乡村振兴战略下农村土地托管制度的困境与法律对策

顾向一，刘永强

(河海大学法学院，江苏南京 211100)

党的十九大提出了乡村振兴战略，这一重大决策部署既是应对新时代我国社会主要矛盾变化的行动指南，也是我国乡村发展走向“浴火重生”的开始，为新时代做好“三农”工作指明了方向。现代化离不开农业农村现代化，要把巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴衔接好，使农村生活奔向现代化，越走越有奔头[1]。乡村振兴当务之急是振兴乡村经济，发展农业产业，保障农田生产。因此，坚持农业农村优先发展，推动农业规模经营是加快农业农村现代化步伐、带动乡村经济的关键举措。《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》强调，推进乡村振兴要支持农业生产托管服务。土地作为农业生产力的关键要素，以流转形式为主导的农业规模经营有力地推动了农村经济的提升。最近几年一种规模化经营的新形式——土体托管在各省(市、区)农村地区得到了大力宣传和推广，已有星火燎原之势。2017年9月原农业部发布《农业部办公厅关于大力推进农业生产托管的指导意见》，对今后土地托管的规范发展和重点工作提出了总体要求。实践证明，土地托管破解了当前困扰农业农村发展的瓶颈问题，为乡村振兴提供了产业保障[2]。然而，乡村人口流失严重，耕地撂荒现象突出，一直束缚着全面振兴的实现，土地托管制度方兴未艾，有必要对乡村振兴战略下土地托管制度的发展现状展开研究，“看病下药”，以顺应乡村现代化的需求。

1 土地托管制度的产生背景

1.1 农业经营转向规模化发展

家庭联产承包责任制的出台将“人人有其田”变为现实，同时基于我国人多地少的现实国情，土地碎化分裂化尤为严重，机械耕作模式运行不便，难以获得规模效益。传统农业的小规模分散经营无法适应城乡社会的高速发展，阻碍着农业的现代化变革。规模化经营已成为全球各地农业的发展趋势，对于提高农业竞争力作用显著。基于对农业和乡村振兴的高度重视，我国也在积极探索土地规模化经营道路。1987年中共中央便明确提出要采取不同形式实现规模经营，“发展适度规模经营”便成为今后农业改革的指引方向[3]。土地流转通过将多个家庭承包的土地集中起来由个别主体单独进行经营，统一耕作、生产，在成片土地的基础上追求规模经营，能够取得规模收益，是农业规模化的主要表现形式。农村土地承包经营权的流转扩大了土地经营规模，从而使农业机械设备更好地发挥效能，进而推动农业机械化进程。相比一般农民而言，集中后的土地在经营主体或农业能手中能以较低的成本换取高额的收益。土地流转的发展带动农业实现了生产规模化，农业农村现代化的实现离不开土地的规模化经营，这也是推动乡村振兴的强力举措。

1.2 农村土地流转短板凸显

土地流转在推动农业实现规模经营上发挥出了独特优势，如今在农村已是一种非常普遍的现象。但几十年的实践也证明土地流转制度是把双刃剑，在日益成熟的过程中暴露出固有的缺陷。第一，存在农地转化为非农用地的现象。尽管法律明文规定土地流转的前提是不能改变土地的使用性质，但就农村的现实情况来看，屡禁不止。一方面，土地流转后出于租金的考虑，流转经营方更可能通过种植经济作物以获得较高的收益，导致土地非农化；另一方面，土地性质的改变意味着原有土地功能的调整，对土地的承载力及营养化程度造成损害，甚至破坏农村生态环境，难以修复。第二，农地流转背离制度本意。对于农民来讲，所拥有的土地不仅能够帮助其解决温饱问题，更是一份生存“保障”。随着农村年轻劳动力的流失，土地的经营主体主要是中老年群体，他们对不完善的社会保障、乡土的传统情感、不规范的土地管理等因素的考量削弱了流转土地的意愿[4]。再加上身体状况、农田设施等客观条件的限制，流转土地迫不得已。土地流转后，农民依然享有承包权，但经营权丧失，无法再从事土地生产。第三，流转操作流程失范。农地流转合同的订立与农民的权益关联甚密，缺少规范的程序和合同形式难以有效保障农民的合法权益，这也是引起纠纷争议的主要原因。双方较多通过口头达成合意，致使权责不明。承包主体往往倾向于短期内转让经营权，对土地的成本投入考虑慎重，易形成经营的短期行为。

1.3 农业服务规模化的提出

土地流转并非农业规模化经营的唯一手段，在其自身局限日益暴露的同时，也带来了一些误解，如土地规模化经营就是土地的规模化，生产规模化的实现就是农业规模发展的目标。农村土地流转的局限性表明，农业规模化发展的眼光需要从生产规模化发生转变或升级。土地经营的好坏取决于2个因素：一是土地本身，二是农业服务，即耕作的过程化操作。土地规模经营需要购买农机服务完成生产，由服务规模经营提供支撑[5]。自此“服务规模化”的概念作为“生产规模化”的对比被提出，并逐渐得到学界的认同。土地托管机制的萌芽正好契合农业服务规模化的路径，在促成土地集中的同时也提供专业规模的农业服务，是农业适度规模经营的新方式。从生产规模化转向服务规模化是现阶段顺应中国农业经营方式转型发展的重要选择。

2 农村土地托管制度的现状及规范梳理

2.1 土地托管制度现状

土地托管是在农村土地经营的长期实践中逐渐形成的，这就致使各地对土地托管的理解不一，现实中的操作也存在差别。学界对土地托管尚未形成统一的认识，但都离不开其与土地流转的关系阐释。张忠明等认为，土地托管实质上是土地流转的一种特殊形式，是土地流转适应发展的创新[6]；袁日进等认为，土地托管与土地流转存在本质区别，二者在权利、风险承担、租金、土地规模等方面均有不同[7]。2017年9月原农业部发布的《农业部办公厅关于大力推进农业生产托管的指导意见》对土地托管的概念作出了界定，是指农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给农业生产性服务组织完成的农业经营方式。其本质是农业生产性服务，能够解决“谁来种地”的难题。农民对土地的收成正常收益，托管主体根据其提供的服务内容受益。

土地托管的实践最早可以追溯至20世纪80年代，已有30多年发展历程。不过刚开始并未有托管的认识，而是“代营”，即湖北省农村地区的农地代营，农民委托他人代为经营自己的农业生产。但当时这种模式仅出现在个别地区，没有向外部传播，发展较缓慢。进入21世纪，得益于山东等省份的大力探索和宣传，土地托管制度逐渐形成、普及，并真正以“托管”的面貌发展起来，各地在成功案例的带领下也如火如荼地展开相关实践。2013年山东省首创将土地托管作为不流转土地实现农业规模化的新路径[8]。随后，山东省各地方政府通过增加财政投入大力支持土地托管的发展和宣传，中央领导对其也越发关注。山东省土地托管服务规模迅速扩大，服务组织多元化，服务内容全面化，处于全国领先地位。2016年，全国仅供销合作社托管的土地就已涉及28个省份，面积达到666.67万hm2，囊括小麦、水稻、棉花、花生等多种农作物。目前，土地托管已经覆盖全国绝大多数省份，快速发展，但同时又呈现出部分地区水平较高、部分地区刚开始起步的差异特征。为对农村的土地托管实践加以指导和规范，中央和地方相继出台了有关政策文件。

2.2 土地托管法律制度体系

借助北大法宝平台对我国国家和地方现有土地托管相关法律及政策进行搜集，以发部时间、发布部门和名称进行梳理(表1)。

表1 土地托管国务院规范性文件及地方性法规

除上述国务院规范性文件和地方性法规外，各省(市、区)还出台了许多地方规范性文件，这些政策文件是土地托管法律制度体系的主体部分。最早可以追溯到2014年10月24日原福建省农业厅发布的《关于加快培育土地股份和土地托管合作社的通知》(数据来源于通过北大法宝检索的统计结果，最后访问时间为2022年09月13日)。个别文件出台于2014、2015年，其余的基本上都在2017年以后，如原贵州省农业委员会《关于开展农业生产托管统计工作的通知》，原山西省农业厅《关于做好2017年度农业生产托管服务试点项目的通知》，原山东省农业厅《关于加快发展农业生产托管的实施意见》等。地方政府及相关部门出台的土地托管规范性文件所涉内容多种多样，包括土地托管试点推行、土地托管指导意见、土地托管情况统计、土地托管合同示范文本等，为农村土地托管的大力推行巩固了法律规范基础(图1)。

3 乡村振兴战略下农村土地托管制度的困境

3.1 法律保障体系有待完善

从土地托管法律依据的梳理结果来看，不难发现以下几个特点：第一，在时间上无论是中央或是地方发布的政策文件都集中在2017年以后，2017年以前寥寥无几，可见土地托管的法律渊源仅有短短几年历史。而土地托管的实践早在几十年前就已出现，比较而言，其法律制度远远落后于实践。第二，在法律位阶上，现有的土地托管相关规定主要为国务院规范性文件和地方规范性文件，仅有一部地方性法规，即《山西省农业生产托管服务条例》。因此，土地托管在当前阶段只得到国家和地方的政策支持。第三，在名称上，几十部规范性文件多以“农业生产托管”作出相关表述，直接表述为“土地托管”的只有少数。尽管土地托管的含义得到了社会公认，但这种做法模糊了中央和地方政府对其的具体态度。政策文件主导的法律规范体系往往原则性指导内容多，存在稳定性弱和强制性差的特点，这在一定程度上对土地托管实践的约束不足。

总体而言，土地托管制度的法律保障体系较薄弱，缺乏效力强的上位法依据。主要原因可能在于一是土地托管尚未满足出台法律的条件，近些年政策文件的密集颁布是过渡阶段；二是土地托管的实践并未足够成熟，还不足以与土地流转媲比。土地托管的顶层设计初具雏形，亟待进一步健全。

3.2 政府服务职能缺位

土地托管的主体仅为农民和托管组织两方，其实政府也应扮演相应的角色。政府在政策颁布、合同签订、托管服务监管等各个环节中都需要或多或少发挥其重要职能。土地托管的有效开展应当正确处理各方关系，实现多方共赢，这就要求政府加大支持力度[9]。但实际上政府对农村土地托管的相关情况不够了解和掌握，参与程度不高，难以彰显其作用。如在某些农村地区，参与土地托管的主要集中为大片土地农户主体，而小块分散土地农户难以参与。一是地块分散，托管服务实施不便；二是农户不了解土地托管政策，存在心理障碍。此时政府需要发挥作用，但往往缺位，未能提供指导和帮助。在土地托管服务实施过程中，不能忽视行政力量因素的影响，倘若政府没有发挥管理和指导等基本职能，漠视托管行业发展会致使政府服务缺位，土地托管制度难以顺利发展。土地托管主体本应是地位平等的双方，一旦行政力量干预不当，便会打破平衡，倾向于其中一方，这也是部分农户不愿将农业服务托管出去的顾虑之一。

3.3 农民合同意识薄弱

农民若想将自己手中的土地托管出去，可以寻找托管服务主体与之磋商，达成托管合意后双方应当签订书面合同。2020年6月农业农村部办公厅下发了《农业生产托管服务合同示范文本》推广使用，辽宁省、安徽省等相继转发。尽管该文本非强制性使用文本，但为农村土地托管合同的签订提供了规范的指引，有助于维护农户和服务组织的合法权益。然而在实际操作中，农村土地托管合同仍存在严重的失范问题。一种情况是双方未签订土地托管合同。农村仍存在部分农民与土地托管主体仅达成口头协议便将生产服务交给对方，没有通过书面形式确定下来的情况。在这种情况下，托管服务主体为逃避责任往往不会主动提出签订托管合同，土地托管行为存在巨大的法律风险。另一种情况是托管合同的签订不规范。既可能是托管合同文本本身不规范，合同内容过于粗糙简略，与示范文本存在较大差距，相关主体权利、义务条款不清晰，未规定违约责任等；也可能是签订的流程不当，因大多数农民文化水平较低或因对合作社的信赖而麻痹大意，不仔细审查托管合同的内容或托管服务主体不主动告知主要内容就草草签了名或按下指印。

上述现象在农村土地托管中十分常见，原因主要在于农户主体一方对土地托管政策及制度的认识不到位，缺乏合同的签订及履行等法律意识。一旦出现问题和纠纷，托管双方很难明晰彼此之间的权利义务关系，极易产生矛盾、纠纷甚至冲突，急需指导和规范[10]。

3.4 社会配套设施及机制缺失

对于农业而言，基础设施是否完善关乎耕作成本的投入、效率和产量。土地托管市场发展缓慢的主要原因之一是农村相关配套设施及机制落实不到位，重要的农业硬件缺少或较落后，难以使用，尤其是在偏远的乡村地区。原则上，政府和民间主体分别在外部性较强和较弱的社会化服务项目发挥作用，但实际上的表现都明显乏力[11]。一方面，托管主体基于农业托管服务本身的风险，在投资建设配套设施上表现得犹豫不决，担心没有足额的回报。另一方面，在农村农业基础设施不足，机械化水平不高的前提下，农户难以放心地将土体托管出去，既怕减少实际获益，也怕土地遭到破坏，影响后续使用。部分农村地区的通用基础设施也存在较大的缺陷，如入村道路崎岖不平，甚至还没有硬化；水利灌溉设施破旧损坏，难以维持土地用水需求等。而托管主体提供生产服务常常会用到大型化、机械化的农业设备，农村在基础设施上的局限将它们拒之门外，土地托管推行困难。

一旦土地托管出去，农村的空闲劳动力会逐渐增多，尤其是全托管模式，这些农民会面临严峻的就业问题，不能得到妥善处置也会制约土体托管市场的建设，甚至影响农村发展和社会稳定。因此就业引导和维稳机制十分必要，但是地方在该方面的工作还缺乏力度。当前土地托管仍处于初步发展阶段，管理制度规范化不足，实际操作存在诸多问题，农民自发寻找土地托管容易诱发风险和矛盾，还需要有针对性的风险防范及纠纷化解措施保障托管市场的运营，避免市场混乱和不正当竞争。

4 推动土地托管制度助力乡村振兴的法律对策

4.1 健全土地托管制度顶层设计

土地托管作为一种法律关系涉及主体间的权责利，有必要对相关行为和操作进行规范，应当有完善的法律保障体系。针对当前土地托管法律规范的缺陷，需要采取对应的措施加以改进。第一，及时修正已有的相关法律。虽然土地流转也未颁布专门法，但已形成较完善的法律规范体系。我国宪法，基本法律如民法典，一般法律如土地管理法、农村土地承包法等都有土地流转可参考的直接规定，土地权能的流转能够做到有法可依。反观土地托管，在一系列土地相关法律规范中均难以找到明确条款。应当总结土地托管的实践经验，明确其与土地流转的界限，并在土地管理法和农村土地承包法中适当体现出来，充实上位法依据。第二，优化土地托管的政策环境。中央和地方在不断推出政策文件的同时，应避免随波逐流。一方面需要有重点的加大投入、补贴、贷款等方面的政策扶持力度[12]，另一方面也应因地制宜，注重政策文件的地方适用性，为土地托管培育良好的政策环境。此外，根据复杂的社会发展形势和农村土地情况，政策文件需具备灵活性，便于执行。

4.2 强化政府的服务功能

在土地托管中，政府应当积极主动指导，发挥宏观调控职能，由农民和托管主体自愿达成协议。各级农业部门在组织领导中探索建立相应的工作机制，成立多部门共同参与的土地托管试点领导小组[13]。政府应当大力支持农民将土地托管出去：第一，做好服务者。在顶层设计上，通过法律和政策为土地托管创造良好的外部环境，制定土地托管优惠政策和托管服务标准。采取措施培育数量充足且优质的托管主体，避免托管市场供大于求，托管主体素质能力参差不齐。引导托管主体确定合理的服务价格，防止价格垄断。地方财政富裕的情况下可以考虑设立土地托管基金项目，即使农户享受基本经济保障，又可以降低托管主体的服务成本。第二，做好监管者。建立完备的土地托管监督体系，加强对土地托管合同的监管和对托管主体资格的审查，规范托管主体的服务行为，努力营造和谐公平竞争的托管市场。

村民委员会作为基层自治组织是最接近土地托管双方的主体，具有较强的组织协调和化解纠纷的能力。相比乡(镇)政府在土地托管中的地位更加突出，在面对分散农户参与托管困难时，可以通过宣传推广、劝导和土地置换等手段促进土地集中连片，从而提高农户的托管意愿[14]。应当重视村级组织在推动农村土地规模化经营和协调化解托管争议的作用，提高政府在土地托管中的服务能力。此外，政府应当加强土地托管相关政策内容的宣传工作，尽可能利用通俗易懂的方式传达给农民。及时总结各地区农业托管的服务经验，结合广播、电视等媒体宣传托管成效、农民反响及优秀托管案例。通过设立奖励鼓励托管主体提升服务质量，创新服务模式。

4.3 增强农民签订合同的意识

托管合同对于土地托管服务项目的达成和履行至关重要，能够减少纠纷，化解争议。因此，不能忽略合同因素对土地托管的影响，强化农民自身对利益维护的意识。首先应抓紧制定土地托管合约谈判、缔结和履行的相关规则，细化各方权利与义务，从而为纠纷调解、责任认定等提供判定准则和基础[15]。农民与托管主体就服务内容、服务期限、费用、双方权利和义务、违约责任及争议解决方式等重要事项协商确定并签订书面合同。合同签订的前提必须为双方自主自愿、协商一致，农民作为相对弱势一方，尤其应当注重其及家庭成员的集体意愿。地方政府下发有土地托管合同标准文本的，应尽可能按照规范制作合同，若没有土地托管合同标准文本，合同内容应当包括上述重要事项。村民委员会或乡(镇)政府可以指导托管双方签订土地托管服务合同，合同应当一式多份，必要时提交一份给政府土地管理部门进行备案。地方政府对土地托管合同范本的制定也需要遵循因地制宜的特点，针对农村不同类型的土地或不同的土地托管服务分别制定相应的示范文本。托管合同重在厘清托管双方的权利和义务，降低纠纷的发生程度，同时促进土地托管的规范化发展。由此在规范合同文本和签订流程的基础上，使农民充分认识签订托管合同的意义。

4.4 全方位建设土地托管配套机制

土地托管制度的成熟离不开全方位的配套体系建设，对农村现有的配置进行统计评估，加大财政支持力度，修缮增补。第一，要完善硬件设施。土地托管服务的优势在于规模化、机械化、专业化，对农村农机、水利、交通等设施依赖程度高。政府部门应当参与进去，加强农村基础设施建设，尽可能满足农民生活和生产需要[16]。对土地灌溉、作物施肥、粮食收割等生产环节配套设施的购买和修理成本，政府和托管主体可以共同承担，政府主体通过制定相关优惠政策和补贴激励托管主体的投资行为，托管主体在项目遇到资金困难时可以寻求贷款、基金或保险的支持。第二，建立健全土地托管市场机制。农业托管服务的顺利实现需要各种配套机制的健康运转，应当保证政策咨询、寻找托管主体、发布市场信息等基础机制的形成。维护平稳的托管服务市场价格，培育良好的市场环境。搭建土地托管平台既能融合各托管机制，又能为托管双方创造沟通交流的机会，从而协调各方利益期待，实现互利共赢。第三，必须发挥市场的主导作用。土地托管应以市场为主导，政府加强服务和引导。必须尊重农民的自主自愿，避免行政主体的过多干预，平等协商进行土地托管。通过健全及完善土地托管的配套服务设施和运行机制，最大程度降低其蕴含的风险给托管双方带来的冲击，保障农村土地农业生产的规模化经营道路。

5 结语

土地托管制度作为农村农业规模经营的创新形式，在农民保留经营权的同时实现了服务规模化，重点解决“种不了地”和“种不好地”的难题，不仅可以促进农业生产力的解放和生产效益的提高，还能推动乡村振兴取得新进展。但农村的多年实践也揭示了土地托管的发展存在一些现实障碍，不容忽视。如顶层设计存在局限，政府服务意识的缺失，农民合同意识的淡薄及市场配套体系不完善等，需要重点从法律规范作出调整，引导政府和托管主体弥补自身不足，充分发挥各方优势，健全土地托管市场体系和运行机制，以保障农业生产和农村稳定，助推乡村振兴战略的全面深入落实。