黄河流域水环境府际横向协同治理机制研究

吕志祥,邵佳惠

(兰州理工大学 法学院,甘肃 兰州 730050)

黄河流域水环境协同治理是国家战略布局的要求,事关民生福祉。如果说黄河流域生态环境治理已经经过很多环境法学专家的重点研究,那么,黄河流域水环境府际横向协同治理还需要诸多环境法学者进一步研究。现阶段,黄河流域水环境问题突出,流域经济与流域水环境不协调,黄河流域水环境急需府际协同治理。因此,健全黄河流域水环境府际横向协同治理机制显得尤为重要。

1 黄河流域水环境府际横向协同治理的紧迫性

1.1 黄河流域水环境问题突出

1.1.1 对黄河流域水环境的界定

水环境是对各种水体的分布、转化以及水体质量状况的总称。黄河流域水环境是指流域内江河湖泊的分布及其转化所处的环境[1],具有流域性和区域性的特征。为了对黄河流域水环境的概念进行界定,厘清水环境、水资源以及水生态之间的关系十分必要。水资源是指可资利用或有可能被利用的水源。水生态主要是指水体的生态系统。水环境主要涉及水体的质量保护,反映了人类对水资源的依赖和保护程度。水环境作为自然环境的基本构成要素之一,既是人类社会赖以生存和发展的重要依托,又是受人类活动影响最为严重的自然环境。

1.1.2 黄河流域突出的水环境问题

1.1.2.1 水环境污染问题严重

首先,农业污水灌溉和滥用农业化学品是流域水环境问题产生的重要成因。由于中下游地区水资源短缺现象较为严重,部分地区利用污水进行农业灌溉,给土壤、农作物和地下水带来了污染。除此之外,农业耕作对化肥、农药的依赖性强。虽然农药、除草剂等农业化学品的普遍使用可以增加农作物产量、减少耕作成本,但同时也会加重对流域地区地表水的污染,从而造成大量的农业污水和有限的水环境容量不协调。其次,重工业和高耗能的产业布局对黄河流域的水环境造成了破坏。黄河流域是我国重要的化工基地,流域沿岸分布着大量的化工企业和工业园区。沿河化工企业在产品加工制造的过程中通常会产生大量的污染物,但是流域污染物的防控水平与基础的治理技术相对落后,而且工业废水的排放量远大于河流的自净能力,长此以往,工业废水可能无法及时得到处理,进而对流域水环境造成污染。

1.1.2.2 水环境承载力超负荷

黄河流域水资源总量缺乏,沿岸高耗水、高污染的重工业企业密集,导致流域污染物的排放总量远超过了水环境的自净能力,进而加剧了水环境的承载力负担。流域部分地区受农业污水、工业废水不当排放的影响,使原本有限的水环境容量净化压力增大。由于流域城市群较多、人口密集,而水环境容量相对较少,即使农业污水和工业废水的排放达到国家标准,但排放的污染物总量也可能会超过水环境的自净能力。受气候变化和降水量的影响,流域的水环境容量在丰水期与枯水期差距明显,在枯水期水环境容量相对较小,在丰水期水环境的自净能力较强,污染问题较轻。

1.1.2.3 水环境质量急剧下降

人类活动对黄河流域水环境质量状况的影响较大。随着流域人口的增加和经济的发展,水环境的质量问题十分突出。在人类对流域水环境的大量开发利用下,流域水环境质量不断恶化。[2]虽然人类对水资源的开发利用越来越频繁,但是对水资源的利用效率不高,故对流域的水环境质量产生了严重影响。此外,水资源短缺也是导致水环境质量问题的重要成因。黄河流域本身水资源匮乏,近年来受气候变化和极端天气的影响,黄河流域水资源总量不断减少。气候变化引起降水的空间分布、强度、频率等的改变,影响了流域降水量和降雨频次,使水质不断恶化。

1.2 黄河流域水环境急需府际协同治理

1.2.1 流域水环境的流域性和区域性

要实现黄河流域水环境府际协同治理,必须充分认识到水环境的流域性和区域性特征,做到水环境治理流域性和区域性的有机统一。水环境的治理工程十分庞杂,既涵盖了流域性的治理要素,又包含了区域性的治理要素。

首先,流域上下游、左右岸的水环境各因素的变化是相互作用、相互制约的,具有不可分割的流域性特征。水作为一种流域性的自然资源,在流动的过程中,发生的各种水环境问题都有可能逐步演变成流域性的问题。水环境是自然环境中不可或缺的组成部分,因为自然环境本身具有整体性和系统性的特征,所以水环境具有流域性和整体性的特点。若流域某一河段的水文因素发生改变,则通常会给其他河段水文因素造成一定的影响。各行政区域在水环境的治理中不能独善其身,而要着眼于流域的治理全局,这是由水环境的流域性特征所决定的。

其次,区域性是流域水环境的一个基本特征。不同地区的水环境容量、水环境污染程度和经济发展各不相同。流域各地区水环境污染程度差异显著,同种类的污染物在不同的水环境下,造成的影响可能不同,具有明显的区域性属性。管理机构若想协同治理流域的水环境问题,就不能采取单一的手段,而要针对各地区水环境污染的区域性特点,做到因地制宜。[3]流域水环境的区域性特征也进一步加大了府际协同治理的难度,若想解决黄河流域水环境的治理难题,必须考量水环境区域性的特征,归纳总结出相似点和不同点,为跨域协同治理提供科学合理的方法。

1.2.2 流域经济与流域水环境的不协调

黄河流域水环境的保护与经济的发展相互影响、相互制约。突出的水环境问题会约束经济的高质量发展,经济社会的高速发展亦会加大水环境保护的难度。应对流域的水环境保护和经济社会协同发展问题,必须坚持水环境保护优先,兼顾经济发展,协同推进流域水环境的治理。

黄河流域经济的发展需要依托水环境这个客观存在。由于经济活动要在自然界、人类社会构成的合集内进行,只有当自然界和人类社会和谐相处,才更有利于经济的高质量发展。与此同时,经济活动的开展要遵循生态环境的客观规律,不能违背自然规律。良好的水环境是经济可持续发展的前提和重要依托,因此,需要改变黄河流域超过环境承载力的经济发展模式,逐步向可持续的发展模式转变。可见,水环境保护的力度直接影响经济的高质量发展,水环境保护是社会经济高质量发展的重要依托和自然基础。

黄河流域水环境的保护离不开大量资金的投入和技术的支持。随着流域各省区整体收入水平的提高,越来越多的公众形成了对生态产品的需求理念,不仅有助于保护水环境相关活动的开展,而且提升了生态文明建设质量。转变传统的重工业发展模式,运用高新技术来解决黄河流域水环境的治理难题,可以有效治理黄河流域水环境的污染。

1.2.3 各省区唱响“大合唱”方能建好“幸福河”

现阶段,黄河流域的水环境和经济发展问题趋向复杂化,由某一行政区域的水环境和经济问题逐步演变为跨行政区域的问题。而地方政府的管理权限大多局限于所在的行政辖区域内,这就造成流域生态环境问题的协同治理诉求与属地环境管理权限碎片化之间的矛盾。由此可见,传统的属地化流域治理模式已经难以适应日益复杂的流域水环境治理和经济发展问题,因此,要转变流域单一的治理模式,强化九省区间经济协同发展,结合流域水环境的区域性特征,由各省区的“独唱”迈向“大合唱”,共建“幸福河”。

2 黄河流域水环境府际横向协同治理机制之不足

2.1 法律条文的实践操作性不强

黄河流域水环境府际横向协同治理的实践缺乏具体细致的法律条文作为指引。有关流域水环境协同治理的法律条文宏观性和宣示性的色彩浓厚,而实践性和具体性不够,进而加大了地方政府探索水环境协同治理实践的难度。流域各地区法律意识的高低与经济发展水平相关。各地区经济发展差异较大,所以针对同类型的水环境问题各地区政府制定的规章可能差异化大,甚至互相矛盾。[4]

目前,我国对于水环境治理的立法很多,但是关于黄河流域水环境协同治理的规定较为笼统,缺乏细致性。关于中央层面的法律,《宪法》中规定应当对自然资源合理开发利用,国家承担环境保护的责任。即使在其中并没有明确涉及黄河流域水环境问题的治理,但是作为我国的根本大法,《宪法》具有最高的法律效力,任何法律法规都要以《宪法》为依据,当然黄河流域水环境的府际协同治理也不例外。因此,对于流域内的水资源,任何个人和组织都可以合理使用,但也仅限于合理使用。政府应积极履行对黄河流域水环境的治理任务。《环境保护法》中提及跨区域的水污染治理应当建立协同机制,相关的政府部门可以共同制定地方环境保护规划。《黄河保护法》中虽然提及国家统筹构建负责流域重大事项的统筹协调机制,但并未详细划分各省区的主要治理职责。《水污染防治法》提及黄河流域水环境问题治理的主体,规定了流域水环境的治理工作可以由县级以上人民政府相关部门及流域水环境保护机构一起实施。《水法》对跨区域水环境治理的争端解决作出了指导性的说明。[5]

除上述国家层面的法律外,黄河流域水环境协同治理的法律还体现在地方性法规与规章中。黄河流域九省区制定了专门的水环境治理条例,这些条例包括水环境污染治理和协同治理的内容。例如山西、河南、甘肃、山东、宁夏等省区的水污染防治条例中涉及的流域信息共享和监督机制,有利于提高府际协同治理的效率。

由上述论述可以看出,通过分析目前我国法律的相关规定,黄河流域水环境治理工作主要还是由各地政府承担,但还未形成完备的府际横向协同治理机制。此外,相关条文惩罚力度不足,例如,在《黄河保护法》中规定对单位在流域内的违法建设活动,罚款金额在两万元至二十万元的幅度内。行政处罚和违法所得差距悬殊,使得水环境的污染者更加肆无忌惮。跨部门协同治理是实现府际协同的基础,若没有相关法律条文作为支撑,具体实施情况自然不理想。

2.2 府际协同共识难以达成

黄河流域生态保护和高质量发展领导小组全体会议可以为政府间协同共识的达成提供平台。良好的府际协同治理机制,应当是在“领导小组”统筹水利部、生态环境部及九省区政府,充分发挥各省区政府在流域协同治理过程中的主导作用。然而,从现实情况来看,各省区政府共同发展的意识不强,流域水环境的整体治理意识淡薄。具体包括以下三个方面:

首先,黄河流域水环境府际横向协同治理意识不足。[6]水环境作为发展流域经济的重要依托和自然基础,发挥着纽带作用。流域水环境的治理具有高度的跨域性,需要九省区之间通力合作,例如,可以通过签订各省区政府间行政协议的方式进行。黄河流域各省区面临的水环境治理难题具有一定的共性,理应联合共同治理。但在水资源开发中,部分地方政府忽视了整体利益,过度开发本区域资源,对水环境造成了破坏,不利于凝聚各省区府际协同治理的共识。

其次,黄河流域水环境治理主体的共建意识不足。部分流域管理的主体缺少对自然资源的深入认识,同时也对周边城市的发展情况和资源利用情况了解不足,所以难以形成府际协同治理的意识。

最后,统筹流域内水环境府际协同治理工作与方案的小组会议召开的常态化程度不足,具有较强的随机性,难以保证协同工作稳定有序开展。此外,通过协议的方式整合流域内各省区治理任务与目标,虽能平衡各方利益,但也具有一定的属地治理色彩。

2.3 府际协同决策难

黄河流域水环境府际协同决策形成的难度与行政壁垒、利益竞争以及信息共享不足等相关,具体包括以下几个方面的内容:

首先,黄河流域各省区行政壁垒的存在加大了府际协同决策的难度。受行政壁垒的影响,在流域水环境治理的过程中,地方政府对中央的依赖性较强,在需要对流域水环境治理问题做出决策时,地方政府可能最先考虑的并不是与同级利益相关政府进行沟通、交流、磋商或者合作,而是寄希望于中央环境保护与经济发展领导小组的指示。[7]同时,系统的信息共享机制尚不完备,零散化的信息传递方式以及信息更新的滞后性,导致行政壁垒很难完全消除。

其次,黄河流域水环境治理决策难的局面与政府间的利益竞争关系相关,通常表现为同级地方政府在流域公共治理的过程中,过度重视自身的利益,在水环境治理、经济发展以及行政绩效等方面形成了利益竞争关系。如果在经济利益和经济目标、环境利益和环境治理目标这两对关系中寻找最佳方案,地方政府通常会优先考虑经济发展。追求本区域利益最大化既是政府间作出协同治理决策的内在动力,又是府际协同治理决策形成的最大阻碍。流域治理本身具有长期性、复杂性、多变性和公共性,而地方政府在治理过程中往往把本地区的经济利益放在第一位,过度追求本区域经济利益最大化,而对流域整体环境利益的考量不够。长此以往,容易产生搭便车的心理,难以形成政府间协同治理的决策。从理论上讲,府际协同的决策是在彼此信任的基础上形成的,只有加强流域各省区的合作信任度,才有可能为同级政府后序展开的合作奠定基础,从而拓宽流域各省区政府合作的深度与广度。

最后,信息共享是黄河流域府际横向协同治理决策形成过程中必不可少的一环,流域各省区若能把自己掌握的关键信息及时与其他省区的治理主体沟通,便可以节省流域治理的时间成本,提高流域协同治理的效率。与此同时,也能够加深流域政府之间的信任度。水环境治理的信息共享和及时沟通可以有效减少各部门职能交叉重复的问题。尤其是在府际协同决策形成初期,可以提高政府的公信力。但在黄河流域水环境府际协同治理过程中,流域九省区政府之间尚未构建完善的信息共享机制,沟通不畅的表征明显,相互间的信任度缺乏,难以形成治理合力,进而引起了府际协同治理决策难以及决策效率低等诸多问题。

2.4 府际协同执行难

构建良好的黄河流域水环境府际横向协同治理机制离不开监督约束与评价考核机制的健全。[8]

2.4.1 监督问责缺位使府际协同执行难

黄河流域各省区之间的合作大多以较为松散的政府间协定或协议的形式进行,故缺乏强有力的监督机制来促进对协议内容的积极履行。各省区政府间形成的决策是否能够及时执行,关键在于监督惩罚机制的保障作用。黄河流域城市群政府间签署的合作协议缺乏强制执行力,这给流域水环境协同治理带来了很大的挑战。

一方面,由流域行政区域水环境治理部门组成的联合监督执法队伍具有临时性,而且强制力也不够。倘若不建立体系化、常态化的执法监督机制,很可能使流域水环境的治理陷入治标不治本的尴尬境地,还可能会造成协议执行拖延和不彻底的局面。我国的流域治理主要由河长对所在的区段进行监督和管理,换句话说,即把流域各区段的管理权力和责任细化到河长个人,由河长承担本河段的治理任务,积极履行巡查职责。就河长的巡查责任而言,每月要对自己负责的河湖进行巡查,然后拍照上传。拍照上传的出发点是督促河长履行职责,但部分地方的河长在流域的监管和义务的履行上流于表面,不利于水环境的治理。

另一方面,黄河流域水环境府际横向协同问责机制不健全。流域府际横向协同关系还不完善,部分地方政府之间的不良竞争愈演愈烈。由于监督问责成本过高,不良竞争的成本过低,可能会形成无序的府际竞争环境,更不利于监督问责的实施。[9]流域邻近区域的产业模式和水环境污染源相似,但彼此之间对产业升级和水污染治理的沟通交流不够深入。这些行为会间接导致信息闭塞、产业恶性竞争循环,不利于流域整体的环境保护和经济发展。

2.4.2 评价考核不健全使府际协同执行难

不均衡的政绩考核标准是流域府际协同执行难的原因之一。在评价流域某一个区域的发展状况时,往往是以经济发展为主要的衡量标准,具体表现在对区域经济总量和发展速度的衡量。[10]虽然《黄河保护法》中明确指出将水环境保护作为考核区域发展的标准之一,但在实践中,对该条文的应用不足。部分地方政府人员希望在任期将政绩最大化,这就使得时间短、见效快的经济发展项目更受青睐,而见效慢、时间长的环境保护项目被暂时搁置。

3 黄河流域水环境府际横向协同治理机制完善之路径

3.1 加强法律条文的实践操作性

一是平衡好黄河流域水环境治理现有法律之间的关系。流域水环境的治理主体包括水利、生态环境、自然资源、农业农村等在内的多个部门,而部门之间制定管理规章时缺少沟通,可能导致黄河流域水环境治理的规章实际操作性不强。所以更应当梳理好水环境治理法律法规之间的关系,明确各部门之间的治理权责。现阶段,国家层面的法律关于构建负责重大事项的国家级黄河流域统筹协调机制的表述较为宏观,容易使管理部门在主观理解上产生偏差,从而做出不同的处理决定,形成不同的治理结果。所以,应当细化国家层面法律对流域水环境治理的相关规定。与此同时,关于地方层面水环境的法规规章,可以对流域内污染物排放标准、数量、种类、范围等作出统一具体的规定,从而减少不同行政区划之间的水环境治理纠纷,为黄河流域水环境协同治理提供法律指引。

二是规范协同协议的缔结程序。首先,事关流域水环境治理及相关法律的修改完善问题,地方政府应当尽最大可能完善协同协议的缔结程序,组织环境法专家等相关人员参与到缔结的过程中,以便形成统一的治理标准和规范。其次,还可以尝试成立负责黄河流域水环境协同治理对接工作的机构,有利于简化对接工作的流程,方便开展流域水环境的治理工作。最后,可以成立清理流域治理过期信息的机构。随着流域水环境治理问题的日趋复杂化,对于不适应流域经济发展实际、限制水环境治理的信息及时清理,不断完善,以适应流域当前治理的现状。

三是加强黄河流域各省区政府间协议的强制执行力。黄河流域城市群地方政府间签署的合作协议意思自治特征明显,对双方的约束力有限,可能面临着履行不积极的问题。为加强协同协议的法律效力和约束力,流域地方政府在签署合作协议时可以进一步细化协议的条款内容,例如可以在协议中就争议的解决约定管辖法院,以便纠纷发生时可以及时有效解决。

3.2 整合黄河流域府际协同治理的目标

一方面,树立黄河流域协同治理与合作共赢的价值理念。流域各省区之间的共同利益是整合协同目标的驱动力。[11]所以,准备展开合作的地方政府应树立合作共赢的理念,认识到流域水环境治理中各方利益是互相牵连的,需要改变在流域水环境治理中的地方保护主义和竞争思想,针对流域水环境治理中涌现的新问题,尽可能做到地方利益和流域整体利益的协同,以便整合流域府际协同治理的目标。

另一方面,改变只以经济总量作为考察地区发展的标准,提升环境保护在地区发展考核中的分量。引导地方政府树立绿色发展的理念,把经济发展和环境保护结合起来,实现共享共治、合作共赢。打破传统的行政壁垒的枷锁,个别地方政府要主动改变“搭便车”的思想,更多为流域整体的利益考量,主动承担自己的责任,以便更高效地达成流域府际协同治理的共识。

3.3 优化信息共享的综合决策平台

首先,要利用人工智能和大数据技术,优化黄河流域各部门水环境治理信息共享和综合决策平台。[12]

信息共享平台的搭建可以加强流域水环境治理部门之间的信息共享,更快地将共享信息转化为流域治理的效率,实现流域府际协同决策的科学化和公开化。与此同时,利用大数据技术,对黄河流域水环境的治理情况进行全方位、多角度的综合监测,根据治理实践的变化作出相应的调整。

其次,搭建流域内各行政区信息共享的平台,可以最大程度了解流域治理概况,避免资源浪费,还可以缓解治理矛盾,提高流域治理的成效,避免司法资源的浪费。沟通交流平台的缺乏,使得流域内信息不互通的特征明显,同时也增加了各部门之间的交流成本,不利于流域府际协同决策的作出。若想更好解决跨行政区流域协同治理的问题,流域各行政区需要把水环境污染和治理现状及时公布,为其他行政区域在解决相似问题时提供参考。通过平台公布的水环境治理方法,各行政区域可以针对同一问题的不同处理方案进行比对,既可发现最优的决策方案,又可丰富信息交流平台的资料库。

3.4 强化黄河流域府际协同监督工作

监督问责机制的健全有助于规范黄河流域各行政区的竞争秩序,便于协议内容的执行与落实。若监督问责机制不健全,可能会导致府际竞争成本低、秩序乱,无形之中增加了流域水环境治理的压力。同样,混乱无序的府际竞争环境,会直接影响到决策的执行。可见,健全制约恶性竞争的监督机制十分关键。

对流域治理主体的监督包括内部监督和外部监督。[13]内部监督以利益相关者之间的监督为主,要加强评估标准的一元化与监督主体的多元化相呼应。流域各行政区域内部有效的监督可以强化彼此之间的信任,为以后建立起长期稳定的合作治理关系打下基础。流域治理外部监督主要是指法律监督与社会公众的监督。通过法律的形式进一步加强政府间的合作协议的效力,对于违反约定或消极履行的地方政府予以法律惩处。公众作为流域治理外部监督的有力主体之一,有必要确保公众知情权,比如,可以通过明确奖励金额的幅度调动公众监督的积极性。政府支持、引导社会公众参与流域水环境治理的监督,充分发挥社会民众的作用,让公众参与流域治理的监督过程中。

转变考核评价机制,增加环境保护在考核体系中的权重,避免经济发展作为唯一衡量指标的失衡局面出现。一方面,从公共利益的角度建立考核评价体系,将环境、民生等指标纳入其中;另一方面,加大对流域环境保护的考核比重,在对跨行政区域共同治理的行为予以肯定的同时,也要对“搭便车”、只关心本河段治理情况的行为给予惩罚。健全黄河流域地区发展的考核评价工作,有助于实现黄河流域协同治理的长远目标。

综上所述,监督问责机制是黄河流域府际协同协议执行的重要保障。若想实现流域地方政府间协议的充分实施和执行,监督约束机制的健全不可或缺。监督约束机制既可以规范流域地方政府行为合法性,又可以提高决策执行的效率。水环境的流域性特点决定了流域各省区地方政府必须携手治理水环境问题。但是,在流域水环境治理的实践中,部分地方政府存在隐瞒本河段水污染状况和推卸责任的行为。即在流域水环境治理中,不遵守流域治理的政府间合作协议,造成合作另一方政府利益受损,产生协议执行的纠纷,最终导致整个流域的共同利益受损。这就需要充分发挥监督问责机制在流域府际协同中的约束作用。通过对流域地方政府违约行为的约束,加强政府间协议的执行力,最终实现流域水环境的府际协同治理。

4 结语

黄河流域水环境府际协同治理机制是在水环境治理过程中形成的,协同和监督流域治理主体的治理活动,着眼于流域协同治理全局的规则体系。水环境治理和经济发展不协调是加强流域府际协同治理的现实需求。由于黄河流域水环境自净能力有限,因此,黄河流域水环境府际协同治理机制的健全需要依靠一种互惠共赢的府际关系,强化政府在流域水环境治理中的主导作用,为实现流域协同治理而努力。流域协同治理当然也是黄河国家战略的要求,是实现黄河流域高质量发展的动力。总之,黄河流域水环境府际协同治理的效果事关民生福祉,具有重要意义。