整体治理视阈下海南自贸港走私风险防控机制构建研究

皮 昊

2018年4月13日,习总书记在庆祝海南经济特区建设30周年的大会上郑重宣布,将支持海南全岛逐步探索建立并稳步推进具有中国特色的自由贸易港(以下简称“海南自贸港”)建设。相较于上海等自由贸易试验区而言,海南自贸港最大的特点是“全域性试点”,即试点区域为海南岛全岛,试点面积为3.54万平方公里,惠及海南省全省人民。(1)例如,2013年中国(上海)自由贸易试验区成立时,面积仅为28.78平方公里;2014年全国人大常委会授权国务院扩展中国(上海)自由贸易试验区区域,扩展面积91.94平方公里。

作为新中国成立以来中国大陆建设的首个自贸港,当前海南自贸港建设即将进入快车道,围绕自贸港的一些专门政策已经陆续出台,(2)《海南自贸港政策汇编(2023年3月)》,来源:https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_22364558,2023年3月21日访问。海南将面临三十年来最好的发展机遇。建设自贸港对海南、对我国而言也是一项巨大的挑战。2018年11月19日,沈晓明省长提出,海南自由贸易港放得开的前提是要管得住。2020年,刘赐贵书记再次强调,既要放得开,也要管的住,要妥善处理二者之间的关系,要有效防范并化解海南自贸港建设中可能存在的各类风险。(3)《落实防范化解重大风险工作责任制 确保海南自由贸易港建设顺利推进》,来源:http://hi.people.com.cn/n2/2020/0103/c231190-33685262.html,2023年3月20日访问。从某种程度上来说,“一线”放开与“二线”管住是一种张弛关系,辩证处理二者之间的关系犹如车之两轮,鸟之两翼。放不开,自贸港建设会流于形式,停在纸面,难以取得实质性成果;管不住,自贸港建设会演变为无序,失去试验区的试验意义,最终同样沦为虚妄。在自贸港建设过程中,对走私违法犯罪的防控,是“管得住”的重中之重。(4)参见童伟华:《〈海南省反走私暂行条例〉解读——〈海南省反走私暂行条例〉的立法背景和主要内容》,《海南日报》2020年3月25日,第7版。

一、海南自贸港建设中走私违法犯罪的现状检视

据古印度书籍记载,商队遇到插旗之处就得缴税,违者处以5倍罚款。这可能是对走私最早的记载。(5)参见[日]朝仓弘教:《世界海关和关税史》,吕博、安娜等译,中国海关出版社2006年版,第57页。走私行为一直受到学者的关注,例如马克思曾提出,资本的利润使之变得贪婪和大胆,10%的利润使他们蠢蠢欲动,而50%的利润就会让犯罪分子铤而走险,如果利润上升到300%,那么犯罪就会变得毫无顾忌,走私和奴隶贩卖就是最好的例证。(6)参见[德]卡尔·马克思:《资本论》(第一卷),郭大力、王亚南译,人民出版社1975年版,第829页。这段话深刻揭示了走私犯罪所具备的犯罪特征。近代刑法学鼻祖贝卡里亚在其代表作中也曾论述到,走私是法律的产物,一般人认识不到其危害性,因为他们能够从中获利。(7)参见[意]切萨雷·贝卡里亚:《论犯罪与刑罚》,黄风译,商务印书馆2017年版,第85页。自贸港作为目前全球开放水平最高的特殊经济功能区,实行包括贸易自由、投资自由在内的“六大”自由。(8)《中共中央 国务院印发海南自由贸易港建设总体方案》,来源:https://www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm,2023年3月20日访问。到2035年,自由贸易港制度体系和运作模式更加成熟,以自由、公平、法治、高水平过程监管为特征的贸易投资规则基本构建,实现贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动。“五自由便利一安全有序”的观点实质上与此一致。而同样,自贸港发生的走私违法犯罪及其风险防控具有显著特点和明显不同之处,具体体现如下。

(一)依托两广地区形成智能化、团伙化的专业链条

走私的性质决定了走私所涉及的范围之广,不仅包括域外(境外),也包括国内的众多地区,其所牵涉的环节也较为复杂。从海南省“国门利剑”等行动查获的既有走私案例来看,走私团伙在世界各地取得走私货物之后,如果是通过陆运的方式流入中国,则一般先将货物运抵至中越边境,再雇请走私人员以“蚂蚁搬家”的形式,分散、多次将货物通过非设关地走私入境,而广西、广东一般作为货物中转集散地,通过这里再销往全国各地,(9)马艳、李远平、李明:《私开便道“蚂蚁搬家”式运货成广西打击走私难点 亲历西南边境线上的“猫鼠较量”》,来源:http://www.mps.gov.cn:8080/n2255079/n5590589/n5596621/n5596632/c5598938/content.html,2023年5月5日访问。当然也包括利用船舶运往距离较近的海南;而如果是通过水运途径走私货物,则用快艇将货物直接运往儋州等沿海地区,再经过重新包装等简单加工后销往全国各地。(10)《涉案金额2500余万!海南警方破获特大走私案,查扣走私牛百叶3.18吨!》,来源:https://m.gmw.cn/baijia/2022-07/22/1303056819.html,2023年3月20日访问。不难看出,以陆路走私为代表的走私犯罪过程中,海南走私团伙只是链条中的一个环节,真正背后的大势力往往蛰伏于两广地区。依托两广地区辐射海南省的走私团伙已经形成了一套完整的“前店后销”链型网络,涉及的人员多、省份多、物品多、环节多,打击走私力度的不断加大“倒逼”犯罪分子不断提升反走私意识与能力,使走私向专业化、智能化、团伙化方向发展,(11)《国新办举行“权威部门话开局”系列主题新闻发布会介绍“守国门、促发展,为推进中国式现代化贡献海关力量”》,来源:http://www.customs.gov.cn//customs/ztzl86/302414/302415/yjesd_fjxzc/xxgc69/4906987/index.html,2023年5月7日访问。其中,海关总署署长俞建华先生提到,“走私分子的手段更加智能化、隐蔽化。比如香烟、红酒、化妆品、高档消费品等走私,有的利用网络技术手段勾连交易,有的利用‘水客’带货、‘蚂蚁搬家’逃避打击,有的利用海南离岛免税‘套代购’,有的利用跨境电商单证造假,蒙混过关。”这种“猫鼠博弈”给反走私工作带来了新的挑战。

(二)利用船舶进行非设关地走私

如果说陆路走私尚“有迹可循”,那么利用船舶进行海上走私更是让人防不胜防,而这一问题将直接关系到自贸港的“封关运作”是否能够顺利推进。根据我国学者对走私方式的划分,走私行为分为绕关走私、通关走私、后续走私和间接走私四种。(12)参见张大春:《走私罪研究》(第2版),中国海关出版社2013年版,第72页。非设关地走私也称绕关走私,意指走私行为人通过绕开海关或者国家批准的“关卡”,通过界河、湖泊、接壤地带等偷偷地将走私物品携带出入境的行为。海南自贸港建设实施范围为海南岛全岛,面积为3.54万平方公里,而海南岛四面环海,因此各类船舶走私的防范成为了海南非设关地走私的主要防范与打击对象,对沿海船舶的管控也就成为了打击自贸港走私的重点之一。(13)《海南集中拆解部分“三无”走私船舶》,来源:http://hn.news.163.com/photoview/78RK0425/3622.html,2023年3月21日访问。海南自贸港反走私工作同时面临非设关地和监管区域“两个战场”的压力,走私势力也根据打击力量分布呈飘逸游走态势。具体言之,海南自贸港建设中反走私工作的重点不仅在于防范打击将国外的冻货、新型毒品、“洋垃圾”等输入进海南岛内销售的输入型走私,又面临着防范打击以海南岛为中转站,将国外走私物品运往内地销售的输出型走私的更大挑战。(14)参见杨战海:《非设关地走私犯罪发展态势的实证研究》,《海关与经贸研究》2023年第2期。当前,海南省防范打击利用船舶进行非设关地走私所面临的主要问题如下:第一,海南省地理位置特殊。从地理位置上来看,海南省四面环海,与内地隔海相望,且海岸线漫长曲折,港湾、滩涂众多且隐蔽;第二,海南省船舶数量众多。不仅国际航行船舶数量多,而且本地渔船数量以及“三无”船舶数量同样庞大。据统计,自贸港启动建设两周年之后,海南国际航行船舶总吨位跃居全国第二。(15)《海南国际航行船舶总吨位跃居全国第二》,来源:https://baijiahao.baidu.com/s?id=1734504933099087870&wfr=spider&for=pc,2023年3月21日访问。而根据2020年的数据显示,海南省拥有渔船3.2万艘,涉海“三无”船舶近1.3万艘。(16)《“海南省加快休闲渔业健康发展”新闻发布会》,来源:https://www.hainan.gov.cn/hainan/zxxx/202007/4ea1cfde64e8430fa765173cbf273fe9.shtml,2023年3月21访问。需要注意的是,海南省从2010年就着手在6000艘(当时统计)大中型渔船上安装北斗渔船监控终端,后又发布了《海南省海洋渔船通导与安全装备建设项目实施方案(2018-2020年度)》,力图完成全省全部入库海洋捕捞渔船的北斗船载终端升级改造或配备任务(包括小型渔船)。按照正常逻辑,利用中大型船只进行走私的问题在未来可能会逐步减少,而GPS定位对于小型船只的制约能力有限。虽然根据《海南省反走私暂行条例》的规定,对于擅自关闭、拆卸渔船AIS的行为给予惩处,但是在“故意”的认定上存在很强的或然性。应当认为,在日后的走私风险防控过程中,应当重点关注小型渔船(船舶)的走私问题。参见《海南省海洋渔船通导与安全装备建设项目实施方案(2018-2020年度)》,来源:http://agri.hainan.gov.cn/hnsnyt/xxgk/tzgg/gggs/202009/t20200930_2860978.html,2023年3月21日访问。《擅自关闭船舶定位识别装置 海南一渔船禁渔区线内违规作业被罚》,来源:http://www.hkwb.net/news/content/2020-04/23/content_3866048.htm,2023年3月21日访问。第三,走私所带来的高额利润诱惑巨大。一方面,受海南省气候环境及地理位置的影响,本地农产品、消费品供给能力十分有限,大部分物资依赖从内地“进口”,市场前景广阔;另一方面,走私投入不高,但是产出相当可观。例如,运送走私货物的快艇一艘造价一百万左右,而走私运输冻肉一夜就可以回本几十万,只要三天内不被抓,第四天就可以开始赚钱。(17)《揭秘走私快艇“大飞”!造价一百万!运输冻肉一夜利润几十万》,来源:https://www.163.com/dy/article/GQNDU4860537209I.html,2023年3月21日访问。第四,缉私智能化、现代化有待提升。走私与缉私往往呈现相互促进、此消彼长的关系。现阶段的走私犯罪往往表现出极高的现代化、智能化特征,拥有严密的组织和专业的设备。相较于离岛免税拥有的“大数据研判”而言,传统的海上非设关地缉私,受限于漫长曲折且隐蔽的海岸线,加之缺乏压倒性优势的专业缉私力量与缉私设备,使得现阶段的海上缉私略显疲软。(18)参见顾逢智:《新形势下加强沿海船舶反走私工作的实践与思考》,《海南日报》2020年3月31日,第7版。当然,不可否定的是近些年海南省在查获海上“冻货”走私上取得了不菲的成就,破获了几宗大案要案,但是这并不意味着海上缉私力量具有压倒性优势,随着自贸港建设的不断深入,海上缉私力量需要提升的空间仍比较大。

(三)离岛免税“套代购”走私呈多发趋势

伴随着离岛免税政策的不断完善,加之新冠疫情对海外代购的巨大冲击,使得海南离岛免税品市场迅速扩大,大量的“海外代购型水客”纷纷转战海南自贸港带货。(19)据统计,2019年底至2021年,海口海关缉私局共开展专项打击12轮,刑事立案80宗,行政立案48宗,共对8100多名违规离岛免税购物人员实施资格罚。参见皮昊:《自贸港建设背景下“套代购”走私防控机制研究》,《新东方》2021年第4期。“非法经济已经具备足够庞大的规模和渗透性,任何人都想要分一杯羹”。(20)[美]迈克尔·卡瓦斯著:《走私如何威胁政府:路易·马德林的全球性地下组织》,浙江大学出版社2017年版,第112页。因为离岛免税额度较大且限量不限次,使得“套代购”群体能够通过“蚂蚁搬家”的方式逃避海关的监管带货离岛。(21)《案值7600余万元 打击“套代购”走私集中收网》,来源:http://xining.customs.gov.cn/haikou_customs/605732/605733/4906127/index.html,2023年3月27日访问。被监管群体的激增给离岛免税走私的监管工作带来了巨大的压力与挑战。一方面,监管对象规模庞大。从离岛免税政策的受惠对象来看,其所针对的是年满16周岁且离岛的居民,既包括大学生、司机、候鸟老人,也包括持有护照的外国人。从理论上来说,所有进出岛的人员均是离岛免税走私的监管对象,数量的庞大及复杂性给走私的监管带来了压力。(22)参见皮昊:《自贸港建设背景下“套代购”走私防控机制研究》,《新东方》2021年第4期。另一方面,监管范围迅速扩张。离岛免税走私监管的空间突破了传统走私的监管范围,将战线扩展到对码头、机场、火车站等主要离岛途径及网络购物平台、物流平台的监管。除此之外,海关的监管任务从传统的监管走私贩运行为本身延伸到战线的前端和后端,例如前期的带货招募“人头”行为以及后期的离岛邮寄等行为。(23)参见刘荣:《离岛免税走私监管模式的检视与完善——基于〈海南自由贸易港法〉第15条的规定》,《海南大学学报(人文社会科学版)》2021年第4期。

二、海南自贸港建设走私风险防控中存在的问题

(一)反走私综合治理各参与主体思想认识不够统一

海南省地处祖国最南端,对维护南海这一道国门的安全起着至关重要的作用。自贸港建设过程中,政府的工作重点放在了良好营商环境的营造以及自贸港新政策的研究适用等方面,一片欣欣向荣的大背景下却淡化了对走私治理工作的艰巨性、长期性认识。虽然近些年海南省反走私工作取得了瞩目的成就,走私扩张问题得到了有效的遏制,但是由于不同地区与部门之间对反走私工作的重要性认识存在很大差别,加之顶层制度设计不够完善,导致缉私工作处于“运动式”和“政策性”状态,即专项行动与政策部署后,热点地区积极响应,缉私工作取得显著成效,而在专项打击整治行动结束后则出现放松懈怠思想,没有形成应有的长效机制,导致出现反弹或是新的热点。例如2019年海南海警局与海口海关缉私局出警160余人,联合开展了专项打击成品油走私行动,取得了不错的战果。(24)《5000吨!海口海关与海南海警重拳打击 海南岛内成品油走私团伙》,来源:https://k.sina.com.cn/article_6000114954_165a27d0a02000m3pu.html?sudaref=www.sogou.com&display=0&retcode=0,2023年3月20日访问。2021年,海南海警局斩断了一条横跨台湾至粤闽琼多地的海上走私链路,初步查证涉案走私成品油8000余吨,系海南海警局组建以来查获案值最大的走私成品油案件。(25)《涉案金额超5000万!海南海警局斩断海上成品油走私链路》,来源:https://www.sohu.com/a/519741143_172952,2022年8月10日访问。部分地区和部门对反走私综合治理工作的定位了解不够透彻,将反走私综合治理与缉私工作简单挂钩,进而认为缉私仅是海关缉私部门的职责,与自身关系不大。这种错误认识导致对走私的治理、防范缺乏重视和管理。特别是部分中部地区,错误地认为缉私工作是东线沿海和西线沿边地区的职责,对市场流通领域与交通运输等领域的打击防范不够。

近年来,海南省对走私工作持续保持高压态势,开展了若干轮“冬春严打专项行动”,大规模的走私活动得到了显著遏制,总体平稳的局面使得部分地区与部门产生了懈怠情绪。同时,海南省部分欠发达地区曾因走私带来了短暂的繁荣与发展,使得当地百姓产生了“依赖走私发家致富”的错误思想,缺乏大局观和长远意识,甚至对打击走私工作存在观望态度,使得打私工作无法落实到位。此外,由于走私侵犯的法益为海关的监管秩序与国家的税收利益,没有直接侵犯民众的生命财产利益,使得民众只看到了走私所带来的短期利益却忽视了其会对国家经济秩序的良序发展以及对社会意识形态带来的长远危害,甚至暗中帮助走私分子隐匿、逃避打击,助长了走私活动的嚣张气焰。

(二)反走私综合治理各参与主体缺乏信息共享和执法互助

现代社会中,信息资源在政府治理中发挥着举足轻重的作用。(26)参见薄贵利:《推进政府治理现代化》,《中国行政管理》2014年第5期。缉私工作犹如未来战争一样,打的是情报战、电子信息战和舆论战。(27)参见[美]罗伯特·H.拉蒂夫著:《未来战争——科技与全球新型冲突》,林华译,中信出版集团2019年版,第6-9页。反走私情报信息对破获大案、要案,实现精准缉私、集约化缉私起到了主导、先导作用。虽然近些年海关内外情报信息共享互助机制在不断完善和推进,但是在共享的内容、共享的程度、共享信息的利用效率等方面还不完善,不能满足缉私信息战的需要。一方面,信息情报在缉私系统内部共享程度不高。不同部门之间缺少情报信息的共享,许多情报信息散落在询问笔录及谈话笔录中,属于“头脑信息”和“口袋信息”,缺少专门机制将信息整理成方便共享的电子信息,不仅造成了信息的“坏死”,也在一定程度上造成了资源的浪费。另一方面,信息情报在不同反走私治理部门之间没有形成有效共享。例如,作为缉私两大主力的公安部门与海关缉私部门存在“信息鸿沟”,海关缉私部门的情报信息主要在内网运行,与公安网存在物理上的隔离,而公安部门向海关缉私部门提供的信息共享内容限于几类基础静态类信息,情报运用尚处于初级阶段,无法对所提供的信息进行深入加工与大数据研判,也无法实现情报的定制与情报发布,进而深入挖掘走私团伙背后所隐藏的势力。同时,企业的经营信息与海关缉私局没有通过便捷的途径实现共享。如果缉私局需要查询某个企业的相关信息,仍然需要通过介绍信或者发函到税务等部门查询,“一事一查询”政策下不仅容易导致缉私的效率低下,而且容易使得情报信息丧失时效性。

除此之外,各执法部门之间还存在联防联动不够、执法互助不力等问题。对此,《海南省反走私暂行条例》规定了沿海的市县应当建立常态化的反走私巡查工作机制,并对海岸线实现岸长制。但是实际工作中存在个别市县负责人只负责自己管理的海岸段,协同治理、联动打击不够,当某一市县加强本海岸段的管控力度时,其他管控力度相对薄弱的海岸段就产生“破窗效应”,可能给走私分子提供乘虚而入的机会。

(三)反走私综合治理缺少社会力量的协同参与

海南部分地区由于复杂的经济、社会、历史因素,缺乏重工业的支撑,经济尚处于欠发展阶段,加之海南自贸港建设所造成的“新贫困”现象影响,即大规模的人口向都市集中,使得多数居民不得不为了生存而消耗更多的精力。更重要的是,“刺激劳动者的消费欲求和消费的‘强制’在被大规模而且系统地推行的同时,各种形式的消费者金融、消费者利用,广受推崇。”(28)[日]上田宽:《犯罪学》,戴波、李世阳译,商务印书馆2016年版,第94页。“高物价、低收入”的生活模式使得普通民众生活压力较大。(29)以2019年数据为例:在物价方面,通过对比肉类、蔬菜两大类共22种商品,整体均价海南比北京高约47%;对比肉类、蔬菜和水果三类共21种商品,整体均价海南比上海高19%。参见《海南的物价到底有多高:以北上广深为例进行对比》,来源:https://m.163.com/dy/article/EMCCKESH053498V6.html,2023年3月9日访问。在2019年“海南省人民政府企业家咨询会议新闻发布会”上,沈晓明书记也提出,“海南存在‘物价偏高’等制约经济发展的痛点”。来源:https://www.hainan.gov.cn/hainan/zxxx/201901/86e37e8f89a3400ea98ad1435a478028.shtml,2023年3月9日访问。在收入方面,2019年最低月工资第一档,北京最低月工资为2200,上海为2480,海南为1670。来源:https://zhuanlan.zhihu.com/p/78785429,2023年3月9日访问。也许会有学者认为,自贸港的建设或许能改变这一局面,但是从经济学的角度来看,市场供给决定商品价格,海南岛相对封闭,与内地的交通运输颇为不便,内地瓜果、蔬菜很难运到海南岛,更不用说频发的台风造成“停航停飞”。可以肯定,这一痛点在短时间内无法解决。走私无可避免地抓住了这些陷入困境者的眼球,特别是对于那些正好身处边境,方便走私且经济落后的地区。(30)参见[美]迈克尔·卡瓦斯著:《走私如何威胁政府:路易·马德林的全球性地下组织》,浙江大学出版社2017年版,第114页。可能有学者认为,经济欠发达、法律意识淡薄等因素容易导致犯罪不仅是海南的通病,而且是全世界的通病,此种论述容易造成一定的偏见。本文原则上同意这种观点,但是同时也认为,犯罪会带有一定的“地域性”,且与自然因素有所关联。相较于内地而言,海南的走私犯罪确实呈多发趋势,且这种多发趋势与海南地理位置、政策因素、经济条件均存在一定的关系。当然,贫穷和富裕都与犯罪有关,从某种程度上来说,财富不是犯罪的阻止者,而是犯罪的诱发者。参见[意]切萨雷·龙勃罗梭:《犯罪人论》,黄风译,北京大学出版社2011年版,第11-13页。因此,部分欠发达地区的公民为了赚取相较务农务工而言更为丰厚与轻松的报酬,甘愿沦为走私的积极参与者,以搬运、装卸、运输走私货物及监视执法人员为走私分子通风报信等方式群体性参与或协助走私活动。以离岛免税“套代购”为例,庞大的旅游群体以及岛内居民成为了“套代购”违法犯罪分子的目标对象,也成为了“蚂蚁搬家”式走私的社会基础。

除此之外,社会诚信体系建设不健全,部分企业缺乏诚信经营理念,没有切实履行应有的社会责任。(31)以离岛免税购物为例,按照海南离岛免税政策的要求,离岛免税的提货方式主要包括离岛自提和离岛邮寄等五种。“如果是选择邮寄方式提货的,收件人、支付人和购买人三者一致,应为购物旅客本人,且收件地址在海南省外。”笔者曾在离岛半个月前通过微信某企业程序购买了免税物品,离奇的是我还没离岛,免税品就已经送到了,而且不需要本人签收,也不需要提供身份证明,像取普通快递一样即可。可以想象,假设我提前若干天购买车票、船票,等免税品送达以后再退票,东西送达了(不会退回),但是人没有离岛,“套代购”顺利完成。当然,也有严格遵守规则的企业,不仅在离岛若干天且核对完改签航班之后才开始邮寄,而且快递签收时也需要提供购买者本人身份证号。本文认为,在离岛免税邮寄的过程中,免税品经营企业、物流公司、快递从业人员都应当树立诚信经营的理念,切实履行社会责任,一旦出现“短板理论”,所有的防控措施都将付之东流。加之走私货物价格相对较低,违法成本也较低,使得加工、贩卖、使用走私商品的企业大行其道。(32)《重庆两市场竟有90%商户销售走私冻肉,每日数千吨流向西南各省》,来源:https://www.sohu.com/a/247324317_223261,2023年3月20日访问。特别是某些行业协会抵制走私货物的决心不足,没有采用积极有效的手段引导企业诚信经营并自觉抵制走私货物,使得原本依靠“信息战”“舆论战”的反走私综合治理工作缺乏坚实的社会基础。

三、整体治理视阈下海南自贸港走私风险防控对策建议

整体性治理作为一种前沿的治理理论,旨在应对信息全球化时代变革带来的治理困境,其核心在于以科技为抓手,在政府部门之间形成“治理合力”,通过整合政府功能化与碎片化的职能、破除部门之间的分裂孤立,实现统一的、有机的治理模式。(33)See Christopher Pollitt,Joined-up Government: A Survey,Political Studies Review,2003,1(1).整体性治理既包括职能部门之间的整合,也包括政府与公民、社区、非政府之间的合作,目的在于解决实际问题。(34)参见张玉磊:《整体性治理理论概述:一种新的公共治理范式》,《中共杭州市委党校学报》2015年第5期。相较于其他地方的走私活动而言,海南自贸港走私风险来源具有特殊性,风险防控应纳入制度化、规范化、法治化的轨道,在整体布局防控的视阈下,实行环岛立法防控体系、警民联动机制,不断深化专项治理、源头治理、系统治理、依法治理,全面构建“打、防、管、控”的反走私立体、整体防线。

(一)完善监督机制以推动形成正确统一的反走私治理理念

1.营造良好的反走私文化氛围

走私综合性防控机制的建构首先要解决对反走私工作重要性认识的问题,只有增强对走私危害性的认识,才能形成反走私合力,建立各反走私参与主体之间的信任关系。正如学者所言,制度建设是外壳,思想认识为内核。只有当作为内核的思想认识成为社会较为普遍的认知现象时,作为外壳的制度才能充实和坚韧。(35)参见柯卫:《法治意识的社会功能分析》,《求索》2007年第7期。为了激发反走私的活力,对于地方政府而言,需要明确“走私受益短浅,经济建设才能长远”的认识,并在此基础上开展普法教育,只有让公民知晓走私所带来的危害以及所面临的法律后果,法律才能发挥作用。对于缉私执法部门而言,一方面要承担执法加普法的职责,另一方面需要秉公执法、依法执法,不断提升缉私执法的水平。总而言之,整体性反走私防控机制的建构绝非一蹴而就的,需要在尊重文化多样性的前提下提升各参与主体的凝聚力,并通过在社会各方面长期渗透、加深、磨合等方式营造良好的反走私文化氛围。

2.依靠“舆论战”加强反走私宣传

网络舆论的重要性毋庸置疑。事实证明,主流舆论如果缺失、弱化,社会就会成为一盘散沙,甚至分崩离析。(36)参见唐胜宏、韩韶君、彭琪月:《新技术条件下主流媒体引导舆论的意义重构与作用发挥》,《人民论坛》2021年第20期。为了依靠“舆论战”加强反走私的宣传,地方政府以及缉私主体要充分利用新技术条件下新媒介等宣传资源,及时发声、主动发声,对于社会关注的缉私热点问题给予应有的回应,提升对负面舆情的监管能力与应对能力,加大对反走私舆论引导力度。同时,相关部门要以传统媒体与新媒体为抓手,不断提升反走私教育的深度及广度,对于一些重点地区应给予适当的“重点关照”,将反走私宣传与送法下乡、脱贫攻坚政策相结合,通过引导百姓合法致富,提升反走私宣传的实效。

3.完善反走私社会举报和奖励机制

海南省走私案件的查获很大一部分来源于群众举报,群众是发现、预防和打击走私犯罪最深厚的基础也是最广泛的力量。《海南省反走私暂行条例》第十六条明确规定了“设立举报奖励资金”,并于2022年9月10日正式实施《海南省反走私举报奖励办法(试行)》(以下简称《举报奖励办法》),最高奖励20万人民币。通过奖励条件、奖励程序、奖励标准、领奖方式以及监督方式等程序的设立,畅通了举报信访渠道。“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。”(37)杜运泉:《建设严密的法治监督体系》,《探索与争鸣》2015年第2期。正如习近平总书记所言:“如果有了法律而不实施、束之高阁,或者实施不力、做表面文章,那制定再多的法律也无济于事。”(38)习近平:《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》,《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第96-97页。《举报奖励办法》规定得固然相对全面且公允,但是在执行中尚存在诸多问题:第一,相关反走私举报数据尚未公开。诚然,对举报人信息乃至举报事项的保密要求,不仅符合社会一般认知,也契合现代法治理念。但是对于举报的人数、根据举报线索查处的人数、涉案金额、奖励人数等进行数据公开是十分有必要的。一方面,通过此举可以调动公民的积极性。在政府所面临的社会公共问题呈现出复杂性、动荡性和多元性,导致公信力弱化的今天,(39)参见汪旻艳:《网络时代政府公信力弱化的根源及对策探究》,《中共天津市委党校学报》2016年第6期。通过“商鞅立木”式的数据公开,可以重拾政府公信力,在保障公民知情权的前提下保证公民真正行使宪法赋予他们监督政府工作的权利,并调动公民同违法犯罪行为作斗争的积极性;另一方面,通过此举可以威慑潜在的走私犯罪分子,避免其重蹈覆辙。第二,举报途径单一。根据《举报奖励办法》第七条的规定,各级打私办除了要向社会公布受理举报的电话号码外,还需要公布通信地址、电子邮箱等,以确保举报方式的多样化。但从实践中看,目前仅公布了反走私举报电话,(40)需要注意的是,通过海口海关官网的“交流互动”栏目也能提交举报线索,但是方式比较隐蔽,不符合灵活、便利原则,且“交流互动”是否确实能够实现“交流互动”尚存在疑问。单一的举报方式带来的弊病十分明显,也不符合社会发展规律。针对以上两大问题,建议在《海南省反走私暂行条例》及《举报奖励办法》的基础上进一步完善反走私举报机制。例如,受理走私举报的职责部门可以参考海南省市场监督管理局定期公布“公众投诉举报数据”的方式,(41)参见《2022年第一季度社会公众投诉举报数据综合分析报告》,来源:https://amr.hainan.gov.cn/zw/tjxx/202204/t20220408_3170918.html,2023年3月7日访问。及时向社会公布反走私举报的相关数据;又如,针对举报方式单一的问题,相关主体可以在原有基础上拓展邮件、传真、微信等举报方式,通过微信扫码等方式,充分利用新媒体平台的便捷性、透明性与互动性,以形成全社会共同抵御和打击走私的良好局面。

(二)优化合作机制以凝聚协调高效的反走私综合治理能力

立体防御网络的构筑更应当注重深层次的协调与合作,包括管理权分享和组织整合,意味着组织间工作方法的革新。其所倡导的合作是广泛的,不仅包括部门之间的合作、机构之间的合作,也包括省域之间、国际之间的合作。本省的港口、码头、机场、邮件处理中心和海关监管业务集中的地点应设立口岸监管机构;应统筹社会管理信息化平台和物流监管平台等信息化平台建设,强化物联网、大数据、人工智能等高新技术对反走私工作的支撑。

1.推动反走私综合治理的省域及国际间的合作

一方面,应当积极推进省域之间的合作。海南与广东、广西不仅在地理位置上一衣带水,而且在反走私工作中也存在“源头与支流”之间的微妙关系,正如前文所述,海南的某些商品通过船舶走私到广东、广西,再由此销往全国各地;而某些商品通过广东、广西走私到海南本土,三省之间可谓是“一荣俱荣、一损俱损”的“唇亡齿寒”的关系。因此,加强三省之间的合作显得迫切且有必要。例如,2022年3月,海口市与湛江市签署了《湛江海口两地反走私合作机制协议》,不仅进一步拓展了两地的合作深度与广度,推动反走私综合治理合作模式向纵深发展,而且在情报会商、信息共享、联合打击、联合治理等方面取得了新的突破。(42)《海南省海口市、广东省湛江市签署两地反走私合作机制协议》,来源:http://www.customs.gov.cn/jsj/xzcfgs/4212206/index.html,2023年3月20日访问。以此为契机,可以同时加强与其他相邻省份、相邻城市之间的合作。另一方面,应当加强与周边国家的交流合作,实现反走私工作的源头治理。推动国家层面之间的磋商交涉,并将这一问题纳入国际之间的会晤议题,对一些不遵守反走私国际条约和国际协定的周边国家,实行经济贸易上的打击,通过提高商品关税、限制商品进口等方式敦促其履行义务。

2.加强各部门横向执法协同机制建设

要解决各部门之间存在的不想合作、不敢合作、保留合作的问题,需要进一步整合多部门执法权的综合执法体制改革。(43)值得注意的是,海南省正着力推进综合行政执法体制改革,综合行政执法规范化建设正迈上新台阶。参见《海南省人民政府办公厅关于印发海南省综合行政执法协作暂行规定和海南省综合行政执法事项指导目录(2022年版)的通知》(琼府办〔2022〕52号)。一方面,要推进跨部门之间的联合缉私机制建设。跨部门联合缉私是解决社会“硬骨头”的有效机制,现阶段的走私往往呈现出团队化、智能化的特征,而现阶段的联合执法所表现出的临时性和突击性弱化了联合执法机制的实效性。(44)参见焦勇:《建立健全跨部门跨区域执法协作联动机制研究(二)》,《中国工商报》2016年6月14日。对此,要根据不同主体之间的特点,建立长效化、制度化的跨部门联合缉私机制,只有通过调动各部门的精英力量、发挥各部门的专业优势,才能将走私团伙一网打尽。另一方面,应当优化各部门、跨部门之间执法协同机制的法制化保障,为部门之间、跨部门之间的协同联动机制提供法律依据,从立法层面消除跨部门之间协同问题的产生。对此,首先要增强立法的科学性,尽量避免含糊不清、职能交叉的“多龙治水”立法规定;(45)参见赖先进:《行政执法中跨部门协同存在的问题及其改进》,《福建行政学院学报》2018年第6期。其次,加强法律的解释工作,避免因部门壁垒导致对法律的理解发生偏差,从而导致执法的不协调问题;最后,要发挥政府的定分止争功能,对一些职权交叉、多方共管的事项从政府职能的角度予以明确。除此之外,要将打击走私与相关违法犯罪关联起来,实现对走私上下游关联违法犯罪的全方位、多层次、宽领域的打击,并通过强化司法协作机制,依法起诉和审判走私案件,扩大反走私的社会影响力。

3.建立健全反走私信息情报共享机制

如前文所述,情报共享问题一直是一大难题,不愿共享、敷衍共享、保留共享现象仍然较为普遍,(46)参见刘杰:《情报共享困境及其消解:社会困境理论的视角》,《情报杂志》2022年第2期。给缉私工作的联防联动开展带来了阻碍。对此,有学者认为情报是部门之间的核心竞争力,交换情报则意味着抛弃竞争力与部门优势,(47)参见孙敏、栗琳、孙晓:《国家情报信息共享的演化博弈分析》,《情报杂志》2019年第11期。而利益冲突是制约部门之间情报共享的核心要素,只有当利益冲突得到有效消解时,情报共享才能突破部门壁垒顺利实现共享。(48)参见王奇、梅建明、韩旭:《基于博弈论的公安情报共享研究——从“囚徒困境”到“智猪博弈”的策略选择》,《情报杂志》2017年第7期。当然,这种掣肘情报共享的利益既包括个人利益,也包括部门利益。也有学者认为,情报不能共享的根源在各职能部门之间的信息管理系统相对独立,缺乏统一的信息交流平台。(49)参见曹金璇、黄淑华:《公安信息资源共享管理体系研究》,《中国人民公安大学学报(自然科学版)》2008年第1期。

本文认为,反走私工作必须加强数据库建设,通过运用技术手段实现信息资源融合共享,使得政府信息资源得到充分利用,避免资源的浪费和“信息孤岛”现象,提升反走私战斗力。按照国务院政务信息资源共享部署,整合分散在各执法主体的信息情报资源,要探索建立系统、权威的信息情报共享制度规范,明确各主体责任、权利义务、共享内容、范围、程序和共享模式等,加强海关、公安、银行、税务、市场监管、外汇等信息部门系统的互联互通,通过云计算、物联网实现“万物互通互联”。(50)以离岛免税购物为例,离岛行为人如果是在实体店购买免税品,只需要通过刷身份证即可获取离岛信息,但是会被提醒“如果航班(船)发生变动,请第一时间联系免税店修改离岛信息”;而如果离岛行为人使用本人注册的账号登录cdf、gfd等离岛免税平台,仍需要人工填写离岛信息。可见,目前离岛免税购物平台的智能化建设有待提高,或者说信息共享机制建设有待进一步加强。强化海南社管平台等大数据监管平台的建设,建设统一指挥、多方参与、集中应对处置的完整系统。

(三)深化参与机制以构建多元共治的反走私治理格局

1.落实增收致富的治本之策

人民美好生活需要是化解社会主要矛盾的发展战略的根本出发点,有针对性地促进不同地区之间的平衡发展是化解社会主要矛盾的内在要求。(51)参见刘儒、王江涛:《新时代人民美好生活需要:基本蕴涵、主要表现与实现路径》,《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2022年第3期。堵住走私这一“歪门邪道”最有效的途径之一,在于提高人民的物质生活条件,让人民有更多合法的致富途径可供选择。深入实施“精准扶贫”政策,只有解决群众的“收入难、收入少”这一问题,走私才能无处遁形。要着力打开经济发展的“正门”,在发展海南特色热带农业、无公害畜牧业的基础上,积极推动海南以旅游业为代表的第三产业发展,推动经济转型升级,支持岛内居民利用免税政策促进创业就业。加快美丽乡村、特色小镇的建设,加大招商引资力度,吸引产业繁荣,充分利用岛内的资源和政策,发展“海上丝绸之路”产业经济和热带旅游,从根本上改变岛内走私的经济基础。

2.夯实反走私群众基础

党的十九届四中全会指出,群众路线在国家发展和社会治理中具有显著优势,要建成“人人有责、人人尽责”的社会治理共同体。(52)参见王卓:《走好新时代群众路线 网格化社会治理模式的群众基础》,《人民论坛》2020年第20期。基层反走私综合治理的探索和实践取得了卓有成效的可复制经验。例如厦门海关辖区“反走私生态治理”模式,将反走私综合治理的目标提升到“国家安全观”的战略高度,从“专项治理”拓展到对某一领域的整体治理,克服传统“头痛医头脚痛医脚”的局部治理模式,进而构建一种多层次、宽领域、共生存的反走私生态。又如南宁海关辖区的“大协同多锁链”治理模式,通过反走私跨部门协同治理,并辅以“段长负责制”“联席会议制度”等方案,实现“横向协作全到位”的“大协同”;又通过对关键领域、重点环节的查缉、管控,实现“纵向防控全覆盖”的“多锁链”。(53)参见祝少春:《反走私综合治理管理机制完善刍议》,《上海法学研究》2020年第6卷。因此,复制并推广基层反走私治理成功经验对反走私综合治理机制的完善具有重要意义。通过为基层组织赋能的方式,发挥基层党组织、村委会、居委会的战斗堡垒作用,将反走私综合治理中的思想认识提升工作下沉到乡镇、村队,进一步落实“无走私示范村”的建设与宣传,(54)《海南省洋浦经济开发区打私办到石楼镇考察学习反走私综合治理及海鸥岛创建省级示范点建设工作》,来源:http://www.panyu.gov.cn/zwgk/zfxxgkml/xxgkml/zwdt/zjxx/slzzf/content/post_7122689.html,2023年3月7日访问。夯实反走私的群众基础,通过因地制宜开展多种形式法制宣传教育,提高人民群众守法护法、管岛控岛的意识,将走私的想法扼杀在摇篮之中。

3.加强企业诚信体系建设

没有走私赖以生存的土壤,就没有屡打不止的走私犯罪活动。走私之所以盛行的关键原因之一在于走私货物相较于国内同类型产品而言价格低、货源真,具有广阔的销售市场。只有当走私商品滞销、无利可图时,走私才能从根本上得到控制。对此,应当切断走私商品的销售渠道。通过推动企业自律、行业协会监管等方式,杜绝走私商品流入市场。应当继续复制推广社会诚信体系建设示范区经验,积极探索推进“事中信用分级监管”,对市场主体开展公共信用综合评价。并通过依法依规开展事后信用联合奖惩、建设自动化联合奖惩系统等引导企业树立“走私受罚、守法便利”的诚信经营的观念。探索实施企业信用与税收便利服务、税收优惠政策与企业信用贷款等相挂钩的制度。充分发挥行业协会的自治性,通过实施具体的奖惩措施,引导会员企业的诚信建设实现由“他律”向“自律”的转变。同时,对一些故意销售、使用走私物品的企业进行从业限制,营造“守法畅通、违法难行”的社会氛围。

四、结语

毫无疑问的是,走私犯罪无论在过去还是在将来都不可能销声匿迹,只要有货物贸易的存在,这种基于人的自私自利而产生的法定犯是无法避免的。我们不能将全部希望寄托于刑法的处罚,因为刑法既是人类自由的保障法,同时也可能成为威胁人类自由的枷锁。(55)参见[美]哈伯特·L·帕克:《刑事制裁的界限》,梁根林等译,法律出版社2008年版,第363页。换言之,“刑罚如两刃之剑,用之不得其当,则国家与个人两受其害”。(56)林山田:《刑罚学》,台北商务印书馆1985年版,第127页。尽管没有其他手段能够代替刑罚的威慑作用,但是很多情况下,相比使用刑罚,除去会成为犯罪的社会原因才是防止犯罪的手段。(57)[日]佐伯仁志:《刑法総論の考え方·楽しみ方》有斐閣2013年版,第11页。对于走私犯罪这一危害社会的行为而言,我们应当寻求综合的救治办法,而不能指望通过刑罚来对此进行消灭。(58)参见邓子滨著:《斑马线上的中国(第三版)》,法律出版社2016年版,第55页。因此,在营造良好的反走私文化氛围的基础上,依靠“信息战”和“舆论战”,充分调动社会整体的反走私积极性,并辅之以必要的行政监管才是规制走私犯罪最有效的手段。