机关与人民群众之间架起桥梁。基层法律监督联系点目前正在黄河流域生态环境与资源保护、乡村振兴、解决群众急难愁盼问题上发挥着积极作用。其中，仅K市W县Z镇基层法律监督联系点仅成立3个多月，就围绕群众法治需求，开展普法宣传3次；收集发现立案监督、公益诉讼等各类案件线索16条；为3名困难群众申请了司法救助资金；加强基本农田保护，排查违法占用耕地建房案件线索3件，复耕耕地3.6亩、基本农田605平方米等，取得了显著的工作成效，为全面推进乡村振兴战略实施提供了坚强的法律监督保障。

二、基层法律监督联系点的实践特点

（一）强化制度保障，推动联络点规范运行

该市检察院机关坚持系统全面的原则，为基层法律监督联系点规范运行提供制度保障。一是制订印发《K市检察机关基层法律监督联系点实施办法（试行）》，以下简称《实施办法（试行）》，明确了基层法律监督联系点的工作机制和职责任务。《实施办法（试行）》中明确要求市县两级检察院组成基层法律监督联系点工作领导小组，由两级院的检察长担任组长，统一领导联系点工作。同时，设立基层法律监督联系点统筹调度机构，负责信息收集、甄别、移交以及联络员的日常联系工作。市检察院专门设置调度中心统筹全市基层法律监督联系点日常事务，并与12309检察服务中心、群众来访来信办理中心、“三结合”基层法律监督统筹調度中心相互配合，以“一揽子”措施提升K市检察机关法律监督能力。二是制订《K市检察机关基层法律监督联络员工作细则（试行）》，从人员构成上着手，聘请乡贤、老教师、各级人大代表、优秀企业家、乡村致富能手等人员担任联络员，充分利用上述人员的邻里威望、处事能力来解决基层问题、收集法律监督线索，力求把矛盾化解在基层，把监督触角扎根在基层，把隐患化解于未然。三是全市两级检察院为联络员履职提供坚实保障。在履行完聘请手续后及时跟进，通过定期座谈、线上沟通等方式保持经常性沟通，检察机关通过各种方式拓展联络员法律监督能力。根据工作机制，调度机构成员、员额检察官定期前往基层联系点走访调研、开展工作，重在解决疑难复杂问题，必要时与联系点所在乡镇的派出所、司法所、综治办进行协调，开展会商，还可成立临时工作统筹小组，确保监督工作有序开展。四是加强督查督导，确保发挥实效。全市两级检察院的检务督察处负责日常监督，K市市检查院成立常态化督导领导小组，由副检察长任组长，抽调民行、公益诉讼、控申部门精干力量为成员，通过定期督导督查，走访群众和法律监督联络员，及时发现问题，总结问题，并向本级院汇报。力求通过制度性保障确保法律监督联系点机制常态化运行，争取在行政实质性化解、公益诉讼监督、未成年人保护监督、法治宣传、社情民意调查等方面发挥积极作用。

（二）强化责任担当，提高联络点工作实效

K市人民检察院积极探索新时代对法治工作的新形势新变化，拓展法律监督职能，主动深入乡镇、街道，坚持和发展新时代“枫桥经验”，切合基层发展实际，服务中心发展大局，力求将法律监督的触角最大限度延伸到基层群众中去。黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略，K市检察机关勇担责任，响应“让黄河成为造福人民的幸福河”的号召，积极参与黄河流域保护工作，在法律监督联系点的基础上探索成立黄河（本市段）保护“五点一线”联动体，在黄河流经开封段的五个乡镇设立基层联系点，坚持“河文、河林、河城”一体保护，立足公益诉讼，推进“四大检察”协调发展，实现以黄河为轴线的水上、水中、水下、林、地、湖、草、河岸等生态资源全覆盖保护；以黄河文化为核心的历史文化名城名镇、文物、历史建筑、水文化遗产、农耕文化遗产、地名文化遗产、非物质文化遗产等文化资源全覆盖保护，通过上下联动、左右联动、内外联动，形成整体工作合力，为黄河流域生态保护和高质量发展提供立体化、系统性司法保障。充分发挥黄河（本市段）沿线基层院合力作用，共同将黄河保护好，将黄河文化传承好，为黄河流域生态保护和高质量发展贡献检察力量。

三、基层法律监督联系点落实中存在的问题分析

（一）基层法律监督联系点落实机制有待完善

基层法律监督联系点目前还在试行阶段，体制机制不够完善，缺乏有效的考评激励机制和监督问责机制，导致在实践过程中少部分法律监督联络员的积极性、主动性不高。健全的考评激励机制和强有力的监督问责机制有待建立和落实，以保证基层法律监督联系点健康、持续地发展。

（二）基层法律监督联络员队伍水平有待提高

根据《K市检察机关基层法律监督联络员工作细则（试行）》规定，基层法律监督联络员多为当地乡贤、老教师等，在基层社会中，这些人员往往是当地的村干部。从队伍组建中可以看出，一方面，基层法律监督联络员身份较单一，集中在当地几名有威望的人当中；另一方面，多重身份的叠加很有可能导致联络员在工作中忽视自己的法律监督职责。此外，在充分肯定联络员们所具有的较高群众威信和较强的矛盾解决能力外，也更应清晰地认识到，大部分联络员缺乏专业的法律知识与法律素养，虽然能利用基础的知识解决如家庭纠纷、邻里纠纷等问题，但是对监督线索、犯罪线索挖掘等工作，处理起来明显吃力，这也在一定程度上阻碍了其作用的发挥。

（三）基层法律监督联系点未实现全覆盖

目前，基层法律监督联系点还处于试运行状态，仅仅是在有代表性或是有特殊意义的乡镇设立，而未能实现基层乡镇全覆盖。未设立联系点的乡镇的群众有法律问题或是提供法律监督线索时往往需要前往县区检察院或是设有联系点的其他乡镇，一定程度上给群众办事带来了不便，同时也不利于案件线索、犯罪线索以及监督线索的快速反馈、快速处理，不利于法律监督联系点工作的持续性开展。

四、完善基层法律监督工作的主要思路

基层法律监督联系点的建立和推广，是K市检察机关完善基层法律监督的一次有益尝试，推动基层法律监督工作实效还需要完善的落实机制、高素质的基层法律监督队伍和紧跟时代发展的工作方法。

（一）加强基层法律监督联系点落实机制建设

良好的机制是基层法律监督联系点运行的关键。一是构建完善的考评激励机制激发工作活力。考评激励机制要包含完善的绩效考核标准和严格的奖惩机制。绩效考核指标要具有弹性、灵活可实施性，需要针对各个县区法律监督工作的实际情况来确定。考核指标包括完成基本工作任务的基础性指标和本县区内特色法律监督工作的延展性指标。此外，要密切关注某一特定领域内基层法律监督工作的发展变化，实现考评的动态化。可以利用暗访群众、抽查工作等方式，对基层法律监督联系点工作的实效进行检验检查，并将检查结果纳入最后考核绩效范围，提高基层法律监督工作的积极性。同时，要建立严格的奖惩机制。基层法律监督联络员工作在基层法律监督的第一线，评优奖先应向基层工作者倾斜。对工作积极性高、踏实有实效的，应通过一定的方式进行激励奖励；对工作积极性不高、重视程度不够、落实要求不到位的，市检察院应及时发出建议书和整改通知，必要时进行约谈。对基层法律监督工作造成不良后果的，应依法进行处理，确保基层法律监督工作平稳、有序进行。二是加强业务指导推动工作落实。依托基层法律监督联系点的建立，常态化推动基层法律监督工作的落实。将各个县区内一定时间发生的重点难点法律问题，纳入业务指导范围内，按季度或者年度协同相关部门对重点难点问题进行分析、解决，提高基层法律监督联系点的实效。此外，检察机关应考虑在现有工作的基础上加强对普通县区法律监督工作的业务指导，争取早日实现基层法律监督工作全覆盖。三是引入社会监督促进工作开展。基层法律监督联系点是检察机关密切联系群众的一项重要措施，检察机关应通过官网、官微等渠道定期向社会公布基层法律监督联系点工作的实际情况，接受社会监督和评价，及时接收来个各方的意见和建议。开展群众满意度调查，切实将基层法律监督工作做实、做细，做到让群众满意。

（二）加强基层法律监督联络员的队伍建设

队伍建设是基层法律监督联系点运行的基础。一是要完善基层法律监督联络员聘任机制。基层法律监督联络员需要具备一定的法律素养和较强的责任心，在选聘过程中要公平、公正、透明，破除固有的思想，让有能力、对基层法律监督工作感兴趣的人员加入进来，提高基层法律监督联络员队伍的质量。二是加强基层法律监督联络员专业能力建设。加强基层法律监督联络员业务培训和指导迫在眉睫。检察机关应建立联络员业务培训制度，通过集中授课、自主学习、定期考试等方式，提升联络员的业务能力和法律素养。检察机关作为普法工作主体单位，其可以在基层普法的过程中，加强对联络员的法律知识培训。三是增强群众参与基层法律监督的意识。检察机关应该利用重要的时间节点、重要日期开展专项的基层法律监督宣传教育活动。通过举办活动、基层宣讲、发放宣传页、座谈会、小剧台等方式，提高人民群众的法律意识，积极引导群众有序地参与到基层法律监督工作中。此外，检察机关可与高校法学专业进行合作，以高校法学生暑期社会实践、“送法下乡”等活动为契机，开展普法宣传工作；以高校实践教学改革为依托，加强基层法律监督联络员的培养。

（三）创新工作方式方法

一是建立典型案例宣傳发布机制。大数据时代下，融媒体平台的宣传和教育作用不容忽视。基层法律监督联系点在实行过程中，要及时发掘、总结县区中的热点事件、重点难点案件，深入分析基层法律监督工作有效方式和典型意义，形成典型案例。利用官方媒体平台，通过新闻报道、短视频、直播等方式，常态化宣传发布典型案例，一方面，可以加强人民群众的法律意识，提高对基层法律监督联系点工作的认可度，营造良好的社会环境；另一方面，可以在宣传典型案例的同时，树立基层法律监督联系点的标杆，将好的做法和先进经验向社会公布，对其他基层法律监督联系点有借鉴意义。二是加强数字检察建设。传统法律监督受监督范围和监督方式的限制，已经难以满足数字时代的新需求。数字检察是基层法律监督手段的重大革新，其主要借助智能化、数字化的载体，通过收集、分析和应用数据，依托法律监督的模型及配套设施创新监督方式。同时，还可以利用大数据等技术与其他司法部门进行数据共享，协同推进解决问题。在实施过程中，数据收集应以问题为导向，及时对数据进行归纳总结并得出最优方案，充分运用大数据实现“智慧监督”，打开基层法律监督的新天地。