保护规范理论下海关投诉举报案件的执法风险应对

刘亭阁

习近平总书记指出,全面依法治国“要坚持以人民为中心”。对于海关投诉举报案件,应当警惕对投诉举报人可能存在的偏见思维倾向,坚持理性对待、认真分析,在坚持以人民为中心的原则下,准确认识、全面把握海关投诉举报案件的特点和执法风险,依法妥善处置投诉举报事项及相关问题,不断提升海关依法把关能力和水平。

一、问题的提出:海关如何处置投诉举报案件?

2018年机构改革以来,海关因投诉举报引发的行政复议、行政诉讼呈显著增长态势,其主要原因在于近年来进口食品安全领域投诉举报活动的盛行。《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条作了规定,并特别规定了惩罚性赔偿。根据该条规定,若存在生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品的违法行为,消费者除要求赔偿损失外,还可获得“支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金”。实践中,为了获得高额的民事惩罚性赔偿,投诉举报人一般会先购买其认为不符合食品安全标准的进口食品,然后投诉举报至海关,要求海关依法进行处理,以实现借行政主体之“手”证明涉案进口食品不符合食品安全标准,进而通过民事途径对进口食品销售者要求高额民事惩罚赔偿的目的。投诉举报人的此种行为,一般被俗称为“职业打假”,而投诉举报人则被俗称为“职业打假人”。2018年机构改革前,进口食品安全领域即为“职业打假”活动的重要领域。彼时,投诉举报人向依法承担进出口食品安全检验监管职责的原出入境检验机构投诉举报。2018年机构改革使得出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关,由此导致进口食品投诉举报案件全部转向海关。

当然,根据现有海关法律法规规定,对违反海关法律法规的行为进行举报,也存在行政奖励,但并非进口食品安全投诉举报活动盛行的主要原因。海关行政奖励包括“对举报或者协助查获违反海关法行为的奖励”和“对举报食品等产品安全问题查证属实的给予举报人的奖励”。前者的法律依据为《中华人民共和国海关法》第十三条、《中华人民共和国进出口关税条例》第八条和《中华人民共和国海关对检举或协助查获违反海关法案件有功人员的奖励办法》;后者的法律依据为《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条。相较于举报违反海关法行为,(1)此处“违反海关法行为”中的海关法指的是除检验检疫法规范以外的海关法规范,下同。因投诉举报成本小、难度低且存在民事惩罚性赔偿规定等原因,目前海关投诉举报案件主要集中在进口食品安全领域,(2)“投诉”和“举报”并不完全相同,但就海关投诉举报案件,特别是进口食品投诉举报案件来看,一般二者皆有。因此,本文一般不作区分,使用“投诉举报”一词。且投诉举报人的主要目的一般也是为了获得民事惩罚性赔偿。对违反海关法律法规的行为进行投诉举报,若投诉举报的违法行为为走私行为等,还可能涉及刑事违法问题。因此,总的说来,海关投诉举报案件呈现出民事、行政和刑事交织,涉及法律行为复杂的特点,一旦处理不当,极易引发纠纷,给海关执法带来风险。当前,如何妥善应对投诉举报案件,已成为海关执法的重要挑战。

二、海关投诉举报案件涉及的四个法律行为

基于进口食品安全领域投诉举报案件在海关投诉举报案件中的重要地位,认真分析研究其特点进而寻求应对之策,对于妥善处置海关所有类型投诉举报案件都具有典型意义。以进口食品安全领域投诉举报为例,海关在办理投诉举报案件时存在四个法律行为。(3)法律行为(Rechtsgeschäft)为德国民法领域的法律术语,我国法学界在引入时对其进行了本土化改造,作为民事法律行为、行政法律行为、诉讼法律行为等的上位概念。参见佟柔著、周大伟编:《佟柔中国民法讲稿》,北京大学出版社2008年版,第260页。行政法律行为包括“行政行为”或“具体行政行为”,行政法学领域较少使用“行政法律行为”概念,主要使用“行政行为”或“具体行政行为”概念。本文如无特别说明,将法律行为作为行政法律行为的上位概念使用。准确认识四个法律行为的诉权问题及相互关系,对于海关依法维护投诉举报人合法权益、合法合理办理投诉举报案件和实施相关处置措施具有重要指导作用。

以陶梓欣诉天津新港海关案为例。(4)参见(2020)津行终518号天津市高级人民法院行政裁定书。本案还存在对答复行为的行政复议,当事人同时对行政复议决定提起行政诉讼,为简化论述,删除了涉及行政复议的有关内容。最高人民法院相关案例可参见(2020)最高法行申3968号行政裁定书。原告陶梓欣购买了第三人北京好食好吃进出口有限公司进口的食品“美国柯可蓝原味松子仁”,认为第三人虚假申报将美国松子仁非法进口、逃避税款的同时危害了食品安全,遂向被告天津新港海关举报,请求对第三人进行查处,并撤销对第三人核发的《入境货物检验检疫证明》,并对其予以奖励。天津新港海关受理后作出《天津新港海关关于举报事项的答复》。原告陶梓欣不服,提起行政诉讼,请求法院判决撤销《天津新港海关关于举报事项的答复》并判决被告天津新港海关对原告的投诉举报事项在60个工作日内重新作出处理决定。

在此类进口食品安全投诉举报案件中,一般存在三个法律行为:原告购买进口食品的民事法律行为,设为法律行为A;海关对投诉举报人投诉举报事项进行受理、核实以及初步处理或最终处理后,予以答复的行政法律行为,设为法律行为B;(5)在进口食品安全违法行为投诉举报中,海关对投诉举报的答复和对查证属实的举报的奖励在逻辑上紧密相联。在行政执法实践中,当举报查证属实时,存在海关在答复的同时同步作出行政奖励的情况,比如在书面答复文书中同时决定对查证属实的举报给予行政奖励。但严格来说,答复职责和行政奖励职责实际上为两项不同的法定职责,前者的法律依据为《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款第二句和第三句,而后者的法律依据则为该款第四句。二者可以通过同一方式、形式或者载体同时予以履行,但不能仅通过履行其中一项职责代替另一项职责的履行。本文所说的履行答复职责,不包括履行行政奖励职责,如无特别说明,本文所称的法律行为B也不包括行政奖励在内。与投诉举报事项直接相关的基础行政行为,如本案中对第三人核发《入境货物检验检疫证明》的行政法律行为,设为法律行为C。此时,设若投诉举报的违法行为成立且海关依法进行行政处理,如对法律行为C直接相关的第三人的违法行为实施行政处罚等行政法律行为,设为法律行为D。(6)在举报违反海关法行为的案件中,若违法行为存在,也可能缉私部门直接刑事立案,此时则法律行为D不为行政行为,而可能为刑事法律行为。则此类进口食品安全投诉举报案件存在四个法律行为。

四个法律行为中,法律行为A为民事行为,不直接影响海关执法。法律行为B较为特殊,可能为行政行为,特定情况若对投诉举报人权利义务不产生实际影响,则不为行政行为而为行政事实行为。法律行为B可称之为投诉举报案件中的“薛定谔的猫”,在其未被作出前存在为行政行为和行政事实行为的“叠加态”,只有在被最终作出后才能确定其性质究竟是为行政行为还是行政事实行为。法律行为C和法律行为D一般属于行政行为。因此,对后三个法律行为,(7)下文法律行为B若可能为行政事实行为,本文加双引号记作“法律行为B”以示区别。特别是法律行为B,能否提起行政诉讼,将直接影响到海关行政执法风险的大小。

三、保护规范理论下投诉举报人原告资格的认定

(一)行政诉讼原告资格认定的基本标准

能否提起行政诉讼涉及诉权问题,影响到当事人是否有提起行政诉讼的原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,确定公民、法人或者其他组织是否有诉权,关键在于其是否与行政行为有利害关系,可称为“利害关系标准”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第十二条对“与行政行为有利害关系”的情形作了“列举+兜底”式的规定。同时,上述文件第一条对不属于行政诉讼的受案范围的行为也作了“列举+兜底”式的规定,为判断有无利害关系提供了否定性规范依据。然而,由于“利害关系”一词为不确定法律概念,在具体认别和判断时,司法机关往往面临诸多影响因素。因此,如何识别和判断利害关系在理论和司法实践中一直存在争议。如何判定原告资格问题,已成为我国行政法理论与实务上的“哥德巴赫猜想”式的难题。(8)章剑生:《行政诉讼原告资格中“利害关系”的判断结构》,《中国法学》2019年第4期,第247页。然而,随着域外行政法学理论的引入,我国行政诉讼原告资格的认定发生了重大转变。

(二)保护规范理论下原告资格认定的路径转变

近年来,“保护规范理论”自2017年刘广明案(9)参见(2017)最高法行申169号行政裁定书。之后开始兴起,成为法院识别和判断有无利害关系的重要理论或标准。(10)也有学者对行政诉讼司法实践中“保护规范理论”泛化适用为判断是否具有原告资格的标准进行了批判。如有学者指出“不能仅凭是权利还是反射利益来判断有无原告资格”,“以法的宗旨或者目的为依据来区分法律保护的利益和反射性利益,将其作为行政行为合法性的判断标准,这是正确的方法论”。参见杨建顺:《适用“保护规范理论”应当谨慎》,《检察日报》2019年4月24日,第7版。“利害关系标准”模糊性与司法确定性之间的矛盾,是中国行政诉讼引入保护规范理论并进行中国式表述的现实需求,刘广明案的裁判即为一种探索和尝试。(11)耿宝建:《主观公权利与原告主体资格——保护规范理论的中国式表述与运用》,《行政法学研究》2020年第2期,第3页。在该案之后,保护规范理论被广泛引入到行政诉讼之中,特别是在因投诉举报引发的行政诉讼中,有泛化为原告资格认定的主流理论之势。法院开始大量援引“保护规范理论”来阐释原告资格,或是借助与保护规范理论密切关联的主观权利、反射利益等概念来框定和厘清作为原告资格基准的“利害关系”,“私益举报人”和“公益举报人”作为判定举报人原告资格的基准地位开始慢慢瓦解,即使举报人明显是为维护自身合法权益而向行政机关投诉举报,法院也不再概观地确认其原告资格。(12)赵宏:《保护规范理论在举报投诉人原告资格中的适用》,《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2018年第5期,第9页。

保护规范理论源于德国,其内涵和外延并不固定和统一,一直处于不断发展变化之中。(13)[德]哈特穆特·鲍尔著:《新旧保护规范理论》,王世杰译,《财经法学》2019年第1期,第100页。但就我国行政诉讼保护规范理论的运用情况来看,该理论的主体框架为,“判断诉权的基础是看实定法的立法目的是否在保护公共利益的同时兼有保护个人权益的目的”,(14)陈无锋:《我国行政诉讼中“保护规范理论”的渐变和修正》,《浙江学刊》2020年第6期,第153-154页。若不存在兼有保护个人权益的目的,则不存在行政诉讼诉权。需要指出的是,此处的“个人权益”指的是具体的、特定的个人的权益,而非整体性的个人权益。在此背景下,诸如《中华人民共和国食品安全法》第九十一条、第一百二十九条等规定,在保护规范理论的视角下一般被认为并非是为了保护某个特定民事主体的权益,而是为了保障公众整体的身体健康和生命安全。

(三)海关投诉举报案件中原告资格的认定

就现有可搜集到的案例来看,自保护规范理论兴起以来,在涉及海关进口食品安全的投诉举报行政诉讼案件中,法院一般倾向于认定投诉举报人对法律行为C不具有诉权,且论证理由也往往与保护规范理论高度契合。陶梓欣诉天津新港海关案中,法院在认为投诉举报人非法律行为C的行政相对人、法律行为C未确定其权利义务的基础上,认为“也没有行政法律规范要求检验检疫行政主管部门在审核出具《入境货物检验检疫证明》时,需要考虑某一特定消费者基于消费民事法律关系上的相关利益”,从而否定了陶梓欣与《入境货物检验检疫证明》的利害关系。(15)其他的案例可参见(2020)津行终243号天津市高级人民法律行政判决书,等等。2020年,江春花诉蛇口海关再审申请案(16)参见(2020)最高法行申3968号行政裁定书。标志着保护规范理论在最高人民法院层面正式扩张适用到海关投诉举报案件领域,具有典型的指导示范作用。在该案中,最高人民法院认为“江春花并非蛇口海关被诉行政行为的相对人,其亦未提交充分证据证明其就蛇口海关对涉案食品实施的进出境监管行为享有不同于其他普通消费者而需要特别保护的利益”。基于同样的逻辑,即投诉举报人对法律行为C没有行政法上的利害关系因而不具有诉权,投诉举报人对于海关对涉嫌违法行为作出的最终处理行为,即法律行为D亦不具有诉权。概因,如若被投诉举报的进口食品安全违法行为成立且属于海关管辖,海关应当适用食品安全法律规范进行处理,而相关法律规范在保护规范理论的视角下并不被认为是为了保护某个特定民事主体的权益。

在其他部分领域,仍存在未适用保护规范理论,如将“为维护自身合法权益”作为判断举报人与相关行政行为有无“利害关系”核心标准的观点,但其适用的场域与海关投诉举报案件存在质的不同。在曾令奇诉中国证券监督管理委员会案(17)参见最高人民法院(2020)最高法行申1259号行政裁定书。中,法院原则性地认为“为维护自身合法权益”是判断举报人与相关行政行为有无“利害关系”的核心标准,但最终从证据和因果关系等方面否认了“利害关系”的存在。曾令奇为证券市场投资者,其与被投诉举报的第三人具有直接的民事法律关系,其举报的涉嫌存在的证券违法行为可能直接影响其合法权益,因而其与涉嫌违法行为在形式上直接相关。而证监部门对证券交易和证券违法行为负有直接监管职责,举报人因此与证监部门对涉嫌违法行为的处理行为在形式上直接相关,从而对于法院来说,在逻辑上易于证成存在利害关系可能。海关投诉举报案件则不同,投诉举报人购买涉案进口食品属于市场环节,其直接监管主体一般为市场监管部门而不为海关,海关对进口环节违法行为最终如何处理在形式上一般并不与投诉举报人直接相关,从而对于法院来说,在逻辑上证成存在利害关系存在理论困难和风险。

实际上,在海关投诉举报案件中,在形式上与投诉举报人直接相关、直接影响其能否获得行政奖励的为“法律行为B”。对于“法律行为B”,天津新港海关在该案中负有答复的法定职责,在其依法受理并在法定期限(18)对于进口食品安全投诉举报海关应遵循的法定期限,海关相关法律、行政法规和部门规章并未作出明确规定。与其有关的关于法定期限的法律规定主要有两种:一种与受理期限有关,如《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十六条规定“消费者向有关行政部门投诉的,该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内,予以处理并告知消费者”。另一种与办理期限有相关,主要根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的“六十日”和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的“两个月”,可反推出海关受理投诉举报后一般应在60日(两个月)内予以答复。内及时核实答复后,就已经履行了法定职责。(19)本案从行政裁定书内容看,未认定举报的违法行为查证属实。如果对举报查证属实,依法还应当给予举报人奖励。如孙丁丁诉金陵海关投诉举报处理答复案,二审法院认为“向孙丁丁作出《投诉举报答复书》告知涉案行政处罚的内容,并决定根据食品安全法第一百一十一条规定,给予孙丁丁一百元奖励,已经依法履行投诉处理法定职责”,参见(2019)苏行终891号江苏省高级人民法院行政判决书。在已履行答复法定职责的情况下,例如不存在相关违法行为时海关依法及时受理、核实和答复,此时“法律行为B”对投诉举报人的权利义务不产生实际影响,性质上已不为行政行为而为行政事实行为,此时投诉举报人依法不具有行政诉讼诉权。需要指出的是,若天津新港海关在投诉举报人有初步证据证明存在违法行为时未受理,或者受理后未在法定期限内及时核实、答复,或者在有证据证明应当认定存在违法行为但却核实认定不存在违法行为时,因违反法定程序或导致举报人无法依法获得行政奖励,法律行为B此时性质应为行政行为,投诉举报人依法对其享有行政诉讼诉权。

事实上,基于行政诉讼和民事诉讼的不同立法目的和必要分工,当事人合法权益受到侵害,能够通过行政诉讼要求行政主体履行的法定职责,限于要求行政主体履行作出行政行为的法定职责,而行政主体必须在有行政实体法具体授权的情况下,才可以履行作出行政行为的法定职责。在没有行政实体法具体授权情况下,在民事主体受到民事侵权时,若民事法律规范已规定明确具体的救济渠道,司法实践一般认为应当首先通过民事救济途径维护权利。例如,在张之旭诉北京市通州区人民政府不履行职责案(20)参见(2016)最高法行申2109号行政裁定书。中,最高人民法院认为“对于此类人身损害侵权赔偿问题,已经有明确具体的救济渠道。……,应当循更直接、更有效之法律救济途径解决,而非起诉通州区政府要求履行组织法上的职责。”在陶梓欣诉天津新港海关案中,投诉举报人民事权益若受到侵害,也是直接受到第三人销售行为的侵害,民事法律规范已对此规定了具体的救济渠道,而并无行政实体法具体授权海关对此履行作出行政行为的法定职责。因此,本案中对投诉举报人最直接有效的维权方式,应当是其基于法律行为A直接对第三人寻求民事救济。

四、保护规范理论下海关投诉举报案件的执法风险应对

基于以上分析,可以得出以下初步结论:海关投诉举报案件办理的核心和关键是依法及时处理投诉举报本身(“法律行为B”),同时依法处理或作出其他行政行为(法律行为C和法律行为D)。具体来说,在保护规范理论背景下,海关办理投诉举报案件,应当有所区分和侧重,有针对性地依法依规采取不同的风险应对措施。

(一)依法及时作出“法律行为B”

第一,及时受理和答复。对属于海关职责的投诉举报,在海关系统尚未就投诉举报案件办理出台专门规定的情况下,可按照《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十六条的规定,在收到投诉举报之日起7个工作日受理并书面告知投诉举报人。对不属于海关职责的,应当移交有权处理的部门并书面通知投诉举报人,移交的时限也以7个工作日以内为宜。同时,因根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定,当事人认为具体行政行为侵犯其合法权益的或者行政机关不履行法定职责的,原则上可以自知道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请或在行政机关接到申请之日起两个月内提起行政诉讼,海关在受理投诉举报后,应在60日(两个月)内进行核实、初步处理或最终处理,并进行答复。第二,认定违法行为不成立时,应做到证据充分。违法行为若不成立,将直接影响到投诉举报人潜在的行政赔偿或民事赔偿,极易引发行政复议、行政诉讼。在受理投诉举报后,应全面客观进行调查核实,依法作好证据的收集保存等工作。第三,遵守保密规定。《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条规定了行政机关应对举报人的信息予以保密。据此规定,海关在办理投诉举报案件时,应严格遵守保密规定,在调查核实过程中,应避免向第三人泄露举报人信息。

此外,若举报的违法行为成立时,还应当履行行政奖励法定职责。行政奖励可以在“法律行为B”中同时作出,(21)此时的“法律行为B”同时包括了答复职责和行政奖励职责的履行,性质上应为行政行为,除遵守食品安全法律规范外,还应当遵循法律规范在程序和实体方面对于行政行为的基本要求。例如在答复文书中同步作出行政奖励决定,也可以另行作出。需要注意的是,奖励分为精神奖励和物质奖励,与海关有关的法律规范未明确规定应给予举报人何种奖励。实践中存在仅给予当事人精神奖励而被法院认可的情况,(22)可参见(2014)深中法行终字第19号广东省深圳市中级人民法院行政判决书。但为避免纠纷,在海关没有出台进出口食品安全投诉举报奖励规定之前,在进口食品安全投诉举报领域,可参照《中华人民共和国海关对检举或协助查获违反海关法案件有功人员的奖励办法》或者其他部门的规定给予物质奖励。对举报违反海关法成立的,则应当按照上述奖励办法给予奖励。

(二)分类处理法律行为C

对于与投诉举报直接相关的基础行政行为,即法律行为C,若查证属于存在违法情形时,海关应当严格按照海关相关法律规范,依法作出撤销等处理决定。法律行为C违法,笼统地说存在两类情形,一是由于海关自身原因导致的违法,如海关在作出时程序违法;二是由于行政相对人原因导致的违法,如行政相对人不如实申报。对于前一种违法情形,即使存在撤销的相关法律规范,也不可一律予以撤销,还应当结合信赖利益保护等进行综合判断,以确定是否作出撤销等处理决定。同时,应当对导致法律行为C违法的海关内部原因,进行全面认真分析,以改进和完善海关业务执法工作。需要对有关责任人员进行追责的,应当按照党纪国法依法依规予以追责。对于后一种违法情形,对于法律行为C,原则上应当依法作出撤销等处理决定。

(三)协调衔接作出法律行为D

海关在办理投诉举报案件时,若违法行为线索经核查属实,除依法应当刑事立案的外,应按照《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》等行政处罚法律规范依法予以处理。在依法作出法律行为D时,应注意与“法律行为B”的协调衔接。原则上最迟应在受理投诉举报后60日内作出行政处罚不予立案或至少是立案的初步处理决定并告知投诉举报人。同时,因海关普通程序行政处罚案件办案期限一般为6个月,在立案后若在受理投诉举报后60日内无法对涉嫌违法的行为作出最终调查认定,除在受理投诉举报后60日内及时将立案等情况告知投诉举报人外,为避免纠纷,减少不必要的执法风险,宜应在最终调查认定处理后及时告知投诉举报人对涉嫌违法行为的最终调查认定和处理结果。