构建全球统一的生态环境治理法律运行机制探究

肖 辉 ,刘铁桥 ,肖 蒙 ,邵 威

(1.河北政法职业学院 法治研究中心,河北 石家庄 050061;2.保定市中级人民法院,河北 保定 071050;3.河北师范大学 法政与公共管理学院,河北 石家庄 050000)

1 全球生态环境治理的紧迫性

党的十八大以来,在习近平生态文明思想的指引下,我国已经“成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”[1]。在此,有必要回顾人类社会发展的历史及全球生态环境治理的必要性和紧迫性。众所周知,随着商工时代的到来,人类进入一个前所未有的盛世。迅速蓬勃发展起来的经济和科技,深刻地改变着人们的生活,人类业已实现从农耕文明到商工文明的“华丽转身”。马克思在谈到人与自然的关系时指出:“自然界,就它本身不是人的身体而言,是人的无机的身体,人靠自然界生活。”[2]毫无疑问,这是人类文明史上极其伟大的进步和转型。商工文明的到来,带动的不仅仅是社会生产力和生产方式翻天覆地的变化,更是对人类的生活方式、思维方式、组织管理方式和活动范围等各个方面产生了颠覆性的影响,人们在日新月异的生活里欢呼雀跃。然而,当回首商工文明给人类带来物质文明的极大丰富和精神文明巨大转变的同时,也应理性看到不可避免地裹挟进来许多令人担忧的隐患,如大气污染、海洋污染、全球气候变暖、生物资源和多样性锐减、森林破坏、土地荒漠化严重。习近平总书记指出:“人与自然是生命共同体,无止境地向自然索取甚至破坏自然必然会遭到大自然的报复。”[3]工业化的生产方式造成了严重的环境污染和资源破坏,市场化的交换方式在某种程度上加剧了这一趋势,全球化的活动范围使得许多商工文明下的“环境伤害”不断蔓延,人类和自然界的生态环境权遭受到巨大的威胁。当今人类共同面临着日益严重的生态安全问题,而生态安全是生态环境国际法保护价值体系中第一位阶的价值取向和目标。只有在保证生态环境安全的前提下,才能从根本上解决人类的生存问题,才谈得上更高层次的价值追求,如自由、平等等理念。

环境问题不仅仅是一个科学和技术问题,更是一个法律和政治问题。环境污染、气候变化等问题已经成为全球性的挑战,需要建立全球范围内的法律和政策来加以解决。这需要各国之间进行协商和合作,建立国际法规和标准,形成全球性的法律框架。环境问题是跨越国界的,需要各国之间加强合作和协调,共同应对。然而,当前全球治理机制面临着许多挑战,例如国家主义、保护主义等,这些因素会影响国际合作和协调,进而影响环境治理的效果。因此,全球生态环境治理的紧迫性在于,需要加强全球治理机制和合作,建立更加有效、稳定的全球治理框架,以应对环境挑战。环境问题的解决需要遵守法律和规则,需要各方遵守国际法和国内法律。然而,环境问题的解决涉及许多利益相关方,他们可能会利用各种手段阻挠环境法律的实施。[4]

2 构建全球统一的法律运行机制的因由

习近平总书记指出:“这个世界,各国相互联系、相互依存的程度空前加深,人类生活在同一个地球村里,生活在历史和现实交汇的同一个时空里,越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体。”[6]早在20 世纪50 年代,国际社会就已经逐渐意识到生态环境保护的重要性,自1972 年联合国于瑞典斯德哥尔摩举行人类环境会议,并签署《联合国人类环境会议宣言》,以及1987 年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中系统提出了“可持续发展战略”并得到广泛认可之后,各类国际条约、协定以及环保文件数量看涨,同时,生态环境保护基本原则和具体内容逐步确立,越来越多的人在本国政府的呼吁下参与到生态环境保护的行列中来。可匆匆数十载过去,全球生态环境治理成效甚微,甚至呈现出恶化的趋势,不得不令人深思。在全球生态环境治理中,虽然各国表现出积极的态度,但其中的漏洞也显而易见,也许能从这些漏洞里找到原因,并寻求解决之道。

2.1 各国国内立法及环保效果方面

近些年,越来越多的国家逐渐意识到生态环境的重要性,积极建立、完善本国立法,大力倡导国民提高生态环境保护意识。这是一个积极的趋势,但有的国家在实践上仍存在不足。例如立法虽到位,但政府实践和措施不到位;在法律规定上,相应责任的承担不够严格和具体明确等。诸如此类的问题,只会成为生态环境治理的阻碍,生态环境治理难以落到实处。

首先,一些国家立法虽到位,但政府实践和措施不到位。环境法律的实施需要政府的积极参与和有力支持,但是一些国家政府对环境治理缺乏重视和投入,实践落后,导致环境法律的实施效果不佳。例如,一些国家虽然制定了环境保护法律,但是缺少有效的监管和执法机制,环保投诉难以得到处理,导致环境污染问题得不到有效解决。其次,在法律规定上,有的国家相应责任承担不够严格和具体明确。环境问题往往牵涉多个利益相关方,如企业、政府、居民等,需要明确各方责任,加强监管,实现责任落实,但是一些国家对环境责任的明确程度不够,责任落实不够严格,导致环境问题得不到有效解决。此外,一些国家在环境保护方面缺乏整体规划和协调,导致环境治理的效果不佳。环境问题往往跨越多个领域和部门,需要整体规划和协调,形成统一的治理方案,但是一些国家在环境治理方面缺乏整体规划和协调,导致各部门之间缺乏有效配合,环境治理效果不佳。针对以上问题,各国需要加强合作、分享经验,共同解决环境治理难题。

2.2 国际法方面

虽然国际社会一直致力于国际法的修订和完善,但国际法的执行一直很难实现,究其原因,主要是国际法的制定、执行和监督机制不完善。

目前,国际法的制定主要依赖于国际组织和国家之间的谈判和协商,但这种方式往往存在利益分歧和政治斗争,导致制定出来的法律难以得到全球范围内的普遍认可和执行。国际法的适用范围不明确。首先由于国际法的适用范围常常受到国家主权、领土完整和国内法的限制,因此在一些重要问题上,如气候变化和生物多样性保护等,国际法的适用范围难以明确,导致国际法在实践中的适用效果受到限制。其次,国际法的执行力度不足。尽管国际上已经制定了许多有关环境保护的法律文件,但实际执行过程中,往往存在缺乏强制力和追责机制的问题。一些国家或地区拒绝承认或执行国际环境法律,或者在执行过程中存在违规行为,导致国际法的执行效果受到限制。最后,国际法实施的监督和评估机制不完善。国际法实施的监督和评估机制需要进一步加强,以确保国际法的执行状况得到有效监督和评估。

2.3 国际统一协调机制层面

国际上主要是通过签订各种条约、协定、文件等形式,达到统一协调生态环保的要求。然而,各个领域之间的法律规则缺乏联系和协调,造成了彼此之间的交叉甚至冲突。各类条约、协定或者文件大多为原则性或道德性的框架模式,并没有实际的法律强制力。此外,匮乏的资金、资源和技术,客观上也制约了全球环境治理统一协调机制的有效运行。

可见,各国国内生态环境治理应怎样实践,国际上国家主权与生态环境冲突应怎样处理,各类双边、多边协议交叉冲突应如何协调,破坏生态环境的相关主体责任应如何落实,全球生态环境治理资金、技术短缺应如何解决等,都要求我们构建全球统一的法律运行机制。

疏解情绪的方法很多，有些人会独自痛哭一场，有些人会找三五个好友诉说一番，还有一些人会逛街、听音乐、散步或逼自己做别的事情，以免老想起不愉快的经历。

生态环境治理源自于人类文明发展的共识,统一的法律运行机制又是其最为有效的保障。文明的共同发展源于共同的接受和认同,要求共同的运行机制,需要建立统一的价值准则和统一的规则体系,这是建立全球统一的生态环境治理法律运行机制的前提和基础。而以全球统一的价值准则和规则体系建立起来的法律运行机制,既是静态的,又是动态的。[7]因为它的产生和发展是与全球生态环境治理的客观需要相伴而生的,也是为它服务的。而生态环境的治理和维护本身就不是静止的,是一种不断发展、不断变化的状态。

全球生态环境,在当今时代早已不只是狭义的自然性生态环境,还包括社会性生态环境和人文性生态环境。其含义范围拓展的广度和深度,已经深入大气、森林、陆地、江河,乃至与之相关联的政治、经济、社会、文化、宗教等诸多领域,包含整个人类生活的氛围和状态。生态环境治理解决的是人与自然,以及建立在此基础上的人与人之间的关系,追求的是人与自然、人与社会的和谐相处与长久发展,因此更容易并应该找到统一的价值。[8]

另外,在生态环境治理领域,不应仅停留在简单的治理层面,还应注重发展。因为发展一词,表明的是更加积极的态度和状态,不仅仅是保护,因为保护总带有被动、不得不的无奈,还应当立足于积极主动的立场,从发展的眼光看待、对待并要求生态环境的良性运行、养护和发展,不仅包括现今,更注重未来和长久乃至永久,确保可持续发展,以利于人类共同的福祉。因此,追寻人类生态环境治理、保护与发展就成为今后人类社会发展永恒的主题,建立统一的法律运行机制,以法律的力量确保这一目标的实现,就是自然而然的事情了。

全球生态环境治理需要建立全球统一的法律运行机制,这是一个长期的过程,需要各国共同努力。为了实现这一目标,各国应在全球生态环境治理层面建立统一的立法、执法、机构的协调机制等,在全球范围内共同研究和制定全球生态环境治理统一的法律法规和标准、基本原则以及共同的执法机制,除此之外,还应统一实施方法、步骤和行动,使各国的生态环境治理行动得以协调和统一。

这需要各国之间建立共同的机构和组织,加强执法机构之间的交流和合作,共同研究和解决全球生态环境治理中的重大问题,共同打击跨国环境犯罪和违法行为。最关键的是,各国需要以统一的态度行事,坚持共同的价值观和发展理念,在全球范围内协调行动,确保全球生态环境治理的可持续性和协调性。这需要各国共同认识到生态环境治理的重要性,以及全球生态环境治理的紧迫性,承担起各自的责任。[9]最终目标是实现全球生态环境的长期健康发展。这是全球生态环境治理的必然趋势,也是各国应该共同追求的目标。

3 建立全球统一法律运行机制的具体要求

全球统一的生态环境法律运行机制需要从国内法保护、国际法保护和国际统一协调机制三个层面予以构建。

3.1 国内法保护层面

总体来说,在立法层面,各国均应确立生态环境保护与治理方面规则创制的优先机制,将它列为国内法创制的基本原则。在生态环境治理领域,应强调国内法与国际法的衔接与统一,减少国内法制定程序的繁杂,缩短国际统一标准和规范在国内法接受的时间。各国均应积极创新国内立法机制,比如,创立生态环境治理立法的“绿色通道”机制,使生态环境治理领域的法律、法规、规则等在国内立法环节得到优先创制;建立生态环境治理领域国际统一标准和准则在国内法层面的限期创制、超期接受机制,对于国际共同认同的生态环境统一标准和准则、经科技手段完全证明了的生态环境治理要求,国内立法均应限定在一定的期限内作出相应的创设,否则视为认同和接受;甚至可考虑构建全球生态规则的国内法自动转化机制。同样的道理,在优先立法、限期立法的基础之上,可考虑再进一步,建立全球生态环境规则的自动转化机制,在条件满足时使它自动转化为国内法,成为国内法的有机组成。

在实施层面,由于法律的统一是法律实施的前提,法律的实施又是法律的生命。因此,加大法律实施层面的执行力度,是确保生态环境治理的有效途径。为此,应当做到“执法必严、违法必究”。并注重从公民意识培养入手,使生态环境治理不仅是国家的事,更是公民的事,在生态环境治理与保护领域将国家与公民牢牢结合在一起。[10]在这方面,瑞士的经验可供借鉴,不妨在适合各国本国国情的情况下变通学习。他们除对生态环境有着严格的立法外,切实做到了更加严格的执法。[11]垃圾分门别类堆放、废水集中处理;鼓励开发各种环保项目,促进环保科技发展。此外,瑞士公民在少年的成人礼上,从父母手中接过的最好礼物是一本环保手册,因从小就受到生态环境保护的良好教育和熏陶,瑞士不论是政府官员还是普通百姓,都对生态环境保护有着很强的意识,花草也成了人们房前屋后必不可少的设置和点缀。因此,各个国家要想履行生态环境治理的承诺,是和本国公民是分不开的。各国应加大立法和执法力度,出台严格而又具体的生态环境保护措施,不仅直接治理生态环境,还要对国民进行环保教育和全球化教育,提高本国公民的全球生态环保意识,使全民加入生态环境的治理和保护中来。[12]

3.2 国际法保护层面

努力构建全球生态规则的国际认同机制,以实现全球生态环境治理的协调统一。生态问题是一个超越文化差异、各国历史、价值观念、意识形态等诸多差异的人类生存与发展的统一命题,需要国际统一的规则接受和认同。

国家主权历来被人们强调,但生态环境同样不容忽视,二者只取其一的做法有失偏颇。国家主权不应该成为“只以国人为本”“只以本国为本”而忽略全人类长久福祉的托词,更不能成为国本主义的借口。需知,当下人类已从“本土性文明”过渡到“全球性文明”,人类的社会分国界,可是大自然没有国界:大气在上空以流动的姿态包裹着地球,地球上海洋连接着海洋,陆地牵扯着陆地,一条河往往流经几个甚至十几个地域,一条山脉也往往贯穿几个国家。所以说,现在的生态环境治理是各国能力和范围之外的生态环境治理,是全球的生态环境治理。现在要想治理本国的生态环境,必须联系全球环境治理的目标和要求。而治理全球环境,逐渐加强国际法的调整平台,树立国际法一定的权威和威信,非尽快强化和完善国际法不可。[13]

强化和完善国际法,保护、治理全球环境需要在国家责任、国际组织责任、个人责任等方面建立更权威且统一的法律规则,制定系统的法律责任机制。对于国家责任,应重点处理好国家主权与生态环境保护之间的协调。另外,对于国家纵容环境侵害的行为,也应当明确责任承担。

对于国际组织而言,在国际法上因为其主体地位已经基本达成共识,故对于因作为或不作为给生态环境造成的破坏,应视作法人或非法人组织的行为,由统一的法律规则和准则予以约束,确定具体的权利和义务。

对于个人而言,个人承担责任的情形主要有跨国界的侵害和对国际公共领域生态环境的侵害行为。由于责任客体是全人类,在追究责任时存在诸多桎梏,因此可以考虑设立专门机构予以管理,在该专门机构中再设立详尽的准则和体系,使其有一定的规则可寻。[14]

国际法保护不可或缺,但若想让国际法起到应有的效用,主要还是依靠国内法来保证。毕竟,国际法的执行,还是需要各国从立法到执法等各个环节给予有力的支持。首先,国际环境法律应该被纳入国际法律体系中,以增强法律地位和强制力。例如,将环境问题纳入国际刑事法庭的管辖范围,以便对环境罪行进行惩治。其次,加强国际法院的作用。国际法院应该加强对国际环境法律的监管和实施,例如,加强对违反国际环境法律的国家和企业的司法追究,以及对环境纠纷的调解和仲裁,国际公约和协议可以强化国际环境法律的强制力。国际环境法律的执行需要建立有效的机构和机制,例如,建立国际环境法律执行机构,加强国际环境法律的执法力度,提高国际环境法律的执行效率。再次,增加国际贸易制裁的力度。国际贸易制裁可以强化国际环境法律的执行力度,例如,对违反国际环境法律的国家和企业进行贸易制裁,以迫使其遵守国际环境法律。最后,增加国际环境法律的宣传和教育力度,加强公众对国际环境法律的认知度,增强国际环境法律的强制力,促进全球社会对环境问题的关注和重视。

3.3 国际统一协调机制层面

尽快建立统一的法律运行规则和机制,在原则性的要求下,总结国际领域成功的经验和做法,由统一机构或部门根据自身性能积极协调各国生态环境治理和保护实践。为使全球统一的法律运行机制尽快得以建立,务必把握三个大的原则,即各国各领域协同原则、人类整体权益优先原则和共同但有差别原则。

首先,需要加强国际对话,以促进全球生态环境治理,各国可以积极争取相同利益上的协调一致;当出现持不同态度的差异性问题时,应主动考虑全人类长久的发展,互相作出非触及本国原则的退让和妥协。这是原则性问题。

其次,在不违背整体生态环境原则的情况下,可以鼓励各国之间订立双边或者多边条约,鼓励区域性的生态环境协调机制首先建立,而在双边、多边条约订立和区域性生态环境治理中所遇到的各种重叠、差异甚至冲突,就需要发挥统一协调机制的运行、整合和联动作用了。具体来说,可建立专门性的组织:一是动态研究和把握环境变化,建立相关的研究部门,掌握全球生态环境动态数据;二是据此起草或提出相关的对策及措施,提供相关的立法参考;三是努力形成与有关国家法律创设机制的协调,提供有关意见和建议,并将这一做法制度化,使各国在环境保护及资源利用方面努力趋同,避免各自为政、块块分割。各国立法体制应在生态环境治理领域更开放,淡化本地色彩,提倡全球统一观念。[15]

最后,根据1992 年《里约环境与发展宣言》的文件精神,共同但有差别原则是一个有关责任的原则,就共同责任而言,世界各国不论大小、贫富、种族,对于地球生态环境的保护都无一例外地负有共同的责任。但是共同的责任并不是指“平均主义”,根据全球生态环境问题形成的历史和现实原因,发达国家应当承担更大和更主要的责任。在建立国际统一协调机制时应当考虑到这一点,在其后的运行中也应当注意到这一点,以争取最大的公平。

综上所述,人们不应以局域的眼光看待世界,而应以全域的眼光看待世界。全球生态环境治理需要全球统一的法律运行机制,而建立全球生态环境之统一的法律运行机制正需要这样的胸襟和智慧。因为只有这样,才能够真正促进全球生态环境的改变,为人类万年发展留下可观的余地。

4 结语

《吕氏春秋》里讲:“竭泽而渔,岂不获得,而明年无鱼;焚薮而田,岂不获得,而明年无兽。”法国伟大的作家维克多·雨果也曾说过:“大自然是善良的慈母,同时也是冷酷的屠夫。”我们要珍爱生态、珍爱环境,善待自然的馈赠。改善全球生态环境的道路任重道远,确立全球统一的环境保护法律运行规则和机制势在必行。为此,应当着眼于人类整体利益,摒弃非原则性的功利和私利,共同维护全球的生态环境。