助力碳达峰碳中和目标实现的税收制度优化研究

干 莹

(国家税务总局遂宁市税务局 四川 遂宁 629000)

2020年9月,习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上正式宣布:中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。 2021年9月《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中对产业结构、能源体系、交通运输、城乡建设、科技研发、提升碳汇、绿色贸易等方面进行了全面部署,从中可以看出低碳经济涉及多领域、多层次,是一项系统性工程。2023年7月,习近平在全国生态环境保护大会上指出:我们承诺的“双碳”目标是确定不移的;要积极稳妥推进碳达峰碳中和,坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则,落实好碳达峰碳中和“1+N”政策体系。为此,在国家治理中具有基础性、支柱性、保障性作用的税收,助力“双碳”目标的实现是可以和能够大有作为的,但需要对现行税收制度推动绿色低碳经济发展诸方面的状况,深入优化研究。

一、现行税制助力“双碳”目标实现的效应积极

近几年我国陆续出台了一系列的支持绿色低碳产业发展的税收政策,特别是2016年资源税改革和2018年环保税开征,已经初步形成了以环境保护税为主体,企业所得税、资源税、增值税等多税种协同治理的绿色税收体系,其11个税种67项税收政策,正通过税收优惠的正向激励和限制性税收的逆向调节功能,对助力“双碳”目标的实现产生着积极效应。

(一)源头限碳

碳排放主要来源于化石能源的消耗,一方面通过限制性税收减少化石能源的消耗,对原油、天然气、煤炭等化石能源开采环节征收资源税及成品油征收消费税,提高化石能源的生产和使用成本,从而影响消费需求,减少化石能源的消耗实现低碳排放。另一方面,通过税收优惠的正向激励促进新能源产业的发展,提高清洁能源生产消费比重。如,对销售风电产品实施的增值税即征即退50%优惠,对符合要求的新建风电、核电项目企业所得税“三免三减半”优惠,同时也曾在2016-2018年对光伏发电实施的增值税即征即退50%优惠。我国非化石能源占一次能源消费比重在2022年达到17.5%,比8年前提高了5.5个百分点,预计2023年非化石能源发电总装机占比将首次突破50%。

(二)过程减碳

鼓励企业节能提效实现碳减排,一方面,为鼓励企业购入节能节水专用设备,现行税制在企业所得税政策中,既有固定资产加速折旧或一次性扣除优惠,又有节能节水专用设备按投资额10%税额抵免优惠。另一方面,为促进企业节能提效,对合同能源管理项目实施免征增值税优惠及企业所得税的“三免三减半”优惠,目前合同能源管理项目行业年均减排二氧化碳能力10172万吨[1]。这些政策均有利于促进节能环保产业发展,鼓励企业使用节能环保设备,减少碳排放。

(三)消费低碳

消费端引导低碳消费,一方面通过车购税、车船税等途径提高消费者使用化石能源消费品成本,减少消费需求。另一方面,在节约能源、使用新能源车船等方面推出一系列税收优惠政策,比如,对节能汽车减半征收车船税,对新能源车船免征车船税、购置税,从而在消费端引导大众进行绿色低碳消费。截止目前,我国新能源汽车保有量超过1600余万辆,2023年5月,全国新能源汽车月度碳减排量首次突破700万吨,同比增加74%,2023年1-5月,全国新能源汽车碳减排量累计达到3000万吨,同比增长66%,一定程度上促进了碳达峰碳中和目标实现。

(四)提升碳汇

实现“双碳”目标,不仅需要二氧化碳的减排,同样需要发挥森林、草地、海洋等碳汇资源的吸碳、固碳作用。通过对从事林木培育和种植的企业免征企业所得税,大力鼓励企业从事植树造林,促进碳汇资源增加。通过对一次性木筷、实木地板征收消费税,减少森林资源的消耗,促进碳汇资源保护。

二、现行税制助力“双碳”目标实现的不足明显

虽然现行税制在上述方面较好地推动了绿色低碳经济发展,但助力“双碳”目标的实现,在广度、深度、力度上还存在明显的体制机制障碍与不足:

(一)低碳税制未成体系

实现“双碳”目标,需要专注于减少二氧化碳排放问题,目前低碳税制尚未形成体系,整体减排效果有限,无法支撑“双碳”目标。一是未设置碳减排的专门税种。目前,国际上在设置专门税种促进减碳方面已有成熟经验,如瑞典在征收能源税的基础上,于1991年开征碳税,2017年瑞典国内温室气体排放量比1990年下降了26%。我国在促进污染物减排方面也有类似经验,环保税从2018年开征到2020年3年时间,主要大气污染物二氧化硫、氮氧化物排放量年均降幅分别达3.5%、3.1%,每万元GDP产值对应的污染当量数从2018年的1.16当量下降到2020年的0.86当量,降幅达到25.8%[2]。2030年实现碳达峰目标的时间日趋临近,现行税制尚没有承担碳减排任务的主体税种,缺少对减少二氧化碳排放直接调控的手段。二是低碳政策分布零散,缺乏系统性、针对性。发展低碳经济,实现碳减排,涉及多领域、多税种,需要明确低碳导向,系统化制定税收政策,形成政策合力推进“双碳”目标实现。但在现行税制中,增值税、企业所得税、车购税、资源税、消费税等均涉及低碳性质税收政策,绝大部分税种在制定低碳政策时,多以保护环境、节约能源、促进高新技术发展目标,只是客观上起到了一定的碳减排作用,缺乏针对性低碳政策,同时各项政策之间也相对独立,缺乏系统性,难以发挥碳减排的调控作用。

(二)低碳导向未明确

实现“双碳”目标的核心是减少二氧化碳的排放,提高清洁能源消费比重,现行绿色税制体系在促进碳减排虽然从不同角度发挥了一定作用,但真正的低碳导向尚未明确。一是绿色税制缺乏低碳导向。现行绿色税制更着重于契合生态经济、循环经济,但生态循环并不等同于低碳,甚至与低碳经济目标存在冲突[3]。环保税作为第一绿色税种,出发点是环境保护而非低碳减排,并未对二氧化碳排放直接进行调控,发挥碳减排的效果有限。资源综合利用方面,对工业废渣、工业污泥、工业废气所生产的建筑材料、水泥、生物柴油等产品的企业享受增值税即征即退优惠,对综合利用资源,生产符合规定产品取得的收入,享受企业所得税减计收入优惠,是出于节约资源、发展循环经济的目的,事实上综合资源利用行业大部分都属于高碳行业,在生产过程中会产生大量的碳排放,反而与实现低碳经济的目标存在冲突[4]。二是税收优惠缺少低碳战略导向。实现“双碳”是个长期战略目标,现行税收优惠对风电、核电项目以及节能节水、合同能源管理项目企业所得税实施“三免三减半”,都赋予了优惠期限限制,政策制定的出发点偏向产业发展初期的政策扶持,而非实现低碳发展的长期战略导向;同时新能源产业投资大、回收期长,企业所得税限期优惠的起点为取得生产经营收入的年度开始计算,使得很多初期取得收入但仍为亏损的新能源企业没有享受到真正的优惠。三是普惠制优惠政策释放低碳信号不足。如2022年实施的组合式税费支持政策未在享受主体上对高碳行业或企业进行限制,制定政策的出发点并未考虑低碳要求,让高耗能、高排放的企业享受到各类普惠制的税收优惠,对实现“双碳”目标不利。

(三)低碳经济认知不足

长期以来,我们对低碳经济的内涵和外延认知不足,对低碳经济的认知狭隘,仅在新能源、节能环保设备、资源综合利用等方面制定了一些优惠政策,但从中办意见中可以看出,低碳经济的范围涵盖低碳能源体系、低碳产业体系、低碳技术、提升碳汇等,涉及能源、交通运输、城乡建设、制造业、金融等行业,需要多领域全面发力实现低碳化发展,但因对低碳经济认知不足使得现行税制在很多领域存在政策空白、力度不足、手段单一。一是对重点领域降排减排力度不足。2022年中国碳排放总量约为121亿吨,其中交通运输领域占10.4%,在交通运输领域中,公路交通所产生的碳排放占比超过80%,其中公路货运的碳排放占60%以上。根据《2022中国城乡建设领域碳排放系列研究报告》披露,2020年全国建筑全过程(含建材生产、建筑施工和建筑运行)能耗总量占全国能源消费总量比重为45.5%,二氧化碳排放总量占全国碳排放的比重为50.9%。实现“双碳”目标不仅需要全行业的降排减排,更需要对高碳行业进行重点减排,但现行税制推动交通运输、城乡建设等高耗能、高排放行业的降排减排缺少行业针对性政策。二是对促进低碳技术发展应用存在空白。实现碳减排,可以通过碳捕集和封存技术,减少二氧化碳的排放,目前我国在碳捕集和封存技术的发展和应用与国际先进水平相比处在落后状态,税收政策在推动低碳技术的发展和应用存在空白。三是对促进低碳产业发展手段单一。低碳产业投资大、回收周期长,在解决低碳产业融资需求方面,现行税收优惠政策缺少税收优惠政策,不利于鼓励金融机构为低碳项目提供资金,促进低碳产业发展手段较为单一。

(四)政策调控发力不均

2022年我国化石能源消费比重达到82.5%,其中煤炭消费比重为56.2%,化石能源消费占比仍然较高,实现“双碳”目标,推动能源结构从化石能源向清洁能源转型,需要税收政策“双向发力”。一是在限制化石能源消费方面,目前我国能源消费占比最高的煤炭,并未纳入消费税征收范围,甚至煤炭的资源税最低税率低于天然气和原油税率,在“双碳”目标下,税收政策在调控化石能源消费的力度明显不足。二是在支持新能源发展方面,不同新能源项目间政策优惠力度也显著不同,如增值税目前仅对风力发电产业实施了50%增值税即征即退税收优惠,光伏发电产业即征即退优惠政策于2018年到期后未再续期,水力及核能就无增值税即征即退优惠,税收优惠在新能源产业发展中也存在发力不均。

三、助力“双碳”目标实现的税制优化举措

为克服上述不足而更好助力 “双碳”目标的实现,需对现行税收制度以强化税收调节力度与长效体制机制为路径与突破口,在推动绿色低碳经济发展的广度、深度、力度上做文章、下功夫。

(一)适时开征碳税,承担碳减排主体任务

通过开征“碳税”,对碳排放进行直接调控,倒逼企业节约能源,改进技术、升级设备,达到碳减排效果。目前,“碳税”实现主要有两种途径:一是“排放计征”。通过改造环保税,设置二氧化碳税目,根据二氧化碳排放量进行征税,直接调控碳排放企业,最符合“碳税”设计初衷。但环保税是针对污染物排放征收的税种,目前二氧化碳并未列入污染物管理,需要将二氧化碳纳入污染物管理后,才能进行相应的环保税改造。二是“燃料计征”[5]。通过改造资源税,根据化石能源碳排放量的多少确定碳税税率,间接通过化石能源的消耗计算征税,征管成本低、操作简便,可以有效减少化石能源的消耗,在国际上应用范围也最广。

(二)优化能源产业税收政策,促进能源结构转型

实现“双碳”目标的核心,在于促进能源结构转型,还需优化能源产业税收政策,改变政策发力不均的现状。主要有两种途径:一方面,加强化石能源领域政策调控。改革消费税,将主要化石能源(不包含天然气)特别是煤炭纳入消费税调控范围,为实现碳达峰目标奠定基础;改革资源税,提高化石能源的最低资源税税率,增加化石能源的开采和使用成本,从而减少化石能源的生产和消费。另一方面,完善新能源产业发展的税收优惠政策。一是将优惠政策全面涵盖风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能、核能等,弥补行业间税收政策空白及税种间政策发力不均;二是加大税收优惠力度,将符合条件的新能源企业增值税即征即退比例由50%提高到70%,对新能源企业实施减按15%税率征收的企业所得税优惠等,以更大的税收红利向新能源企业倾斜,增加产业发展动力,降低新能源成本和价格;三是延长企业所得税税收优惠期限、降低优惠门槛,建议参考按集成电路等战略产业的企业所得税优惠政策进行调整,按规定的不同条件分别享受企业所得税的“两免三减半”“五免五减半”,延长优惠政策享受期限;降低优惠门槛,将企业所得税限期优惠的起点改为从获利年度起计算。

(三)加快推进节能减排,优化完善低碳税制

实现“双碳”目标,需要在节能、降碳、增效等方面多管齐下。可从以下三个重点发力:第一,促进高碳行业的减碳降排。通过企业所得税加计扣除、税额抵免等优惠政策,鼓励公路运输和物流企业采用新能源运输工具;通过增值税即征即退、企业所得税减计收入优惠政策,鼓励建筑企业采用节能建筑技术。在实施小微企业优惠等普惠制税收优惠政策时,对碳排放未达标的企业进行主体性限制,限制高耗能、高污染企业享受优惠政策,倒逼高碳企业的减碳降排。第二,加大节能减排的支持力度。一是鼓励企业节能减排,通过优化税收优惠享受方式,对合同能源管理项目由免征增值税改为增值税即征即退,让用能企业享受增值税抵扣红利;对企业购买节能节水设备的企业所得税抵免税额比例由10%提高到15%,提高企业节能设备投入积极性。二是促进低碳技术发展应用,加大税收优惠力度,对碳捕集等低碳技术企业实行增值税即征即退、提高研发费用企业所得税加计扣除比例,增强低碳技术企业研发、创新动力,同时又能推动企业应用碳捕集技术的积极性,有效降低企业碳排放。第三,完善低碳税制配套体系。一是持续加强低碳消费引导。延续新能源汽车的车船税、车购税优惠减免,对化石能源车辆恢复按排量差别化征收车购税;适当扩大消费税征税范围,对高碳产品征收消费税;探索将新能源汽车、节能家电等低碳产品消费纳入个人所得税专项附加扣除,从消费端引导全社会改变消费习惯,助推形成绿色生产生活方式。二是加强碳汇资源的保护。将森林、草原等碳汇资源列入资源税税目,增加森林资源开发成本,从源头上减少森林资源的开发利用,巩固提升碳汇能力。三是促进低碳金融发展。对金融机构取得支持碳减排项目的利息收入,实行企业所得税减计收入优惠,鼓励金融机构为碳减排项目提供资金支持,增强碳减排项目发展动力。

(四)完善低碳税费征管体制,实现税费协同共治

高效、便捷的低碳税收征管体制,有利于保障低碳税收职能的实现,集协同共治之力为实现“双碳”目标保驾护航。一是完善部门协同机制。

在现有《环境保护税法》明确的“企业申报、税务主导、环保协作、政府协调”的征管模式下,进一步明确税务、环保等部门职责分工,规范办税行为,加强数据共享和数据治理,构建既相互协调又相互监督的协同治理机制。二是提高智能化征管水平。借助“智慧税务”开发成果,依托大数据和人工智能等技术,深入挖掘覆盖范围广、价值高、时效性强、颗粒度细的税收大数据,高效发挥数据要素的驱动作用,深化税收共治格局,提高税收征管的智能化水平。三是提升纳税服务水平。围绕低碳税收征管体制,不断优化纳税服务,如开设绿色税种申报专窗、咨询专岗、多形式宣传环保优惠政策等,通过创新纳税服务措施,促进低碳税收征管效率和质量的提升,提高全社会对低碳税制的遵从度,实现税费协同共治。