以审查为中心的法官惩戒程序改造*

李德恩,刘铠嘉

(九江学院 法学院,江西 九江 332005)

一、法官行为检视与责任追究

司法是一个由高度不确定性向确定性逐渐收敛的裁判者的决策过程。一种“机械的”或“逻辑的”司法裁决程序是不可欲的[1]。当前快速发展的人工智能在司法中的运用方向不是取代法官裁判,而是辅助法官以更高效率推进程序运行,提升法院司法便民的水平。司法必须依靠法官的司法技艺、洞见、实践智慧,甚至是在多年制度实践中砥砺而成的司法直觉[2]。改革开放以来,中国逐步采取了统一的法律职业资格考试、公务员考试等严格措施,从入口处严把法官素质关,并加强了对法官队伍的培训与管理,法官队伍的专业化水平逐年提高。2014年后,中国又开启了法官员额制改革,从21万名法官中遴选产生了12万余名员额法官,法官队伍从专业化再走向精英化。与法官队伍的精英化进程同步,法院系统人员特别是员额法官的待遇得到较大幅度提高,进一步增强了法官职业对于高素质法律人才的吸引力。法官职业日渐成为令人敬仰的职业,对于提升司法公信力大有助益。

然而,选任制度的严格并不能保证所有司法人员恪尽职守、廉洁奉公、公正司法[3],待遇的优厚也并不能完全消除人性的自私与贪婪。对职业伦理、职业道德缺失的法官而言,当面对利益诱惑之时,丰富的法律知识储备和高超的职业技能不是用于保障司法公正,而是异化为操弄法律规则、以权谋私、钱权交易的道具。近年来,法官审判违法行为、失德失范行为屡屡发生,不时挑动民众神经,造成不良社会影响。一些法官控制庭审能力低下,不及时处理当事人诉求,办案效率不高;一些法官缺乏服务意识,作风散漫,敷衍塞责,态度生硬,庭审语言不文明;一些法官私德缺失,日常行为失范,频繁参与社会交往,吃拿卡要,腐化堕落等。法官在法庭内外的失德失范乃至违法犯罪行为虽然不是普遍现象,但危害巨大,不仅加剧当事人之间、当事人与法院之间的对抗情绪,而且损害裁判者自身形象和司法权威,激发民愤民怨,严重败坏司法声誉。

司法作为守护社会正义的最后一道防线,承担着打击犯罪、制裁违法、救济权利、化解纠纷的神圣使命,体现了一个国家的法治水平和文明程度。法官令人敬畏的身份和地位要求其保持清廉与诚信的品性[4]。法官的政治素质、业务技能、道德水平,都代表着国家司法的形象,展示着国家司法的水平。不仅法官的审判行为受到法律严格约束,甚至其日常言行也被纳入组织管理的范畴。在日本,法院管理者不干预裁判,却有权监督法官的日常生活。如果法官需要外地旅行过夜,必须向法院院长或长官提交履行申请。法官加入团体的自由、发表意见的自由,以及行动、生活上的自由也被限制[5]。法官行为不端,甚至知法犯法,将严重影响民众对司法的信任、对法治的信心。人民法院依法独立行使审判权的规定并非意味着免除法官违法审判责任,相反,由于法官“承担着作为社会美德和圣贤人典范的道德责任”[6],除了错案终身追责之外,其违反职业道德的行为也会受到相应处罚。2023年《最高人民法院工作报告》披露,在2012～2018年,各级法院查处利用审判执行权违纪违法干警8 589人,追究刑事责任1 727人。对违纪违法法官的严肃查处一方面显示了人民法院对于司法腐败零容忍的态度,另一方面也暴露出司法领域腐败问题的严重性,凸显法官惩戒规范化、制度化的必要性和紧迫性。

最高人民法院一贯重视法官职业道德的提高、日常行为的规范以及法官违法违纪责任特别是违法审判责任的追究,为此出台了一系列制度规范。2010年,最高人民法院发布了修订后的《法官职业道德准则》《法官行为规范》,除了对法官在立案、庭审、诉讼调解、文书制作、执行、涉诉信访处理等审判活动中的言行提出严格要求外,还对法官业务外活动进行规范,将法官违反职业伦理的行为纳入责任追究的范围,明确由法院的政治部门、纪检监察部门负责督促法官遵守规范,为法官责任追究提供了明确法律依据。鉴于法官、检察官不当社会交往大多发生在与律师交往的过程中或以律师为纽带,最高人民法院、最高人民检察院、司法部在2011年联合印发了《关于建立健全禁止法官、检察官与律师不正当接触交往制度机制的意见》。该意见的目标靶向非常明确,就是着眼于防止法官、检察官与律师之间的利益输送、利益勾连。

二、法官惩戒委员会设立:缘起与意义

司法权应该具有相对独立的地位,中国《宪法》对此有明确规定。司法权的独立性不仅意指审判机关的整体独立性,法官行使审判权过程中的个体独立性也是其应有之义。司法权的独特性质决定了对法官违反审判职责行为实施惩戒有别于一般政府人员违法公务活动的责任追究。如果在惩戒主体、惩戒事由、惩戒程序、惩戒救济等方面设置不当,极有可能因为法官惩戒妨碍审判权依法独立行使。寻找到保障法官职权行使与对渎职法官施以惩戒之间的平衡点正是法官惩戒制度的核心指标[7]。法官惩戒制度与审判权依法独立行使的保障之间看似存在矛盾,但其目标指向是一致的,都是为了保障法院审判的公正、公平,实现司法正义,必须统筹兼顾,不可偏废。

为了保证审判权的依法独立行使,法官惩戒主体应具有权威性、专业性和独立性[8]。从域外看,执掌法官惩戒权的主要是立法性机构、司法性机构和专门性机构这三类主体,而鲜有行政机关[9]。美国设立的法官惩戒机构司法行为委员会由法官、律师以及社会公众组成。法官的人数绝对不会占据大多数,一般为总组成人员的四分之一或者三分之一[10]。成员结构保证了司法行为委员会独立于立法、司法和行政机构的地位。英国设置了专门的惩戒机构独立处理司法行为投诉,分别是司法行为调查办公室、司法任命和行为监察员[11]。法国的司法体制比较特殊,设立了最高司法会议,由总统担任主席并依组织法规定任命其成员。最高司法会议提出最高法院法官任命人选并对其他各级法官任命表示意见。最高司法会议设置法官惩戒委员会,由最高法院院长担任主席,负责法官惩戒工作。毋庸置疑,法官惩戒机构的高规格配置有利于增强其权威性。

中国传统的法官惩戒与普通公务员的政务处分相似,由法院系统纪监部门负责对违法法官进行惩戒。法官的救济采取复议和申诉的方式,由法官惩戒的决定法院及其上级法院负责处理。这种高度行政化的同体惩戒方式与审判权自身的特点与要求相背离,可能导致法官因担心惩戒而在审判中曲意迎合惩戒主体的意见。

中国法官惩戒制度的改革应当以引入法院之外的第三方参与法官惩戒为突破口,以消除同体惩戒产生的缺乏中立性的弊端。2014年6月,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》(以下简称《框架意见》)和《上海市司法改革试点工作方案》(以下简称 《工作方案》),明确要求完善司法人员分类管理制度,将法院系统的工作人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三大类进行管理。法官惩戒制度是法官管理制度的重要组成部分。在《框架意见》和《工作方案》出台后,最高人民法院法院以及省、自治区、直辖市高级人民法院陆续成立法官惩戒委员会,开启了法官惩戒制度改革的进程。为了防止法官惩戒对于法官依法独立审判形成冲击,法官身份保障也进入了决策层的视线。2016年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《保护司法人员依法履行法定职责规定》,对法官身份保障做出了规定,非因法定事由、非经法定程序,不得对法官做出调离、免职、辞退或降级、撤职等处分。

法官惩戒委员会设立之后,最高人民法院通过出台有关司法责任制的司法解释逐步规范、引导各地法官惩戒委员会的运行,为《法官法》的修订奠定了基础。2015年,最高人民法院发布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,在推出改革审判权力运行机制、明确司法人员职责和权限、加强法官履职保障等重大举措的同时,专门针对违法审判责任的认定和追究进行了规定。2018年12月,最高人民法院制定了《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》(以下简称《意见》),《意见》第十六条提出要严格落实违法审判责任追究制度。在《意见》的规定中,法官责任追究根据责任性质分为三种。第一种是对法官违反审判职责行为的责任追究,由各级人民法院进行调查,法官惩戒委员会根据调查情况审查进行认定并提出审查意见,相关法院根据审查意见做出惩戒决定。第二种是法官违反审判职责行为涉嫌犯罪的责任追究,如涉嫌徇私枉法罪、枉法裁判罪等,应当移交纪检监察机关、检察机关依法处理,与其他职务犯罪的处理方式和程序并无二致。第三种是法官违反审判职责以外的其他违纪违法行为的责任追究,如违反治安管理行为、交通违法行为等,是由公安机关等相关部门调查,依照法律及有关规定处理。第二种、第三种情况的法官责任追究并无特别的考量与规定,本文讨论的法官惩戒指的是第一种情况,即法官违反审判职责但未涉嫌犯罪行为的责任追究。

2019年修订的《法官法》采纳了法官惩戒制度改革试点的成果。《法官法》第四十八条规定,最高人民法院和省、自治区、直辖市设立法官惩戒委员会,并明确了法院、法官惩戒委员会在法官惩戒中的各自职能。自此,中国的法官惩戒委员会经历了从改革试点到全面铺开,从进入最高人民法院的司法解释到《法官法》的修订过程。法官惩戒委员会的立法确认,意味着法官同体惩戒的体制发生改变,法院与法官之外的第三方开始在法官惩戒中发挥作用,标志着具有鲜明中国特色的法官惩戒制度基本成型。

然而,徒法不足以自行,法官惩戒程序运作需要进一步探讨的问题有:第一,法官惩戒委员会如何保持中立,因为缺乏中立其存在就没有价值,法官惩戒依然会回到同体惩戒的老路,只是换了一副皮囊而已;第二,法官惩戒委员会在法官惩戒中的职能定位是否合理;第三,法官惩戒委员会与法院行政的关系怎样,如何保障法官惩戒委员会发挥实质性作用。

三、《法官惩戒工作程序规定(试行)》评析

《法官法》对于法官惩戒只做出了框架性、原则性的规定,缺乏具体的操作程序,导致各省、自治区、直辖市法官惩戒委员的组成与运行各不相同。为了更加规范法官惩戒程序的运行,最高人民法院在2021年印发了《法官惩戒工作程序规定(试行)》(以下简称《程序规定(试行)》),明确了惩戒对象、惩戒程序以及法官在惩戒程序中享有的权利、救济方式等。《程序规定(试行)》第六条规定,法官惩戒工作由人民法院与法官惩戒委员会分工负责,人民法院负责对涉嫌违反审判职责的法官的调查核实和惩戒,法官惩戒委员会负责审查并出具审查意见。惩戒方式包括停职、延期晋升、调离审判执行岗位、退出员额、免职、责令辞职等组织处理,以及按照《公务员法》《法官法》等有关法律规定给予处分。2022年初,最高人民法院印发了《人民法院法官违纪违法退额管理规定(试行)》。这是与《程序规定(试行)》配套的管理规定,旨在全面加强对法官队伍的监督管理,促进法官公正廉洁司法。

《程序规定(试行)》规定的法官惩戒程序依然保持着浓厚的行政色彩。首先,法官惩戒委员会构成中学者、律师占偏低。原因在于《程序规定(试行)》规定了法官占比不低于50%。实践中法官比例往往远超50%。其次,法官惩戒委员会与法官遴选委员会成员高度混同甚至合二为一的现象比比皆是。法官遴选比法官惩戒可以更多体现国家意志,法官惩戒则对中立性有特别要求。成员的高度混同证明对法官惩戒的特殊性缺乏考虑。再次,法官惩戒委员会职权偏弱,而且没有得到有效保证。人民法院负责受理、调查与惩戒,而法官惩戒委员不会直接受理针对法官的投诉,仅仅是三分之二以上多数通过后提出审查意见,法官惩戒的最终决定权仍然掌握在法官所在的人民法院。这种设计使得法院具有通过惩戒控制法官行使审判权的主动权与能力,可能对法官依法行使审判权形成干扰,不利于实现法院人员分类管理改革的目标设定。张洪亮与罗登亮认为,法官惩戒委员会功能“虚化”已经成为掣肘司法责任制改革成效的关键问题[12]。

惩戒程序涉及法官重大利益。从程序正当性的角度而言,惩戒程序中的法官须受到公正对待,须尽可能减少各种非理性干预。惩戒委员会制度是违法审判责任追究制度的重中之重[13]。保持法官惩戒主体的中立性,既是为了慎重对待法官重大利益事项,也是为了维护法官在行使审判权中的独立地位。法官惩戒主体中立性应当包含组织层面的机构中立以及职能层面的控审分离双重内涵[14]。法官惩戒要从同体惩戒走向异体惩戒,实现惩戒机构中立的要求,已经成为学术界的共同呼声。《程序规定(试行)》出台后,需要进一步追问的是,法官惩戒委员会是否已经满足了机构中立的要求。只有在机构中立的基础上,讨论职能层面的控审分离问题才有意义,否则控审分离只能是无源之水、无本之木。鉴于控审分离在诉讼程序中的充分体现,方乐明确主张,以司法化为导向完善法官责任制度[15]。

设置法官惩戒委员会的初衷在于追求法官惩戒主体的中立化,但希望据此将法官惩戒的权力完全交付法官惩戒委员会,实现法官同体惩戒向异体惩戒彻底转轨,甚至实行法官惩戒的司法化,与中国政治体制的要求不相适应。习近平总书记强调,法治领域改革政治性、政策性强,必须把握原则,坚守底线,绝不能把改革变成“对标”西方法治体系,“追捧”西方法治实践[16]。中国大部分法官兼具党员、干部、公务员的多重身份,违法审判责任必然与党纪政纪责任、组织处理互相交织或出现混同。法官惩戒的权力完整赋予法官惩戒委员过于理想化,与中国党员、干部、公务员管理权限的相关规定不相容,并且带来机构设立、程序运行的高额成本,可谓障碍重重。《程序规定(试行)》规定了法院与法官委员会分工合作,法院保留对法官的调查与惩戒决定权,法官委员会行使审查权,是契合中国国情的制度安排。在这种体制安排下,如何确保审查环节在法官惩戒程序中发挥关键作用成为最值得关注的问题。

法官惩戒制度改革既要坚持党管干部的原则,又要与司法权自身特点和要求相适应。一个现实可行的思路是,借鉴国外法官惩戒制度与经验,以《法官法》的相关规定为依据,以法官惩戒委员会的设立与全面运行为契机,对法官惩戒程序进行相应改造,通过确立审查程序的中心地位来确保法官惩戒委员会能够约束法院系统对法官的惩戒决定,实现一定程度的异体惩戒,维护程序整体的权威性。换言之,未来法官惩戒制度改革的重点应该是程序改造而非体制变轨,体现到法律依据的完善上则是《程序规定(试行)》的完善,正式制定《法官惩戒工作程序规定》,而不是《法官法》的原则修改。

四、审查程序中心地位之保障

如前所述,法官惩戒主体包括法院以及法官惩戒委员会,如何处理两者的职能划分以及相互关系是法官惩戒制度合理建构的关键所在。依照《程序规定(试行)》,法官惩戒包含受理、调查、审查、决定、执行等程序,其中调查、审查与决定最为重要。建议借鉴正当程序理念,从惩戒标准、法官惩戒委员会的委员组成、惩戒程序的确定性、审查意见效力等四个方面确立并强化法官惩戒过程中审查程序的中心地位,通过程序改造改变法官惩戒委员会功能虚化甚至失能休眠的状况。

(一)明确规定法官违反审判职责行为惩戒的标准

《程序规定(试行)》第四条原则上规定了法官违反审判职责的行为,包括故意违反法律法规办理案件以及因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果两种情形。但实践中如何把握应予以惩戒的行为,存在过大的自由裁量空间,建议对违反审判职责的行为出台更加细化的规定,更加精准区分法官违反审判职责行为与其他违法违纪行为、违法审判责任与审判质量瑕疵责任,避免出现法官因为轻微的违法违规行为即遭受惩戒的情况。该规定也意味着对于审判过程中非故意的违法违规行为以及非因重大过失导致的裁判错误行为,不应施以惩戒。对于法官违反审判职责之外的其他违法违纪行为,也不是《程序规定(试行)》法官惩戒的范围,应依照其他法律法规进行处理。个别省份的法官惩戒委员会章程中,将法官普通违法违纪或违反职业伦理的行为纳入惩戒范围,损害了法官惩戒制度的严肃性和统一性[17],与《法官法》以及《程序规定(试行)》的规定冲突,应该予以纠正。

(二)改善法官惩戒委员会的委员结构

法官惩戒机构应具有中立地位。英国、加拿大、澳大利亚和美国的惩戒机构均明确为单独设立的法定第三方惩戒组织[18]。《程序规定(试行)》第八条规定,法官惩戒委员会委员从法官、检察官、律师、法学专家等法律共同体成员以及人大代表、政协委员中择优选任,其中法官委员不少于半数。该规定关于法官委员人数下限的规定体现了法院系统对于法官惩戒的自身权力诉求,并已经提前得到《法官法》第四十八条的认可。但该规定将导致法官惩戒委员会变异为法院的内部惩戒机构,有损法官惩戒委员会的中立地位。2021年8月,某省高院公布的法官惩戒委员会组成人员名单中,主任委员1名,由高院院长担任;副主任委员3名,分别由高院、政法委、纪监委的领导担任;专门委员4人,由人大代表、政协委员以及法学专家担任;专业委员15人(随机抽取5人参加会议),全部为辖区法院领导。该省法官惩戒委员会的组成符合《程序规定》的要求,却出现了不合常理的结果。类似做法并非个例,很多省市自治区设立的法官惩戒委员会都存在法官之外委员偏少的问题。建议将《法官法》第四十八条“法官代表不少于半数”以及《程序规定(试行)》第八条“法官委员不少于半数”的规定修改为“法官委员不得多于半数”,以增加专家、律师等社会委员的数量,在人数上确立法官惩戒委员会作为中立第三方的地位,保证法官惩戒具有异体惩戒的性质。

(三)维持法官惩戒程序确定性

在法官惩戒程序中,法院享有针对法官涉嫌违反审判职责行为的启动惩戒、进行调查与决定惩戒的权力,法官处于相对弱势的地位。有必要加强法官权利的保障与救济,加强法官惩戒委员会对法院的制衡,以平衡惩戒主体与惩戒对象之间不对等的关系。《程序规定(试行)》对法院调查环节当事法官的知情、申请回避、参加听证、陈述、举证以及辩解等权利,对法官惩戒委员会审查环节当事法官的异议权,对法院惩戒环节当事法官的申请复核权、申诉权都做出了相应规定,体现了对法官权利的尊重与保障。但《程序规定(试行)》第二十八条第二款规定,法官惩戒委员会经审议未形成三分之二以上多数意见的,由人民法院进行补充调查后重新提请审议,或者撤回提请审议事项。第三十条规定,法官惩戒委员会可以要求人民法院补充调查,人民法院也可以申请补充调查,人民法院应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以二次为限。这种关于补充调查后重新提请审议的规定置法官于不利的境地。程序具有“作茧自缚”的效应,亦即程序的所有参加者都受自己的陈述与判断的约束[19],允许一方缺乏正当理由的反复就是对程序其他参与方的不公平。惩戒委员会经审议后不能形成多数意见的原因,无外乎两种,其一是法官是否违反审判职责争议太大,其二是法院调查没有查清基本事实。在第一种情况下,对于争议太大的审议事项,应当按照有利于法官的原则加以认定,即法官不存在违反审判职责的行为。在第二种情况下,由于法院对法官违反审判职责的事实调查不充分导致法官惩戒委员会不能形成多数意见,其不利后果应该由法院承担,而不是允许法院补充调查后重新提请审议。笔者建议,赋予法官惩戒程序确定力,除非在有利于法官的情形下,或者法官在审查环节提出了之前没有提出的事实与理由,需要法院调查核实的,不允许程序的反复。赋予程序确定力可以督促法院在调查环节认真履行职责,有利于保护法官的合法权利,使法官安心履行职责。

(四)充实审查意见的内容,强化审查意见的效力

《程序规定(试行)》第三十四条规定,法官惩戒委员会审议认定法官存在违反审判职责行为的,由法院按照干部管理权限做出惩戒决定。法官惩戒包括程度不同的组织处理、政务处分方式,从停职、延期晋升等到责令辞职,从警告、记过等到开除。《程序规定(试行)》并没有对审查意见是否应该提出惩戒建议以及惩戒建议的效力进行规定。审查意见书中是否应包含惩戒建议的内容,实践中各地做法存在不同[20]。如果法官惩戒委员会的审查意见对于采用何种惩戒方式保持沉默,无疑将导致法官惩戒委员在法官惩戒中的作用弱化。确立审查在法官惩戒程序的中心地位,必须以强化审查意见对法院惩戒决定的约束性为前提。法官惩戒委员会出具审查意见时,不仅要对法官是否存在违反审判职责的行为进行定性,对法官是否存在故意或重大过失做出判断,而且应该对法官违反审判职责行为的惩戒方式给出建议。法院以审查意见为依据决定对法官的惩戒,原则上只允许采取与审查意见建议的或相对轻微的惩戒方式。