水灾害类型化的法律意义初探

郑永红

(华北水利水电大学 法学院,河南 郑州 450046)

类型思维是人类在形成共识和分享的前见的基础上,通过分析事物在性质、特征或相互关系等方面存在的差异性,综合其共性而对其进行归类的思维方式。经由判断、推理而对事物进行恰当的分类,人们作出决策才具有正当性、合理性和可操作性。

借助类型思维,本研究以现行法律体系为基础,尝试从3个维度对水灾害进行分类,并有针对性地提出构建或完善相关法律制度的建议。此类研究在立法论上关涉水灾害防治法律制度的确立及有关主体权力(利)的边界,在解释论上事关现行法律制度的适用范围,通过系统化、类型化的研究,能够构建完整的水灾害分类体系和防治水灾害的法律体系。

一、水灾害的含义

“四水共治”理念之一就是水灾害,至于什么是水灾害,现行法律体系和现有的词语工具书籍没有对“水灾害”进行明确界定,而且灾害学界对此也存在不同的认识。

(一)水灾害是指水本身存在的异常现象

持此观点的学者基本上认同“水灾害是指水本身存在的异常现象”这一结论。如“水灾害的基本概念应该是水的存在异常,水的出现异常就是水灾害”[1]。将水灾害的表现形式概括为洪水灾害、旱灾、冰灾。

该观点将水灾害限定在水本身存在的异常现象,既包括水量上的异常也包括水质上的异常,有合理性也有一定的局限性。合理性在于将由其他自然或人为因素导致的灾难性事故引发的与水有关的衍生灾害排除在外;局限性在于没有指出水异常导致的灾难性后果,即对人类的人身和财产安全及社会经济发展等方面导致的损害结果。

(二)水灾害是因水造成的灾害

有学者认为,水灾害是指因水造成的灾害。如“水灾害是指由水带来的灾害,即因水而导致对人类生命财产的危害,包括水少、水多和水脏3种”[2]1-2。“水对人类的生命财产和社会经济等造成的损害称为水灾害”[3]。

这种观点与第一种观点比较接近的是,把水量和水质异常均包含在水灾害的含义内,不同的是强调了由水引发的灾难性后果,且把水灾害的外延扩大到其他灾害领域,认为只要因水产生的灾害都是水灾害,而无论水体本身以何种方式呈现。本研究认为,因水不洁导致的消化疾病、传染病、各种皮肤病等病症,属于广义的水安全的范畴,不属于水灾害。

(三)水灾害是指所有与水有关的灾害

水灾害不仅包括由水造成的灾害,还包括因其他原因造成的与水有关的次生灾害。水灾害是因暴雨、台风、山洪、地震以及其他原因引起的洪水泛滥、风暴潮、灾害性海浪、积水、涝渍、水生态环境恶化等威胁人民生活和生命财产安全,对人类社会和经济发展造成损失或产生不良影响的祸害[4]。

这种观点认为水量和水质异常均是导致水灾害的原因,不过将由其他自然现象或人类行为引发的与水有关的衍生、次生灾害,如因地震引发的与水量异常有关的次生灾害,也认为是水灾害。

(四)水灾害的界定

上述3种观点都认为引发水灾害的原因既包括水量异常也包括水质异常。水质异常往往是因不同物质在水中进行了化学反应而引起的,而水量异常则往往是由物理作用而产生。本研究认为,水质异常及其引发的灾难性后果属于水生态或水环境的范畴,是广义的水安全所包含的内容。

2014年3月14日,习近平总书记在《在中央财经领导小组第五次会议上的讲话》中提出,水安全中的老问题是“地理气候环境决定的水时空分布不均以及由此带来的水灾害”[5]。本研究认为,灾害法学上的水灾害也称水旱灾害,是指人类有必要进行防范与处置的、由地理气候环境决定的水时空分布不均和人类行为引起的水量异常现象及其持续的过程,以及对人类社会和经济发展造成的严重损害。据此,水灾害的含义包括3个方面,分别是水量异常现象本身、水量异常持续的过程和水量异常对人类社会和经济发展造成的严重损害。

二、特别重大水灾害、重大水灾害和一般水灾害

(一)分类依据和分类标准

2016年3月10日发布的《国家自然灾害救助应急预案》根据自然灾害的危害程度等因素,将救助四级应急响应启动的条件之一确定为发生了特别重大或重大自然灾害,这里的自然灾害就包括因自然原因引起的水灾害。2021年12月30日,国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》(以下简称《应急体系规划》)在第十部分“巨灾应对能力提升工程”中提出“巨灾”这一术语,对该规划有关内容进行文义和体系解释,“巨灾”是指需要出动国家救援队伍(包括国家综合性消防救援队伍和国家级专业应急救援队伍)、地方综合性应急救援队伍、航空应急救援队伍进行应对的灾害。本研究认为,这样的界定仍不明晰,应将其归入特别重大水灾害的范畴。

有学者将“危害最大、范围最广、持续时间较长的水灾害”总结为“干旱、洪水、涝渍、风暴潮及灾害性海浪、泥石流、水生态环境灾害”[6]1。从危害程度、辐射范围及持续时间等因素进行区分,水灾害包括特别重大水灾害、重大水灾害和一般水灾害。

(二)分类的法律意义

1.不同的水灾害启动的应急响应级别不同

无论是与水灾害有关的国家专项应急预案(《国家自然灾害救助应急预案》《国家防汛抗旱应急预案》《国家地震应急预案》《国家气象灾害》《国家突发地质灾害应急预案》《国家森林火灾应急预案》),还是国务院相关部委以及地方各级政府制定的有关水灾害的应急预案,均将有关灾害区分为不同的程度,并针对不同程度的水灾害采取不同级别的应急响应。如《国家防汛抗旱应急预案》针对4种程度不同的洪水和干旱灾害,对应采取相应的4个级别的响应行动。

2.水灾害危急程度不同相应法律规范为国家配置的权力不同

紧急状态是比应急状态(狭义)更严重的一种状态,是指发生特别重大突发事件,有关部门采取突发事件应对法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制突发事件,必须采取包括戒严等非常措施进行应对的状态[7]。由此可见,在相关状态是水灾害引起且满足不同条件时,适用的法律制度不同,相应的制度为国家配置的权力也不相同。

虽然“我国自新中国成立以来,未宣布过任何紧急状态和战争状态”[7],但国外不乏其例。如2016年6月30日,纳米比亚全国发生干旱自然灾害,总统哈格·根哥布发表声明,依据纳米比亚《宪法》第26条,宣布国家进入紧急状态[8]。2021年5月30日,在遭遇连夜强降雨后,新西兰南岛坎特伯雷地区的阿什伯顿、蒂马鲁和塞尔温等地因洪涝宣布进入紧急状态[9]。

由此可见,在应急状态下,国家和政府部门适用《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)及有关法律、法规、规章等启动应急处置措施即可,上述规范为国家配置的是行政应急权。在紧急状态下,因事态威胁到了人们的生命安全和国家的安全[10],且采取应急处置措施不能够维护秩序、保障安全,由国家有关权力机关依据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第67、80、89条的规定,决定并宣布进入紧急状态,《宪法》为国家配置的是国家紧急权。

(三)根据水灾害的类别确立不同的应对措施

1.有关主体应当根据水灾害的类别编制应急预案

应急预案包括抽象行政行为和单位规章制度两种性质,且在预防水灾害方面应当发挥预决策机制的作用[11]。而水灾害的危害程度、影响范围、持续时间等是影响应急预案发挥实效的重要因素。因此,水灾害的类别对有关主体编制应急响应级别分明、措施得力的应急预案就显得尤为重要。遗憾的是,现行的与水灾害有关的应急预案缺乏这种意识,以2018年6月4日由郑州市城市防汛指挥部印发的《郑州市城市防汛应急预案》为例[12]。

该预案属于抽象行政行为,对郑州市8个区和多个政府部门应对水灾害均具有规范作用,但从内容上看,很难发挥预决策机制的作用。首先,该预案为组织指挥机构确定的职责既没有按照汛情等级(即上述水灾害的类别)确定,也没有依该预案中积水点的不同(也可以作为划分水灾害类别的依据)而有所区别;其次,该预案仅规定城市防汛办公室在接到洪涝灾情信息后30分钟内上报相关部门,但没有建立先期处置制度;再次,专家咨询机制针对的是防汛突发事件发生后的应对处置措施而没有预判制度,而且从应急响应、应急保障和后期处置的规定看,缺少落实专家咨询机制的规定;最后,预警级别的划分依据仅仅是雨情预警天气预报,且仅分为一般(Ⅲ级)、严重(Ⅱ级)、特别严重(Ⅰ级)3个级别,对应的应急响应级别也是3个等级。

2.落实国家紧急权

虽然《宪法》为紧急状态配置了国家紧急权,但是由于《宪法》性质的限制,使得紧急状态的判断标准、紧急权行使的原则、监督以及表决、宣布等程序的有关具体规定没有得以确立。因此,应修订《突发事件应对法》,按照不同类别的突发事件分别设置行政应急权或国家紧急权。行使行政应急权的行为属于可诉的行政行为,适用现行《突发事件应对法》规定的行政赔偿、补偿的救济方式和途径。国家紧急权则不具有可诉性,这是因为“国家紧急权力所扩张的主要是行政权和中央的权力。在国家紧急权力作用下,有些国家权力将发生转移。例如,在特别严重的国家紧急权力下,司法权必然会转移给执行国家紧急权力的国家机关 (如军事机关等)”[13]。也就是说,在国家紧急权力下,从维护国家安全的角度考虑,私权利受到一定的限制或克减具有正当性。

三、原生水灾害与次生水灾害

(一)分类依据和分类标准

国务院第一次全国自然灾害综合风险普查领导小组办公室关于印发《第一次全国自然灾害综合风险普查总体方案》的通知中将主要的自然灾害分为地震灾害、地质灾害、气象灾害、水旱灾害、海洋灾害、森林和草原火灾。《防洪法》第1条开宗明义“为了防治洪水,防御、减轻洪涝灾害”。《抗旱条例》第1条也开宗明义“为了预防和减轻干旱灾害及其造成的损失”。《国家防汛抗旱应急预案》将突发性水旱灾害界定为两类,第一类包括江河洪水和渍涝灾害、山洪灾害(指由降雨引发的山洪、泥石流灾害)、台风风暴潮灾害、干旱灾害、供水危机;第二类包括由洪水、风暴潮、地震等引发的水库垮坝、堤防决口、水闸倒塌、堰塞湖等次生衍生灾害[14]。《气象灾害防御条例》第2条第2款将气象灾害界定为“台风、暴雨(雪)、寒潮、大风(沙尘暴)、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害”[15]。该条第3款将水旱灾害、地质灾害、海洋灾害、森林草原火灾等界定为因气象因素引发的衍生、次生灾害。

上述法律、法规及有关文件规定的自然灾害的种类之间相互交叉,导致相同灾害的监测、预警主体分散在不同的主管部门,致使有关主体应对灾害的反应和决策机制滞后,从而导致灾害范围扩大和程度加剧。国务院调查组对郑州“7·20”特大暴雨灾害总结的主要教训中,“应急管理体系和能力薄弱,预警与响应联动机制不健全”这一问题就充分说明了这一点。为提升应急管理体系和能力,健全预警与响应联动机制,应当划分不同的灾害以确定责任主体。

“灾害链中最早发生的起作用的灾害称为原生灾害,而由原生灾害所诱导出来的灾害则称为次生灾害。自然灾害发生之后,破坏了人类生存的和谐条件,由此还可以导生出一系列其他灾害,这些灾害泛称为衍生灾害”[16]。本研究界定的水灾害是指不包括水质异常在内的水旱灾害,衍生灾害属于水污染、水环境的范畴。所以,以最初的形态是否表现为由地理气候环境带来的水灾害,将其分为原生水灾害和次生水灾害。原生水灾害指《国家防汛抗旱应急预案》所界定的第一类水灾害,即自然灾害;次生水灾害是指由地震灾害、地质灾害、海洋灾害、森林和草原火灾等诱导产生的水灾害,主要是指《国家防汛抗旱应急预案》所界定的第二类水灾害。

(二)分类的法律意义

1.不同类型的水灾害其监测制度各不相同

《中华人民共和国减灾规划(1998—2010年)》中与水灾害有关的监测“备选减灾项目”包括干旱灾害监测及预警系统、灾害性天气监测、全国和重点区域地震监测、重大气象灾害短期预测评估方法及其应用系统、台风暴雨监测预报与减灾研究、地质灾害监测。由此可见,目前我国与水灾害有关的监测体系存在水灾害监测体系、气象灾害监测体系、地震监测体系、海洋环境监测体系等多头并存的现象,且不同监测体系获得的监测信息没有实现共享。

2.预警信息处理主体根据水灾害的类型不同而有所不同

水灾害预警信息的收集、储存、分析和预测不仅关系到发布警报级别的准确性,还事关公众的情绪从而影响社会稳定和安全。根据《突发事件应对法》第43条的规定,发布相应级别的警报、决定并宣布有关地区进入预警期和报告的责任主体是县级以上地方各级人民政府。水灾害信息报告制度中,报告的主体因报告信息的种类不同而各不相同。当报告内容是当地灾害性天气的监测和预报时,气象水文海洋信息的报告主体是各级气象、水文、海洋部门,接受报告的部门是有关防汛抗旱指挥机构;当报告内容是雨情、水情时,报告主体是水文部门,接受报告的部门是有关防汛抗旱指挥机构,报告的条件是江河发生洪水,报告要求分别是雨情、水情应在2小时内报告,重要站点的水情应在30分钟内报告。

(三)水灾害监测制度的体系化应按照水灾害的种类展开

不同类别的水灾害,其水灾害监测制度也有所不同,应当分别进行体系化建设,以解决监测资源分散割裂和监测信息没有实现共享的问题。而类型化是体系化的最有效、最科学的方法。

1.原生水灾害监测制度的体系化

本研究界定的原生水灾害即自然水灾害,其监测体系应当在修订《关于建立健全自然灾害监测预警制度的意见》的基础上予以健全。第一,整合现有分类监测体系的内容或项目,明确二者分别监测的内容或项目。对合并后的监测内容或项目实行联合监测或交由一个监测主体进行监测,对分别监测的内容或项目则实行综合监测或由不同的主体负责,同时建立信息共享制度。这样既能解决职能重叠的问题,也有利于发现检测项目的异常,准确及时地判断和分析水灾害发生的可能性,达到防范的目的。第二,由于各地实际情况不尽一致,所以应当建立符合本地实际的分级监测预警体系。

2.次生水灾害监测制度的体系化

次生水灾害监测制度的体系化,基础性的工作是对《省界断面水文监测管理办法(试行)》和《水利水电工程安全监测系统运行管理规范》进行修改和完善。一是建立水文监测(监测内容包括水位、流量、流速、降雨、蒸发、泥沙、冰凌、墒情、水质等)和水利工程安全监测(监测对象是水利工程,监测的项目通常包括变形、渗流、应力应变、压力、温度、环境量、振动反应以及地震与泄水建筑物水力学监测等)的信息共享制度。虽然二者监测的内容或项目没有重复或相同,但是通过信息共享,可以提高判断原生水灾害引发次生水灾害的准确率和时效性,以提高灾害早期的识别能力。二是根据《应急体系规划》第五部分的规定,尽快构建空天地一体化立体监测网络。

四、突发水灾害和常规水灾害

(一)分类的依据和分类标准

《国家防汛抗旱应急预案》适用范围是突发水旱灾害,这就意味着还存在常规的水旱灾害。“非常规突发水灾害”是指在自然因素或人为因素下突然发生的,对社会造成广泛负面影响,严重威胁多数人的生命财产安全,需要政府干预并立即采取应对措施的灾害性重大涉水事件[17]15。

本研究认为,无论是规范性文件中的“突发性”还是学者提出的“非常规突发”,修饰的对象应该是水而非灾害,也就是水量异常,因为灾害是水量异常的后果,其本身就是非常规的,无须再用“非常规突发”来修饰。事实上,自然灾害形成的过程有长有短,有缓有急。有些自然灾害,当自然力量的积累超过一定强度时,就会在几天、几小时甚至几分、几秒钟内表现为灾害行为,像地震、洪水、台风、冰雹等,这类灾害才是突发性自然灾害。旱灾、农作物和森林的病、虫、草害等,一般要在几个月的时间内成灾。而像土地沙漠化、水土流失、环境恶化等,通常要几年或更长时间的发展,完全就是缓发性自然灾害[18]。导致水量异常的原因可以分为突发的和缓慢产生的两种情形,据此可将水灾害分为突发性的水灾害和常规性的水灾害。

(二)分类的法律意义

为有效防控水旱灾害,高效有序推进灾害预防、避难、抗洪抢险、抗旱救灾工作,避免出现重大人员伤亡和财产损失,切实救援、救助受灾地区人员,需要建立行之有效的法律制度。由于天气和气候在同一地区具有周期性的变化,因而由其引起的水灾害也具有一定的周期性。水灾害是一种客观现象或过程,因而有迹可循,这就意味着人类可以预测水灾害,并基于预测而采取各种预防措施以防灾抗灾,避免或减轻水灾害发生的强度和危害程度。同时,科技发展使得人们认识自然规律的手段和方法越来越先进,人类更加充分地掌握各种灾害发生的原理、条件等,因而对灾害可能发生的区域、时段有了更准确的判断[11]。

缓慢发生的常规水灾害,给予各部门各单位的应对时间较为充裕,不同主管部门之间有充分的沟通交流和研讨机会,可根据水情演变情况不断变更应对措施和应急等级,因而现行法律体系足以保证制度供应。但是,对于突发水灾害,以郑州“7·20”特大暴雨灾害为例,现行制度应对显然滞后。据报道,郑州市气象台于2021年7月16日已经发布了天气预报,指出18—19日有大到暴雨,并提醒关注各种有关灾害和危害[19]。另据新京报消息,郑州市气象台于7月18日21时54分,发布了暴雨黄色预警信号,但直到7月19日17时,河南省防汛抗旱指挥部才启动防汛Ⅳ级应急响应。郑州市气象台7月19日21时59分发布暴雨红色预警后,郑州市防汛抗旱指挥部才于7月20日11时将防汛Ⅳ级应急响应提升为Ⅱ级,在气象部门于16时01分发布第5次红色预警后的16时30分才启动Ⅰ级应急响应,但为时已晚,灾难已经发生。国家防汛抗旱总指挥部于7月20日20时启动防汛Ⅲ级应急响应,后又提升至Ⅱ级。自然资源部于7月21日8时,启动地质灾害防御Ⅲ级响应,并派出工作组赴河南等地[20]。这种应对滞后的表现正是相关监测、预警等制度条块分割的弊端,应当及时修改《突发事件应对法》,对包括突发灾害在内的突发事件做统一的制度安排,在保持现行管理体制的情况下,由最先发现险情的部门代为作出决策并担任暂时的指挥部门,责令其他有关部门及时响应并做好各项准备工作。

(三)完善适用于突发水灾害的预警和应急救援制度

1.健全突发水灾害预警机制

第一,通过修改《突发事件应对法》,明确第38条第3款所确立的水灾害预警信息的公众参与制度中的参与主体,包括专业科研机构、培训机构及相关人员和普通民众等,将水灾害预警信息的汇总部门确定为应急管理部门,并确立先期处置制度,由最先发现险情的部门代为作出决策并担任暂时的指挥部门,责令其他有关部门及时响应并做好各项准备工作。第二,通过修改《自然灾害监测预警意见》,确立定期或不定期的水灾害风险形势分析研判制度和重大水灾害快速综合研判制度。第三,明确预警等级发布主体。对接入全国应急管理大数据应用平台的信息,按照水灾害预警的级别、紧急程度、发展态势和可能造成的危害,由县级以上各级人民政府依照《突发事件应对法》的有关规定发布。

2.完善应急处置救援制度体系

首先,将履行统一领导职责或者组织处置突发事件的职责赋予应急管理部门;其次,完善社会力量参与应急救助的制度,通过将社会力量参与应急处置救援的权利义务具体化,明确其参与领域和服务范围,建立引导、支持、管理和监督社会救援力量参与应急处置救援的制度;再次,建立对社会力量的监管制度,强化事前和事中的监管力度,确保应急处置工作的正常进行,提高救援速度和效率;最后,增加建立应急联动协调机制的条款,以应急处置救援的指挥机构为核心,通过授权或凝聚共识调动各方力量完成资源整合。