我国水生态保护补偿政策演进分析

□魏丽贤 潘增辉

生态保护补偿是党的二十大对生态补偿的新提法，是我国新时代生态文明制度建设的重要组成部分。本文系统梳理了国家从提出生态补偿机制到推进生态保护补偿制度和生态产业化的政策总体演进过程，可供从事此方面工作的管理人员和科研人员参考。

我国自2005 年开始对生态补偿制度进行顶层设计，经过多年的制度建设和持续推进，目前已经初见成效。从生态保护补偿的工作重心变化上来看，该工作可以大致划分为顶层设计、制度建设、注重市场和新时代生态保护补偿四个阶段。

1.生态补偿机制顶层设计阶段

针对我国在改革开放以来快速发展中产生的生态问题，党中央审时度势、科学决策，提出了开展生态补偿工作的总构想，对生态补偿机制做了顶层设计。

2005 年，党的十六届五中全会要求，“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”，首次在国家层面明确提出了建立生态补偿机制的要求及其构建原则，从此我国各界在生态补偿方面开展了有益的探索。

2007 年，党的十七大强调“建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，将生态补偿机制上升为国家的制度要求，也拉开了第二阶段制度建设的序幕。

2.生态补偿制度建设阶段

国家将生态补偿机制提法修改为生态补偿制度，开始扎实推进制度建设。

2012 年，党的十八大提出“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”，将生态补偿制度作为建设生态文明的重要保障，并且明确提出了生态补偿要充分考虑市场供求、生态价值和代际补偿等方面。

2013 年，十八届三中全会提出“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制”，进一步将生态补偿制度作为生态环境保护管理体制改革的重要内容。

2014 年，十八届四中全会提出“制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规”，明确提出要进行法律体系建设，要求制定生态补偿的法律法规，实现法制化管理。

2016 年5 月，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出从完善转移支付制度入手，探索多元化的生态保护补偿机制，并对生态补偿范围和补偿标准的确定提出了具体要求，文件特别明确了水的生态保护补偿，提出要在江河源头区域、饮用水源地等重点区域，全面开展生态保护补偿工作，适当提高生态保护补偿标准，同时，要求加强生态效益补偿资金的筹集力度，主要聚焦于水土保持方面。

9 月，国务院办公厅印发了《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》，要求探索结合资源开发和农民增收的新路径，在脱贫攻坚方面进行了有益的尝试和探索，重点关注了水和矿产资源生态保护补偿。

12 月，为落实横向生态保护补偿，财政部等四部委联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，提出要加快形成以“成本共担、效益共享、合作共治”为原则的流域保护、流域治理长效机制，推进对实施自然资源保护、提供良好生态产品的地区给予合理补偿。

3.注重发挥市场作用阶段

在前期构建生态补偿管理体系和法律制度的基础上，开始从主要注重法律体系建设、制度建设和政府管理，转变为更加注重发挥市场作用。

2017 年，党的十九大提出“建立市场化、多元化生态补偿机制”，对利用市场手段开展生态补偿提出了总要求。

2018 年2 月，财政部印发《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，提出强化财政职能作用，全面改善长江经济带的生态环境质量，通过统筹两部分资金，即一般性转移支付和相关专项转移支付，加强激励引导，加大对经济带的生态补偿和保护方面的财政资金投入力度。水生态保护补偿方面则要求“建立流域上下游间生态补偿机制”，以此进一步推动流域上、中、下游之间的协同发展和区域东、中、西部之间的互动合作。

12 月，国家发展改革委等九部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，提出推进水权确权和水市场建设，开展水权交易，尤其是针对区域用水总量达到控制或分配指标的，新增的用水需求原则上需要通过市场化的水权交易予以解决，同时，鼓励取水权人利用多种手段进行节水，并将节约出来的水资源通过水市场进行转让。

2019 年，国家在安徽省等10 个省（区）开展全国综合补偿试点建设，推进生态补偿。国家要求提升生态保护地区的“造血”能力，鼓励各利益相关方主动参与。水生态保护补偿方面，要求各试点省份开展流域内上、中、下游之间的横向生态保护补偿试点，完善跨行政区河流断面监测网络建设和绩效考核，鼓励探索除“输血式”资金补偿方式之外的多元化其他合作模式。

2020 年，党的十九届五中全会提出“完善市场化、多元化生态补偿”，要求对生态补偿的市场化和多元化进一步进行完善。

2021 年，党的十九届六中全会提出建立健全生态补偿制度，更加重视生态补偿的地位和党组织在其中的作用发挥。

4.生态保护补偿制度新阶段

2022 年，党的二十大提出了“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”，要求建立生态产品价值实现机制，并将“生态补偿制度”的提法修改为“生态保护补偿制度”，进一步明确了生态保护补偿的内涵，就是要对保护行动及其实施主体进行补偿，同时，二十大报告还提出了“生态产业化”，要求保护农村的生态系统功能，发展生态产业，促进生态产品价值的实现，推动乡村产业和生态保护的协同发展，最终实现以共同富裕为特征的中国式现代化。

5.结语

在国家大力推进下，我国生态补偿工作实现了从构建生态补偿机制的顶层设计到建设生态保护补偿制度的阶段性跨越。在实施推动过程中，重点领域的生态保护补偿机制不断细化实化，区域间的生态保护补偿合作网络持续织密织牢，市场化和多元化的生态保护补偿取得重大进展，开展的全国试点工作也取得了阶段性成果，《生态保护补偿条例》已经列入国务院立法工作计划。可以说，目前我国社会主义新时代生态保护补偿体系已经基本完成整体架构的构建。

但是，也应当清楚地认识到，生态保护补偿工作目前仍处于不断探索过程。水生态保护补偿方面仍存在一些亟待解决的问题，主要表现在市场作用发挥不积极、补偿主体和受偿主体之间的市场地位不平等、补偿标准不能科学准确地反映保护者的实际付出、在实践中补偿和保护者不完全一致等。今后，需要在持续深入探索的基础上，总结经验、完善体系，形成更加制度化、精准化和科学化的生态保护补偿体系。□