产城融合视角下云南建水县旅游特色小镇发展路径探析

周晓琴

(中共云南省委党校 省情和资政研究院，云南 昆明 650111)

产城融合是与产城分离相对的概念，产城分离是顺应改革开放时期就我国产业园区发展现实而提出的。随着产城分离的发展，重经济轻社会效益、城镇化过速及城市资源枯竭等失衡情况出现，造成“产业”滞后于“城市”、“城市”滞后于“产业”或“产业”与“城市”虽同步但结构不协调等问题，进而带来了“空城”、城市生活功能弱化、产业区环境污染、交通出行不便、就业与消费不对称等城市与产业发展不协调问题。为更好的解决产城分离问题，协调产城关系，“产城融合”概念被提出。张道刚[1]在强调“产城融合”重要性后指出，产业与城市之间是协同共进、良性互动关系，产业是城市的生命，城市是产业的载体。“产城融合”的基本要求是实现产业与城市的功能融合和空间整合，即“以产促城，以城兴产，产城融合”[2]。从十八大的“四化同步”到十九大的“五化协同”也都强调产业与城镇的融合，产业和城市的良性互动、相互协调、深度融合成为推动城镇经济发展的核心力量[3]。党的十九届五中全会提出“推进以人为核心的新型城镇化、推进区域协调发展和新型城镇化”，而新型城镇化进程离不开产业的支撑。产城融合的核心是为“人”服务，这与我国新型城镇化的本质“以人为核心”不谋而合。“人的发展是衔接新型城镇化与产城融合的重要环节，产城融合是新型城镇化的最终目标，中小城镇发展是我国新型城镇化建设和产城融合的前沿阵地”[4]。

特色小镇作为中小城镇发展的新模式，是新型城镇化发展的实践探索和创新缩影[5]，更是落实产城融合的新兴载体。早在2010年，云南就已经存在“特色小镇”，但届时的认识主要是行政区划类小镇，是“由小城镇发展战略层面衍生而来的以‘特色小镇’之名来推动传统建制镇发展的小镇”，未能被学界关注和深入研究。2014年，浙江省首次提出新特色小镇的概念，即“打破县市区、乡镇(街道)等原行政区划，根据产业要素相互衔接、互补、替代等集聚关系而划定的具有‘旅游景区+产业集聚区+新型城镇化区’三区合一特征的区域”[6]。新的特色小镇概念是在发展中的新认识，引起了学界和业界的强烈反响。从特色小镇的内涵和实践发展来看，产业与城镇的融合被赋予了极为重要的地位。以产城融合为逻辑导向发展好特色小镇，是新型城镇化建设的重要方向。截至当前，全国已获批的国家级特色小镇数量为403个。其中，2016年10月，住建部公布了第一批中国特色小镇名单共127个，开启了全国特色小镇建设热潮；2017年公布了第二批276个。其中，以旅游业作为主导产业特色小镇占比分别超过20%和50%。随着特色小镇的建设，取得了一定成效，也出现了部分特色小镇概念混淆、内涵不清、主导产业薄弱等问题。为指导特色小镇规范、健康发展，国家层面出台了系列政策文件。2020年9月，国务院转发国家发改革委《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》指出，促进产城人文融合是特色小镇建设的主要任务。2021年9月，为加强对特色小镇发展的指导引导、规范管理和激励约束，国家发改委等十部委印发了《全国特色小镇规范健康发展导则》，明确提出特色小镇重在培育发展主导产业，确保不突破各项红线底线。

云南省具有丰富多元的自然、文化资源优势，为产业发展提供雄厚基础，具备特色小镇建设的良好条件。截至目前，云南拥有国家级特色小镇13个，其中以旅游业为主导的特色小镇最多。这种以发展旅游业为主导的特色小镇被认为是旅游特色小镇。旅游特色小镇是同时具备“旅游景区、特色产业集聚和新型城镇化区”特征的典型区。因此，产城融合发展对于旅游特色小镇建设具有鲜明的积极意义。本研究拟以云南建水县旅游特色小镇为例，从产城融合视角出发，分析其产业选择及产城融合的发展过程、存在问题，并为云南省旅游特色小镇的产城融合提出发展路径。

1 研究现状

早在20世纪50年代，产业与城镇关系协调的成功经验在国外就颇受关注，可为我国以产城融合为导向的城镇化发展提供借鉴。如英国的新城运动、美国的示范城市计划、日本国土开发计划等产业与城镇化融合案例，也揭示了产城融合中的土地利用、公共服务和基础设施配套、规划引导、资金及社区力量支持、产业支撑等方面的重要性。国内有关产城融合研究处于起步期，相关成果自2011年始逐步增多，主要关注产城融合的概念、发展演进、影响因素、存在问题、产业与城镇的关系等方面，对产城融合的实证分析不多，尤其是从产城融合视角对特色小镇的研究仍较为缺乏。具体来看，主要涵盖以下几方面：

一是产业的选择与发展，产业的类型由传统的单一的产业发展延伸至农业、文化产业、服务业等多产业融合发展。国外有关产城融合的研究成果，亦是建立在产业与城镇化的动态关系认识基础之上的。20世纪70年代针对城镇化进程与产业发展关系的特征提出“诺瑟姆曲线”，并得到了西方各国的广泛认可[7-8]。随之，国外越来越多的学者关注到产业与城镇化存在的内生关系[9]。有学者从产业投资选择的视角通过对澳大利亚维多利亚州74个小镇进行主成分分析和聚类分析，揭示了区域景观的农业、生产性设施实际价值，以帮助政策制定者来更好的为经济和社会发展进行资源分配[10]。王雪芹等[11]提出以“特色识别—特色优势度评价—特色综合定位”为逻辑框架的特色要素定位法，并就安徽省15个特色小城镇进行实证分析。

二是城市的转变，产城融合的实现需要更多要素支撑，要求城市的功能应由单一的生活型居所转变为产业发展与居民生活多维的复合功能城市，尤其是对生态宜居、城市文化的需求强化。彭兴莲等[12]对产城融合的互动机理与核心要素进行了探讨，认为在融合中应以产业为基础，驱动城市完善服务功能；以城市为前提，承载产业发展；以人为核心，推动产业和城市共同发展，从而实现产业、城市、人三者良性互动、生态健康持续的发展。王坤等[13]对特色小镇与城乡融合的空间关系机理和现实特征进行分析，表明浙江特色小镇与城乡融合发展之间存在高度的空间相互联系，其中综合型、历史文化型和农旅结合型特色小镇与城乡融合发展在空间分布上有较高吻合度。

三是产业与城市的融合关系，产业是城市发展的动力，城市是支撑和服务于产业的载体，二者是在动态发展中的全面融合。产城融合是新型城镇化的重要方式，是特色小镇发展的应有之意。国外不少学者也关注到产业与城镇关系为政府所利用。国内现有以“产城融合”视角对特色小镇作用成果主要从产业与城镇化融合的宏观层面进行了探讨。张英等[14]以湖北恩施州为例，从产城融合视角分析了城镇化建设与旅游产业的耦合协调，提出了推动二者耦合协调的具体措施。陈红霞[15]就开发区向产城融合转型进行个案分析，认为开发区是基于自身功能定位、发展机制调整的内生动力及城市发展问题、全域协调发展3个方面引发的外部动力共同作用下向综合新城转型。谢涤湘等[16]以惠州潼湖科技小镇为例就产城融合背景下科技小镇空间特征、产业发展模式和面临的挑战进行了探讨。

综合而言，已有研究为分析和解决特色小镇微观层面的实践操作中的问题提供了基础。本研究在学习借鉴基础上，拟选云南建水县处于发展上升期的旅游特色小镇，分析其与产城融合的互动关系、存在问题，以及产城融合视角下的特色小镇发展过程，并思考产城融合路径。

2 研究区域概况

2.1 研究区域

建水县隶属于云南红河州，历史文化资源丰厚、自然景观优美，先后获评中国历史文化名城、国家重点风景名胜区。自县内西庄镇2017年入选国家首批特色小镇创建名单，临安古城与西庄紫陶小镇入选云南省105个特色小镇创建名单，建水县正式开启了特色城镇化发展道路。

2.2 建水县旅游特色小镇建设与产城融合的互动关系

特色小镇的发展与城镇化水平密切相关。一方面，特色小镇有效推进有利于城镇化水平的提高；另一方面，城镇化程度影响着特色小镇的发展。当前，建水县经济发展处在红河州前列，城镇化与工业化进程逐步推进，根据2009—2021年建水县国民经济和社会发展统计公报数据显示，其城镇化率从34.1%提高到51%，这与县内特色小镇的发展贡献密不可分。与此同时，继建水临安古城、西庄镇紫陶小镇列入省级特色小镇名单后连续获得省级奖补，小镇发展稳步向前。

其中，建水临安古城，以儒礼文化、为政以德的官德文化、饮食文化、居家文化为特色，依托2家国家“4A”级旅游景区——建水文庙、朱家花园及古城小火车等480余栋保存完好的连片明清古建筑、550处地面文物数量等进行开发建设，具有较高的历史文化价值和审美价值，继纳入特色小镇发展后，旅游知名度攀升，旅游者大大增加。西庄镇紫陶小镇，有“中国名陶之乡”，是以紫陶产业为特色，有着世界纪念性建筑遗产保护名录的团山村、全国重点文物保护单位双龙桥、全国唯一的民营窄轨铁路个碧石铁路、保留完好的法式火车站等，有文物207处。浓郁的传统村落文化和扎实的产业基础为特色小镇的打造奠定了良好的基础，现已初步形成了以紫陶文化产业为核心，以文化旅游、文化创意、休闲娱乐等相关产业为支撑的产业发展结构。“十三五”期间，建水紫陶产业年产值从9亿元增长到34.06亿元，累计当前工商登记注册紫陶企业和个体户1 631户，同比增幅29%，从业人员3.61万人，同比增幅30%，直接间接提供就业岗位5万余个[17]。

建水县以临安古城、紫陶小镇为载体，依托西庄传统村落文化、“千年紫陶”品牌、千年古城文化等三大优势资源促进旅游业发展。“十三五”期间，全县共接待国内外旅游者4 897.14万人次，较“十二五”同比增长194.99%，完成规划预期的140.72%；实现旅游总收入508.08亿元，较“十二五”同比增长442.88%，完成规划预期的227.63%[18]。建水县旅游特色小镇的产城融合发展正以就业创收、设施完善、环境优化等方面来促进新型城镇化建设。

2.3 在建水县特色小镇建设中产城融合存在的主要问题

建水县特色小镇以产城融合为逻辑导向，在要素配置、空间格局、城镇环境、产业选择等方面各有特色，取得了一定发展，也存在不少问题。相较发展起步较早的云南大理古镇、丽江古城等地，建水临安古城的融合效益不明显，资源优势转化为经济效益不明显。主要表现为旅游品牌知名度较小，且旅游产业集聚发展优势不够；融合的不够全面，古镇旅游接待设施及公共服务配套有待完善，古城统筹开发与整体性布局不够；融合特色不足，古城内结合地方文化的特色旅游产品及商品较少。西庄紫陶小镇在发展过程中，是典型的以产城融合为遵循，并以此为基础发展文旅产业。此外，西庄镇通过成立旅游发展公司，与村内居民合作来调动参与的积极性，提高居民收入，但小镇融合的产业优势发挥不够，紫陶产业与传统村落的联动性、产业链的延伸性不足，产业发展的总体效益仍难以满足村民生活需要，整个团山村居民仍以外出务工和农业种植维持生计，留村的居民多为老幼群体，如何吸引年轻人留下仍是待破解的难题。

3 产城融合视角下建水县旅游特色小镇发展路径

紫陶、古镇、古村落等是驱动建水县特色小镇发展的核心资源。西庄紫陶小镇和建水临安古城都属于旅游特色小镇，可从依托的核心产业看，西庄紫陶小镇前期主要是发展紫陶产业，当属于产业特色小镇，两个小镇都以产城融合为逻辑导向实现了一定发展。产业特色小镇主要是依托除旅游外的产业发展，核心功能为生产，以旅游之外的产业为主要支撑发展的特色小镇，如西庄紫陶小镇的前身；旅游特色小镇主要是依托旅游而发展，其核心功能为旅游服务，是以旅游业发展为主要支撑的小镇，如建水临安古城。两种特色小镇在发展中各有其产业基础及优势，都以产城融合的方式不同程度的推动着新型城镇化建设。

具体而言，产业特色小镇，基本遵循“产业培育、产业链延伸、产品需求集聚、‘产、城、人、文’融合于一体”的路径；旅游特色小镇，基本遵循“旅游资源整合、旅游产业融合、游客消费集聚、旅游目的地形成”的路径。两类特色小镇最终都以带动本地就业、促进经济增长为目的，通过发展吸引外来人才和本地人口集聚，完善地方配套设施和公共服务功能、生产生活环境，建设成为宜业、宜居的特色小镇，最终实现就地城镇化。其发展的根本路径是以产城融合贯穿小镇的开发、运营，充分发挥小镇的相关利益主体的能动性，以创新理念引领发展，注重融合多元要素，延伸产业链。

图1 产城融合视角下特色小镇发展过程示意

3.1 创新融合发展理念，打造宜业宜居小镇

特色小镇作为新型城镇化重要抓手，需要以产城融合发展为导向。特色小镇的建设应秉承创新融合发展的理念。传统小镇发展将产业与城市分离，将产业局限于传统工业中。新时期，特色小镇发展应融合小镇辖区农业、工业、服务业及新兴产业、新经济发展平台等资源。要坚持新型城镇化之“新”，崇尚创新，打破传统计划经济乡镇发展理念，把握互联网时代和汽车时代带来的巨大时空变革趋势[19]。建水临安古城，以创新旅游方式融合古城、当地文化等方面开设多项实景演出及地方特色体验游等活动，激活了古城魅力，后期继续深入挖掘，尤其以文旅创新融合助力特色小镇的发展。西庄紫陶小镇在发展中，依托西庄传统村落，以“千年紫陶”品牌为主导，融合建设了紫陶文化平台，建成了建水紫陶国家文化产业示范园区。后期进一步融合延伸文创、电商、批发零售、文旅、休闲娱乐等多元产业，促进紫陶产业优化升级，提升紫陶品牌影响力，拉动当地旅游业发展。

云南特色小镇的发展可借鉴杭州玉皇山南基金小镇、浙江宠物小镇、河北机器人小镇等典型案例，融合新媒体、新经济平台于具有各种特色资源的特色小镇之中，将特色小镇打造成为创新创业新平台和经济发展新动能。横向而言，指导云南特色小镇发展的创新融合理念需因地制宜，注重云南各优势产业的结合和一二三产业的创新融合，实现产城人文的融合，创新“旅游+”发展模式，创新旅游业态。特色小镇产城融合应打破传统的产城分离禁锢，实现小镇的生活居住配套与产业发展相统一，打造宜业宜居特色小镇。在建水临安古城的发展中，重点以创新驱动融合发展，优化古城区的公共服务配套，实现产城融合中“城”的宜居目标；在西庄紫陶小镇的发展中，以创新方式激活小城产业活力、激发当地居民参与发展的积极性，实现真正意义上的产城融合，促进就地城镇化。从县域层面看，应打破传统分区、分块营销理念，将建水县内古城、团山传统村落、西庄紫陶小镇进行联合营销，整体性包装宣传，并与州内其他知名景点乃至省内西南地区的景点合作宣传，提高建水县知名度。

3.2 强化产城融合主动性，发挥小镇利益相关者能动性

特色小镇实现产城融合离不开发挥小镇的利益相关者能动性。利益相关者认可并参与的产城融合是特色小镇发展的要义，是以“人”为核心的新型城镇化的集中体现。在特色小镇发展中涉及政府、企业、社区居民等主体，是小镇产城融合的主要利益相关者。特色小镇的各利益主体尤其是各相关部门的相互配合与协调是产城融合得以可持续的前提。政府是特色小镇发展的引导者，特色小镇实现产城融合需政府宏观把控，充分发挥好政府角色作用，如发改、文旅厅、财政、水利等部门；企业是特色小镇发展中实现产城融合的经营主体，产城融合效用的提高需企业积极响应和示范；社区居民是从“城”方面实现产城融合目标的重要主体，是特色小镇发展的直接受益者，在发展中要征求小镇居民的需求建议并进行体验评估。在建水临安古城、西庄紫陶小镇发展中应宣传引导，吸引和利用本地居民，参与特色小镇的保护建设，并以教育、培训等方式提升其综合素质和专业能力，适应小镇的发展需要；统筹用好企业方及外部流入人口的人力、物力、财力等力量。以西庄紫陶小镇为例，据统计，2021年建水紫陶登记注册生产销售企业和个体商户2 246户[17]，发挥这些企业和个体商户的能动性将直接影响特色小镇的“宜业”建设；政府在特色小镇的建设中发挥着引导者和宏观把关者作用，在特色小镇的建设中，人才的吸引、居民力量的发挥、企业方的有序发展、社会组织的引导都离不开这一“家长”角色，需要从县乃至从省、州层面统筹规划，为区域联合发展提供体制机制和相关政策、制度保障。

云南省在特色小镇的发展过程中，还需创新已有的体制机制，打破传统的行政区划局限，联合周边地区发展，优化户籍制度、土地制度、农村产权制度等制度供给，从而为云南特色小镇的发展构建可持续发展的机制保障体系。

3.3 融合多元素延伸产业链，实现产城融合可持续性

丰富多样的特色资源为云南特色小镇的发展奠定了基础。在产业特色小镇及旅游特色小镇发展中应重视多元要素的融合，既要以延伸产业链为目的的纵向融合，也要追求横向多样的资源挖掘，这是实现产城融合的关键。当前，建水临安古城融合集中体现在古城旅游业发展中，其融合的特色表现为开发设计了一些文化体验式的旅游产品。后期融合重点以旅游需求为导向，通过挖掘古城的历史文化、地方特色加以延伸性融合，如开发古城旅游商品、旅游美食、旅游景观小品等。西庄紫陶小镇的产城融合，首先是融合紫陶产业，在紫陶产业基础上围绕紫陶产业类型、紫陶形态、紫陶文化内涵及传统村落的历史文化内涵、古建筑、古民居、儒学礼仪文化、官德文化等要素进行多维融合，延伸产业链，增添小镇的古朴气息、紫陶文化氛围。后期重点从文创旅游商品、制陶艺人培训、线上紫陶会展及制作等方面与现代技术融合发展。

云南省内的多样资源为特色小镇实现产城融合提供了先决条件，即有“产”可融合、好融合。如：较多的少数民族赋予特色小镇多元文化优势，依托少数民族文化元素对小镇的空间格局和功能进行整合；特殊的地理气候赋予特色小镇的农业优势、生态优势，依托农业资源、生态旅游资源进行创新融合，推动特色小镇发展，在已有产业基础上纵向延伸产业链。云南特色小镇产城融合发展可重点从以下两方面呈现：“产”的方面，有产业资源、产品内容、旅游商品、民俗风情、历史文化、自然生态环境、产品结构、产品材质等；“城”的方面，有小镇居民形象、发展理念、空间格局、小镇景观、建筑构造、社会公共设施与环境等。

3.4 遵循产城融合原则，优化特色小镇开发与运营

发展特色小镇，要求在开发与运营中遵循产城融合原则。特色小镇发展的关键是各产业与城镇融合，进而实现就地城镇化。特色小镇的开发运营首先面临的是产业多元，合理的开发与运营必须统筹协调好产业与产业、产业与延伸产业链、产品与附属品、产业主体与其他主体的关系。其次，是产业与城镇的平衡关系，在实现产业发展的同时充分满足产业所在城镇的居民、就业人才的生活需求乃至游客的服务需求，要求协调处理好生产设施与生活服务设施的配置关系。再者，处理好特色小镇与历史、自然、社会的关系，理想的特色小镇是建立与过去、现在、未来能够和谐相处的小镇，即对地方空间、历史秉持敬重和扬弃的精神，吸收当下有益元素同时保持自我特色，面向未来在继承与创新之间协调平衡。在融合方式上，特色小镇产业与城镇融合应当是一种生态文明的循序渐进的融合方式，互为支撑，是一个统一体。建水临安古城、西庄紫陶小镇的产城融合发展，坚持修旧如旧原则，保护古建筑、古村落风貌，为“城”的融合奠定基础。产业选择坚持因地制宜原则，在地方特色基础上发展多元产业，延伸产业链，为“产”的融合谋划方向。在产城融合关系协调上，兼顾本地生产生活需要和外来人员的社会需要，对相关设施加以配套完善。

云南省在特色小镇开发运营中必须坚持产城融合，反对盲目发展与破坏性开发，防止房地产化、单一功能的特色小镇发展模式。一些地区本身不具备资源或产业优势却发展特色小镇的城镇应另谋出路，找准自身特色定位，确立合适的发展道路。对一些定位为特色小镇发展的地区，在确定特色小镇发展可行性的前提下，要在小镇的产业优势及特色基础上促进产城融合。同时，注重生态环保、人文氛围烘托。最终，打造舒适宜居、便捷宜游的特色小镇，助推以人为核心的新型城镇化建设。