国有企业全面预算管理面临的困境与对策

林雪

摘要：在我国经济体系中，国有企业是绝对的中流砥柱，尤其近年疫情之下，更体现了国有企业的担当和责任，是国家的基石。但是随着社会经济的不断发展，有些国企的管理经验趋于落后，尤其是对全面预算管理的理解有限，并未完全将全面预算管理贯穿于国有企业系统经营管理活动的各个环节。而全面预算管理在公司经营效率提升、企业内控管理强化、财务资源合理配置等方面起到了重要的作用。本文从实际情况出发，介绍了国有企业全面预算管理的内涵与现实意义，从预算管理组织体系、预算编制方法、预算执行管控、基层预算管理人员素质等几个方面分析了国有企业在预算管理实践中存在的主要问题和面临的困境，然后从提高企业全面预算管理重要性的认识、健全完善全面预算管理组织体系、选择合适的预算编制方法、加强预算执行控制、建立健全信息化系统等几个方面提出了提升预算管理水平的具体建议，以期为国有企业完善全面预算管理工作提供参考，最终实现国有企业整体绩效和管理水平的提高。

关键词：国有企业；全面预算管理；企业管理

一、全面预算管理概述

（一）全面预算管理的内涵

全面预算管理，具体包括“全面”、“预算”和“管理”三个部分，其中预算是指企业以自身制定的战略目标为导向，通过一系列的预测和筹划活动，对企业各项资源进行科学合理地配置。管理是指在资源配置之后，监督和分析执行过程，评价和反馈执行结果。而“全面”则强调全员参与预算活动、全面覆盖经营范围、全程跟踪管理流程。做到以上三部分，才可称之为全面预算管理，才能够对经营活动进行有效的改善和调整，对企业战略目标达到有效的推动和实现。

（二）国有企业加强全面预算管理的现实意义

首先，全面预算工作以企业的总体战略目标为核心，合理地制定预算来将总体战略目标适当分解成逐个小目标，各个小目标连接不同的维度，最终整合企业的各业务板块和职能部门，以促进企业战略落地，使得利润目标有效实现。

其次，全面预算管理还可以对国有企业的各项资源进行优化配置。资源配置的合理性决定了企业的经济效益，国有企业的资源均属于国家，使资源利用最大化，实现经济效益最大化，是国有企业应该重点关注的问题。

最后，全面预算管理可以帮助国有企业实现精细化管理。美国著名管理学家戴维奥利说过，全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一。通过编制和执行预算，将任务分解至企业各部门，最终落实到每一个员工，最终提升国有企业的综合实力。

二、国有企业全面预算管理面临的主要困境

（一）对全面预算管理的重要性认识不足

虽然运用预算管理的国有企业很多，但是并没有深入理解全面预算的管理的模式。大部分国有企业认为预算管理就只是财务预算，甚至只局限于费用控制，并没有将预算与企业战略、日常经营相联系。另外，管理层对全面预算管理的认知不足，导致下属员工也没有了解全面预算的巨大作用，单纯认为是费用控制，由此产生抵触情绪而不能积极配合，没有实现全面预算管理中“全员参与”的功能，难以发挥全面预算管理的实施效果。

（二）全面预算管理组织体系统不健全

目前，部分国企在组织系统建设上缺乏应变性，还没有建立健全一个专业的组织体系，没有专门设置预算管理机构，而是由某一个部门负责。由单个部门负责全面预算管理有很多弊端，影响企业间上下级的反复沟通，对于预算的全面性和指导性也产生偏差。组织体系的不健全更是造成预算制度的不健全，没有科学合理的制度约束和引导，就会形成不合理的预算编制结果，指标管控也会缺乏公允性。另外，全面预算的审批权限设置也十分重要，审批层级设计得复杂不利于全面预算管理的执行，设计得过于简单又无法发挥全面预算的作用，甚至导致舞弊行为。

（三）全面预算编制方法不合适

全面预算针对不同的企业情况设计了很多编制方法，预算编制方法的选择是预算准确性的起点。但是，如果预算编制仅局限于财务部门，财务人员对业务的了解有限制性，国有企业一般日常经营比较复杂，比如财务人员无法了解一线业务的具体情况和发展趋势，也无法精确编制企业产品中的技术成本。另外有些政策性的国有企业含有公益性质，承担部分政策性职能，这就对预算的数据获取有着较高的要求，很容易导致预算管理和实际经营活动脱节。

（四）全面预算管理缺乏信息化

目前较多国有企业并没有专门的预算管理系统，還只是依靠人工处理EXCEL表格等方式来对预算数据进行收集整理，这种方式不但耗费大量人力，而且对预算编制的准确性、预算管控的效率性产生很大的局限。人工处理大部分只是事后工作，事前的信息不对称、事中的管控不到位，这些都需要一个强大的信息化系统。而强大的信息化系统需要依托一个业财融合的有着先进管理理念的公司才可以真正建立，实际工作中，牵头信息化系统建设的部门往往比较单一，各部门之间协作有所欠缺。

（五）全面预算执行的管控力不足

一是对于确定的预算目标缺乏阶段性分解工作，大部分预算编制时只考虑了年度目标，但是只有将年度目标分解成季度目标、月度目标，并且严格管控，才可以真正稳步实现年度目标；二是只重视财务指标而不重视非财务指标，因为财务指标可简单量化，而非财务指标的完成标准想要合理化需要对预算目标有深入了解才可合理设定，但是其实非财务指标之中的市场指标、能力建设等其实更为重要，是企业能够长期发展的重要因素；三是缺乏科学的考核机制，不合理的考核指标打击了员工的积极性，反而影响实施效果。

（六）基层预算管理人员素质较低

全面预算管理要求每个参与预算的部门安排专人对整个部门的预算进行记录和管控。在实际工作中，这个岗位不会安排专人专岗，而是部门中抽取一个人来承担这个工作，往往就是部门助理这种低级别的后勤人员。而预算管理人员其实对于部门预算是上下沟通的一个桥梁，也是预算信息获取的重要途径，更是预算管控的第一道防火墙，然而一个低素质的预算管理人员往往只起到数据记录的作用，部门之间的信息更加不对称。

三、加强国有企业全面预算管理的对策建议

（一）提高企业全面预算管理重要性的认识

首先，企业管理者要深刻理解全面预算管理的理念。需要从日常工作点滴出发，重视部门之间以及上下级工作之间的配合。管理者从企业战略出发，强调公司预算目标和公司整体战略目标是一致的，部门领导遵循企业整体战略制定部门预算目标和全年工作计划，员工根据下达的预算目标合理规划个人的预算目标和业务规划，这样从上至下地传递预算管理的理念，才能真正发挥全面预算管理的作用。

其次，鼓励员工积极参与预算管理。全面预算管理的精髓是“全员”参与，因为企业运行的每个流程都应被纳入预算范围内，员工是最了解具体环节的，发挥员工对预算管理的积极性，鼓励员工从自身工作出发提出切实可行的工作计划和为实现计划而需要进行的工作步骤，倡导员工集思广益，积极为部门为公司提出合理的建议。只有发动员工的主观能动性，才可以让全公司都重视预算管理工作，更重要的是员工发现预算工作可以对自身工作有引导和支持作用，这样才能不产生抵触情绪，自觉自愿地为实现预定目标而努力，这样公司的全面预算工作能够顺利开展。

最后，要强调部门间的协同配合，要在全公司传播正确的预算理念。全面预算工作并不是某一个部门就可以独立完成的，尤其并不只是利润预算，很多部门对预算工作的理解停留在由财务部门负责，仅仅是为了督促各部门完成利润指标，控制部门费用的手段。真正的全面预算管理是需要各部门共同努力完成。

（二）健全完善全面预算管理组织体系

健全的预算管理组织体系包含两部分含义，一个是组织机构的设定，另一个是管理制度的编制。

“两上两下，相辅相成”——建立完善全面预算组织架构。全面预算组织架构应分为三个层级：决策机构、工作机构和执行单位，让预算工作从上到下，再从下到上实现预算工作的协同管理。工作机构按照执行单位的管理、执行与控制情况来调整预算管理目标，并上报决策机构；决策机构通过工作机构下达总体预算目标，而执行单位以工作机构下达分解的目标、责任指示规范工作。层级分明，上下沟通流畅的组织架构，是全面预算管理的重要基础。

“不以规矩，不成方圆”——建立健全全面预算管理制度。所谓健全的全面预算管理制度，我个人认为必须包括几方面：一是管理体制的规范和审批职责的限定，全面预算工作从开始制定到最后考核期间流程复杂，涉及部门众多，规范好管理体制对于预算工作进行至关重要。而审批职责的限定更是具体工作的重要保障，企业应根据自身的特点，将预算各环节的审批和监督职责具体到部门和具体分管领导，有利于预算工作的顺利进行。二是预算编制环节的控制措施，通过对编制依据、编制程序、编制方法的规定，实现合理的编制依据、适用的编制程序、科学的编制方法，应强调在预算编制时，需要结合内外部环境和部门自身实际情况合理编制预算，并且在编制环节按照上下结合、分级编制的程序。三是预算执行环节的管控，执行环节应该包括下達并分解预算指标、建立预算执行责任制、重点强调重大预算项目、对财务资源的审批权限等等。执行环节是全面预算管理的重中之重，需要格外重视。四是预算调整的控制措施，预算调整往往容易被忽视，合理设计预算调整流程，才可以保证预算调整依据充分、程序合规、方案可行，应该强调预算调整的严肃性、同时考虑到预算调整的灵活性。五是预算分析与考核的控制，通过对预算执行分析、考核与奖惩等方式，确保预算分析科学、及时，预算考核严格、有据。

（三）采用合适的预算编制方法

一方面，深入研究预算编制方法的种类和特点，从企业自身业务性质考虑，结合外部经济环境和政治环境的具体情况，来选择预算编制方法。比如，当外部环境变动较大的时候，那么生产经营过程需要跟着市场适当变化，那么可选择滚动预算来实时反映企业经营情况，引导企业下一步工作计划。

另一方面，首要保证预算编制的完整和准确。预算编制之前，根据企业的总体战略和发展规划设定预算项目，以预算项目为出发点，分析外部政策指引、经济环境、技术环境的影响因素，合理编制项目预算，做到松弛有度，在可容忍范围内增加预算弹性。按照目标事项编制工作步骤，再根据工作步骤匹配合理的财务资源，这样可以全面梳理经营轨迹，又同时做到业财融合、避免预算编制偏差或者不全面。

（四）加强预算执行控制

根据全面预算控制的原则，针对国有企业的特点，我认为加强预算执行控制需要注意以下几点：一是将年度预算执行目标分解至季度，不仅仅是财务类指标需要分解，非财务类指标也需要根据不同的作用设定不同的阶段性完成节点，并且按照季度严格进行考核；二是按照重要程度的不同，分成公司级预算目标、部门级预算目标和个人预算目标，对于重大的预算目标重点关注实时追踪，如按周上报目标完成进度，提高事前控制能力，而一些非重点项目不需要占用太多人力物力，可简化流程。三是根据预算目标的特点刚柔并济，关键性指标或总额性指标可实行刚性原则，严格控制目标进度和相关资源，确保实现预算目标，而一些日常经营的非关键性指标，可予以适当调整，增加预算的灵活性，提高资源的使用效率和效果。

（五）建设全面预算管理信息化系统

一套完善适配的信息化系统可以让全面预算管理工作事半功倍，但是想设计并实现这样的一个信息化系统确实对管理者和实施者有着较高的要求。信息化系统并不是一个简单的资源采集和数据录入的工具，而应该是一个可以全面反映全面预算管理工作理念，同时利于全体员工操作，并且应用于日常经营工作的系统。首先，预算系统的切入点应该是预算目标，公司级预算目标、部门级预算目标以及员工级预算目标，可以层层分解，也可以层层上报。由预算目标关联到财务资源，最终可以汇总成各部门需要的数据报表，并且在系统平台上可以直接进行数据的分析和诊断。其次，员工录入界面友好、指引性强，系统录入的表单标准化，如果是集团化的公司，可以让子公司有设计更改表单的权限，建立适配性强的数据采集界面。最后，系统需加入预算管控功能，并设计智能化的审批流程，且流程完全符合预算管理制度，比如预算编制批复、预算执行管控、预算调整审批等，这样才会提高系统在日常工作中的使用率，从而更好地辅助全面预算管理工作。

（六）提高基层预算管理人员素质

一套完善高效的预算管理体系并不是仅有管理者或者某个部门就可以正常运行的，需要全体员工的配合。企业需要从基层预算管理人员培训开始。在年度预算编制工作开始，就加强相关预算编制和信息化系统的培训工作，尤其是新入职员工的培训更为重要。从全面预算管理的理念入手，将全面预算管理的先进经验讲述给各级员工，并且在预算编制过程中给与实时的技术支持，在实践中提高员工的素质。

综上所述，为了促进国有企业可持续发展，需要采取有效措施，加强国有企业全面预算管理，完善相关制度和流程。国有企业预算管理的优化与完善已经事不宜迟，预算管理需要全员参与、全面落实，不断提高国有企业的综合管理水平，最终实现国有企业发展目标。

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