行政举报人原告资格的司法审查困境与出路* ——以33份判决为例

栗 博

(中央民族大学 法学院,北京 100089)

随着当前我国经济社会的快速发展,行政投诉举报类案件日益成为行政诉讼案件中的重点领域。在执法层面上,投诉举报逐渐开始异化,“举报”由一项公民参与性的机制异化为官民对抗性的机制。在行政执法以及司法实践中,许多公民将举报投诉机制视作维护其私人利益,甚至是为了谋求不法收益、达到非法目的的工具。举报权一旦被滥用不仅严重干扰了正常的投诉举报制度,并且对我国行政诉讼制度带来了极为负面的影响。因此,有必要对行政投诉举报案件的原告资格进行法律厘定,规制滥用诉权、扰乱司法秩序的违法行为。

一、问题的提出

在当前司法体制改革的背景下,最高人民法院进一步放宽了立案条件的限制,从原有立案审查制转变为立案登记制,行政举报答复类案件的门槛被进一步放宽,大量行政案件涌入法院。尽管这在一定程度上扩大了司法审查的范围,有利于保护当事人的正当诉求,但是不可避免地在实践中出现了大量的行政滋扰类案件,如“段彦龙诉山西省太原市尖草坪区人民政府行政复议一案”中参见段彦龙诉山西省太原市尖草坪区人民政府行政复议案,案例号(2020)最高法行申字3859号行政裁定书。,举报人在不同的经营场所购买商品后,以购买的商品存在问题为由,反复多次以相同或者类似理由进行举报。其诉讼目的已非救济受损的合法权益,而是谋取不正当利益,这无疑导致了行政资源及司法资源的浪费。长期以来由于举报概念缺乏明确规定,相应法律制度不健全,无论是行政机关还是人民法院在处理举报案件时普遍缺乏明确的标准,也使得大量滋扰类案件有了可乘之机。对此,笔者以“举报答复”“投诉举报”“利害关系”“保护规范”为标题在北大法宝进行搜索,经筛选后共搜集到现行有效的行政投诉举报案件中包含“原告资格”内容的清单共33份。笔者发现,在2017年“刘广明诉张家港市人民政府行政复议案”提出保护规范理论后,为司法实践中原告资格认定问题提供了新的视角,在一定程度上影响了第三人之诉案件的司法裁判倾向,比如“联立公司诉北京市东城区人民政府行政复议案”(1)参见刘广明诉张家港市人民政府行政复议案,案例号(2017)最高法行申字169号行政裁定书。。但在投诉举报案件中法院对原告资格的认定标准较为固定,仍然延续“利害关系”的判断标准。尽管学理上的讨论并没有深刻改变行政投诉举报案件的原告资格认定,但在未来司法裁判是否会认可并普遍采纳保护规范理论尚且存在争议。但综合从当前行政诉讼的司法实践情况来看,“利害关系”这一判断标准在司法实践中较为抽象且缺乏统一性,容易引起司法裁判的不一致,此外“合法权益”这一要件的内涵尚且存在争议,又缺乏具体的确定方法,也容易陷入主观价值的评判,不利于当事人合法权益的保护。

二、理论初探:举报人原告资格判定标准

(一)行政诉讼法对原告资格的规定

由于历史原因,我国早期行政诉讼中对原告资格的认定曾经借鉴民事诉讼法的有关规定,采用的是“直接利害关系”标准,即行政行为侵犯了公民合法的人身权和财产权时,公民才具备原告资格。随着行政诉讼理论和实践的不断丰富和完善,2000年最高法的司法解释将原告资格界定为“法律上的利害关系”(2)参见联立公司诉北京市东城区人民政府行政复议案,案例号(2019)最高法行申字293号行政裁定书。。即与具体行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织,但实践中对此存在“二要素”“三要素”“四要素”等观点,对原告资格的判断也没有确立统一的标准。毕竟原告资格问题是行政诉讼理论发展的难题,即便在法治发达的国家,对该问题仍然存在长期和巨大的分歧。2014年修改的《行政诉讼法》对原告资格进行了概括规定(3)2000年颁布的最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”,首先明确了行政相对人是具有我国行政诉讼原告资格的人,而相对人之外的第三人的判断则需要借助“利害关系”做进一步明确。因此司法实践中,对第三人原告资格的判断便集中于是否与案件具有“利害关系”。基于现行的行政诉讼法第二条(4)2014年修订的《行政诉讼法》第二十五条:“行政行为的相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”、第二十五条的规定可知:我国司法实践中形成了以判断利害关系的“三要素”说为主流,即存在一项合法权益、存在具体的行政行为、相对人合法权益受到行政行为的影响[1]。

(二)举报人原告资格的认定

关于举报人原告资格的判定在实践中分歧较多,尽管不同时期的人民法院对此类案件的裁判思路也经历变化,但面对实践中日渐增多的举报人案件,实务部门也对此做出了积极的回应,并且形成了较为连贯和稳定的裁判思路,即以“利害关系”为标准判定举报人的原告资格,这一裁判思路在一系列的案件审理裁判中得以固定下来。从指导案例77号到《行诉解释》,对于举报人原告资格的认定都着眼于是否与被诉行政行为存在利害关系,而“自身合法权益”则作为判定是否存在“利害关系”的基础要件。

20世纪90年代的“汤晋诉当涂县劳动局不履行保护人身权,财产权法定职责案”中法院以建筑公司违反劳动法律侵犯原告合法权益,原告据此写信要求查处的公民行使正当权利的体现[2]。可见,早在这一时期人民法院就树立了“维护自身合法权益”这一裁判思路来对是否具有利害关系进行判断。

最高人民法院2014年亦就举报人的复议资格进行了答复,2015年颁布了《人民法院关于行政不作为十大案例》,其中“钟华诉北京市工商行政管理局通州分局行政不作为案”“兰州宏光驾驶员培训服务有限公司诉兰州市城关区城市管理行政执法局行政不作为案”(5)参见最高人民法院关于行政不作为十大案例。中,法院继续秉持“自身合法权益”这一标准支持了举报人的原告资格。2016年最高人民法院颁布指导案例77号《罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案》(6)参见罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案,案例号(2012)吉行初字第13号。,对实践中此类案件的两个重要问题做出了回应:一是举报人原告主体资格问题:举报人认为其自身合法权益受到侵害而向行政机关进行举报的,应当认定举报人为利害关系人,故具备原告主体资格。二是举报答复告知行为的可诉性:认为吉安市物价局的行为属于行政不作为,没有对当事人的举报做出实质性处理,因而对当事人的合法权益造成了一定影响,故属于可诉的行政行为。尽管可以看到最高人民法院基于主观诉讼的目的,秉持“有权利必有救济”的理念,将举报答复行为纳入受案范围,但说理并不充分[3]。最高人民法院认定举报人具有原告资格的理由是:行政机关不履行法定职责而侵害了举报人的合法权益,但在权益受侵害可能性的判断上,既没有交代其认定的理由,也忽视了该问题的多样性,此外对于“法律上的利害关系”也没有进一步阐释说明。可见,指导案例77号对于举报人案件的参照指导功能有所瑕疵,实践中对于类似案件的处理也存在混乱。

2018年颁布的《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》在遵循指导案例77号的裁判思路的基础上,对于举报人的原告资格做出了更进一步的规定:“为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关做出或者未做出处理的,视作同行政行为具有利害关系”(7)参见最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条第五款。。最高人民法院在原有“以维护自身合法权益”为要件的基础上,增加了行政机关具有处理投诉职责这一要件,为有关案件的审理提供了法律规范。

三、理论检视:举报人原告资格认定的实践困境

(一)举报人的身份界定

举报人案件处理结果存在混乱的原因之一就是对于举报人的法律身份理解存在混乱,这源于我国法律并没有系统地对举报行为进行明确界定。我国《宪法》规定了公民享有监督权,但是在宪法文本中并未出现“举报”一词,也没有统一的举报法律制度。由于立法层面规定的不明晰导致实践中行政机关经常将举报人与信访人、投诉人、等词语混用。司法机关在处理有关举报案件时,也存在理解不清,认定不明的情形。

1.实践中对举报人和投诉人的界定

实践当中对于投诉人和举报人的界定存在混乱,并没有形成统一的认定标准,大致有以下三种立场。有些领域的立法中没有区分投诉与举报。比如《社会组织登记管理机关受理投诉举报办法(试行)》的第六条(8)社会组织登记管理机关受理投诉举报办法(试行)》的第六条:“登记管理机关应当向社会公布投诉举报渠道,方便投诉举报人(以下简称举报人)投诉举报。”。而在一些领域中,立法则较为详细地对举报和投诉做了区分。比如《劳动保障监察条例》第九条(9)《劳动保障监察条例》第九条:“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为,有权向劳动保障行政部门举报。劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的,有权向劳动保障行政部门投诉。劳动保障行政部门应当为举报人保密;对举报属实,为查处重大违反劳动保障法律、法规或者规章的行为提供主要线索和证据的举报人,给予奖励。”以及《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条(10)《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条:“本办法所称的投诉,是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,与经营者发生消费者权益争议,请求市场监督管理部门解决该争议的行为。”。除了立法机关外,最高人民法院也曾对此表明过态度。2018年最高人民法院颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条:为维护自身权益,投诉人对行政机关不履行法定职责享有原告资格。这条司法解释背后体现出,最高人民法院似乎想以自身权益和公共利益为标准,来区分举报人和投诉人两者的区别。

事实上,无论是指导案例77号、规章还是新司法解释对于举报人的理解本质上都是广义理解,即向行政机关反映违法行为并要求其处理的公民和组织皆为举报人。根据举报人和举报事项的关系,进一步将其划分成:为了公共利益而举报的公益举报人和私益举报人即司法解释中提及的投诉人,对举报人类型的划分,分别对其原告资格做出规定。司法实践中,法院对于公益举报人的态度大多持否定态度,即公益举报人不具备行政诉讼的原告资格。

2.实践中对于举报人和信访人的认定

《行政诉讼法》第二条明确了可诉行政行为的标准,也是一般用来判定举报人是否具备原告资格的标准。但由于举报行为和信访行为在外在形式上具有相似性,故在司法实践中较难准确把握,举报人和信访人的区别。如“李帮君诉中华人民共和国公安部、河北省公安厅不履行法定职责一案”中,法院以根据举报内容判定其行为不构成举报而是信访行为,故不属于人民法院行政诉讼的受案范围,驳回了其申请。再如:“李清林因诉被申请人国家药品监督管理局不履行行政复议法定职责一案”中,举报人李林清称其既是受害人又是投诉举报人,多次向国家药监局投诉举报平原制药厂的高学文制售假冒的本厂药品,所举报的假药已经销售至全国范围,属于全国大案,应由国家药监局负责查处,但其始终不依法履行职责。一审法院以举报人起诉超出起诉期为由,驳回起诉。二审法院则以李清林的申请实质上是以信访途径提出投诉请求,国家药监局对其申请所作答复,亦属于对信访事项的处理,对李清林的权利义务不产生实际影响。由此可见,实践中对于举报人和信访人的区分标准较为模糊,法院通常采用两种标准去判定:一是根据原告所举报的内容来区分信访和举报。二是以行政机关不履行法定职责是否侵害到了原告的合法权益为标准,判定其是否属于举报人。

(二)以“利害关系”为标准存在的局限

1.“合法权益”的内涵存在争议

按照《行政诉讼法》第二条的字面规定,举报人请求法院保护的应当为合法的权益。因此,从严格的法律解释主义出发,“合法”应当成为认定当事人权益是否能够请求司法救济的要件。但也有学者对此表示反对,认为《行政诉讼法》规定的“合法权益”应当只起到法律宣示作用,并不能成为司法实践中判定原告资格的要件之一。此外,对于法律条文中“权益”的理解,实务界和理论界也对此存在争议。权益的内涵包括了法定权利和客观利益,后者属于没有经过法理规范所确认和保护的利益,例如司法实践中常见的违章建筑者的有关利益。这样的客观利益是否应当纳入行政诉讼的受案范围仍然存在争议,并未达成共识。

2.自身合法权益与公共利益的糅合

一般而言,司法机关在审理此类案件时都会不自觉地对举报人自身合法权益和公共利益进行界分。然而在实践中,两者的界限并非是泾渭分明,在某些情况下私人利益和公共利益相糅杂,因而无法清晰区分举报人究竟意图维护的是自身的合法权益还是公共利益[4]。有时候,自身合法权益被囊括在公共利益,而纯粹的公共利益不能成为行政诉讼原告所主张的救济对象,这将出现举报人投诉无门,正当权利得不到法律保护的后果。因此,在司法实践当中不能笼统地以举报事项公共利益作为理由,粗暴地拒绝举报人的诉求。这不仅是对举报人正当诉权的侵犯,也无助于维护社会公共利益,解决社会矛盾。

综上所述,从当前行政诉讼的司法实践情况来看,“利害关系”这一判断标准在司法实践中较为抽象且缺乏统一的判断方法,容易引起司法裁判的不一致。其中“合法权益”这一要件的内涵尚且存在争议,又缺乏具体的确定方法,也容易陷入主观价值的评判。

四、理论优化:举报人原告资格认定标准的完善路径

(一)保护规范理论对举报人原告资格认定的冲击

1.保护规范理论在司法实践中的引入

举报人案件作为行政诉讼案件中的一种重要类型,长期以来司法机关对于其原告资格认定一直沿用“利害关系”这一判断标准。但随着我国行政诉讼理论和实务的发展,“保护规范理论”作为一种域外学说也走进了实务界和理论界的视野,对我国原有举报人原告资格的认定提供了新的思路[5]。

2017年“刘广明诉张家港市人民政府行政复议案”中最高人民法院首次引用德国行政法中的“保护规范理论”来认定原告资格,并以“主观公权利”“反射利益”等概念来框定原告与行政行为之间的“利害关系”。由此保护规范理论在行政诉讼法上被最高院引入,并且对各地法院审判类似案件起到了参考和示范作用,引来很多法院的效仿。可以说保护规范理论的引入,对原有的原告资格认定的标准造成了巨大的触动。在行政举报案件中,法院是继续沿用根据举报人目的是出于公益和私益来认定原告资格,还是引入保护规范理论这一域外学说来认定举报人的原告资格,成为司法实践中的学理难题。

2.保护规范理论引发的争议

保护规范理论的引入冲击了我国行政诉讼法对于举报人原告资格的认定,造成了实践和理论、上级法院和下级法院适用的混乱。因此,行政法学界不少人对此进行了理论上的反驳,指出保护规范理论在适用中的问题。成协中指出“刘广明案最高法裁定”所表达的保护规范理论过窄:“当前大陆法系的主流观点和权威判例都对保护规范理论进行过批判和修正。尽可能扩大原告资格也已经成为当今世界行政诉讼法发展的趋势。”[6]“在司法实践中,法院也秉持了‘难以判断时,就推定其为个人的法律利益’之权利性的推定理论,将法律规范给公民个体带来的客观的、间接的个人利益解释为法律规范所保护的利益。可以说,保护规范理论的引入对我国现行法造成了一定程度的冲击。”[7]

刘广明案后,保护规范理论在我国行政举报类案件的审判中得到青睐,下级法院在之后的行政审判中也逐步引入该理论作为说理论证的重要理论。从客观的实践效果上看,保护规范理论的引入使得我国行政诉讼的原告资格呈现出限缩的态势。尤其在行政举报类案件中,司法机关常常引用保护规范理论来否定举报人的原告资格。这样的结果一方面归因于近些年来职业打假人和举报权滥用情况的严重,各级法院对行政举报案件的态度也日益谨慎。另一方面也由于保护规范理论本身存在一定模糊和偏狭。

我国行政诉讼审判实践引入保护规范理论的直接目的是用以解决行政诉权的识别问题,从而解决困扰司法机关许久的原告资格认定的问题[8]。但无论是理论界还是实务界都对行政诉权的理解存在严重分歧,并未形成一般共识。我国当前行政诉讼模式沿用主观模式和客观模式相结合的定位,模糊不清的诉讼定位使得保护规范理论缺乏应有的适用土壤,如何将这一理论进行本土化改造,使之适应我国行政审判国情还需要很长的磨合期。

3.保护规范理论引入之商榷

(1)现有司法解释已经能够解决举报人原告资格认定之疑难。原告资格问题之所以成为行政诉讼的理论难点就在于赋予原告相对宽松的起诉条件如同一个硬币的两面,充分保障原告合法权益的同时也会引发滥诉的风险。这一矛盾,在举报投诉案件中显得更为突出。自立案登记制的改革以来,司法机关接收到的“滋扰性案件”数量快速增长,“职业打假人”“投诉专业户”大量出现,他们基于施加压力等目的利用放宽起诉门槛的机会,反复向行政机关投诉。这样的滥诉不仅对有限的行政审判司法资源造成了巨大的压力和浪费,同样也影响到了实务部门对举报投诉案件的态度,实践中也经常出现“一刀切”的处理方式,索性将举报投诉案件一律看作滥诉行为。由此可见,如何拿捏保护举报人合法权益与防止滥诉的分寸,成为理论和实务亟待解决的问题。

笔者认为行政诉讼举报人案件中举报人的原告资格认定要置于我国《行政诉讼法》的框架下展开,其中涉及两个重要问题的思考。一是行政诉讼中原告资格的判断标准,二是规制滥诉和职业打假人的现象。对上述问题的思考还要回归到我国行政诉讼和行政执法的现状上来。

事实上,就目前行政执法状况来看,举报投诉案件的数量不断增加,法院面临的举报案件也越来越多,大量滥诉行为如职业打假行为也造成了司法机关的不堪重负。因此,最高人民法院在《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》中也指出,针对实践中职业举报人的滥诉行为,应当对此类案件的原告资格予以限制,从中可以窥探出在实践中司法机关对此类滥诉案件的力不从心。正如章剑生所说:“行政诉讼虽有一定的公益性,显然不能将原告主体资格范围无限扩大,将行政诉讼变相为公益诉讼。”[9]我国《行政诉讼法》强调行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。在举报人案件中,2018年出台的《行政诉讼法》解释也增设了“具有处理投诉职责的行政机关”的标准对此类案件中原告资格加以限定。由此可见,现行的法律规定和司法解释为实践中的滥诉提供了较为明确而具体的法律规范,可以有效打击实践中较为猖獗的滥用举报权和职业打假的行为,故是否在行政举报案件中引入保护规范理论对司法实践的意义已经不大。

(2) 保护规范理论“本土化”尚有争议。对于判断行政诉讼举报人的原告资格的问题,笔者不赞成采用“保护规范理论”这一标准。一方面由于保护规范理论的适用相较于目前司法解释的规定并无更有意义之处。另一方面,也由于保护规范理论本身的理论架构与我国目前行政诉讼制度尚且不匹配,“本土化”之路尚有许多理论和制度鸿沟难以在短期逾越。

从实践情况来看,该理论成为部分法院逃避审判案件的“正当理由”,造成原告资格认定的收紧,不少原本正当投诉案件被因此而驳回诉讼请求。但是不少研究者也据此从学理的角度提出反对:认为当前我国行政诉权理论尚不发达,保护规范的纳入和适用成为限定原告资格的“正当理由”,尽管在司法实践当中存在一定争议,在适用之处产生许多水土不服的问题。但这种情况应当看作是“分娩时的阵痛”。笔者承认任何一种理论的引入都应该有本土化的过程,尽管该理论的引入是出于缓解司法机关的审判压力,避免司法资源和行政资源的浪费的好意。从长远来看保护规范理论也可能起到平衡权利保障和遏制滥诉的作用,可以使得原告资格的判断标准相对客观。

但是,原告资格的认定问题在行政诉讼理论研究中牵一发而动全身,一旦适用保护规范理论不仅对原告资格的认定将产生巨大冲击,也将会对我国现有的诉讼模式产生影响。保护规范理论脱胎于德国法的主观诉讼模式与我国当前的诉讼模式尚且存在一定程度上的不匹配。法律解释要充分立足本国国情,一种理论的发展对一国司法实践的具体情况具有高度依赖性,就保护规范理论而言,它是德国成熟完备的公法理论和权力分立体制建构下的产物[10]。目前对于保护规范理论的研究无论是实务界还是理论界尚且缺乏深入的论证和分析,因此保护规范理论的引入在我国的适用将面临理论和制度上的不匹配,也会给司法实践当来很多负面影响,如实践中很多法院盲目引用保护规范理论,驳回当事人正当诉求,侵害公民合法诉权。故只有在我国公法理论高度成熟化,行政诉讼制度已经完备化时,再引入保护规范理论才能在理论和实务层面对行政诉讼制度的发展发挥其最大功用。

(二)我国行政诉讼中原告资格的判断标准的完善

1.明确界定举报人身份

长期以来对举报人的法律身份缺乏明确界定,导致无论是司法机关还是普通公民对举报行为产生较大分歧。故我国法律应当对举报行为进行系统化规定,从而规制司法实践中对于举报身份认定不清,认识混乱的现象。

(1)界定举报人和投诉人。实践当中常常将举报人和投诉人两者混淆,甚至合称为投诉举报人,缺乏统一的认定标准。举报人和投诉人不能混为一谈,法律应当对此做出明确规定,故笔者提出两点建议。一是明确划分公益举报人和私益举报人,之所以要对此进行划分主要由于司法实务中司法机关对两者的态度迥然不同。对于公益举报人,司法机关大多对其原告资格持否定态度。而对于私益举报人,根据行政诉讼法的规定,其享有原告资格。由于实践当中会出现私人利益被囊括在公共利益之中的情况,因而司法机关无法清晰识别当事人究竟是公益举报人还是私益举报人的司法困境。故此应当对两者进行清晰界定。只有纯粹出于维护公共利益而向行政机关进行举报的举报人才能称之为公益举报人。当举报人的举报事项之中涉及自身利益时,即便私人利益被囊括在公共利益之中,此类举报人仍应被视作私益举报人,依据行政诉讼法而享有原告资格[11]。二是法律明确规定投诉人的内涵。2018年最高人民法院颁布的最新司法解释,其中第十二条第五款对投诉人的内涵做出了模糊认定:为维护自身合法权益,投诉人对行政机关不履行法定职责享有原告资格(11)参见最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条第五款:“为维护自身合法权益,投诉人对行政机关不履行法定职责享有原告资格。”。由此可见,在最高人民法院眼中,投诉人等同于私益举报人,都是出于维护自身合法权益的目的,向行政机关提出投诉。因此,立法者可以借鉴司法解释的观点,在后续立法过程中对投诉人的内涵进行界定,为司法实践进一步举报人和投诉人提供法律规范。

(2)界定举报人和信访人。在司法实践当中,举报人和信访人在外在形式上存在一定相似性,因而在一定程度上会困扰司法机关和行政机关。在区分这两类身份时,应当将举报制度和信访制度都置于整个行政诉讼制度的框架下来理解。根据我国《行政诉讼法》解释的第一条第九款规定可知信访行为属于不可诉行为,故信访人不具备原告资格(12)参见最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第九款:“行政机关针对信访事项做出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。”。司法机关常常以信访行为不可诉为由直接驳回当事人的诉讼请求,这样的做法值得商榷,毕竟实践当中也常常出现当事人以信访的形式提出举报的事项。当前我国行政诉讼在原告资格问题的认定上,应当总体上坚持主观诉讼的理念,强调对公民合法权益给予及时的救济,这也与我国行政诉讼的整体功能定位相切合。司法机关在审理信访案件时,尤其是面对举报人和信访人出现身份上的混同时,应当采取“行政机关不履行法定职责是否侵害了原告的合法权益”[12]这一标准,而非着眼于当事人是否采取的是信访的途径。

2.“利害关系”标准的完善

随着司法实践的发展,“利害关系”标准在认定行政诉讼的原告资格问题上也暴露出一定的模糊性和局限性。任何一种理论都不是固步自封,因此面对司法实践中出现的质疑和挑战,原有“利害关系”标准应当进行适当修正,以回应现实的需求。

(1)明晰“合法权益”当中包含事实上的权益。在我国司法实践中,司法机关对于原告资格利害关系中“合法权益”的认定局限于法律明文规定的权益[13]。这样的理解有失偏颇,对于“权益”应当进行广义的理解不仅包括法律规范所确认和保护的利益,还应涵盖与之相对应的事实上的利益。笔者建议通过司法解释或指导案例的方式,对这一问题明确化,从而实现行政诉讼制度所追求的扩大当事人权益保护范围的目的。

(2)明晰“利害关系”中因果判断的类别。当前司法机关在采取“利害关系”标准判定举报人是否具备原告资格时,对于因果关系的认定局限于法律上的因果关系和直接因果关系。随着我国公法理论的不断完善和司法实践的发展,“有权利必有救济的观念”日益深入人心,因此在“因果关系”的判断上,将事实上的因果关系和间接因果关系纳入司法机关的考虑,有助于扩大行政诉讼法的保护范围,进一步完善“利害关系”的判断标准,从而对公民权益进行更有效的救济。

结 语

监督权是社会经济发展和现代民主社会的产物,也是宪法赋予现代公民的基本权利,而举报权则是监督权在行政法上的具体体现,是一种新型的行政管理方式和手段,具有行政性和民主性双重属性。

行政领域的投诉举报为执法任务繁重,财力人力有限的行政机关提供了违法线索的来源,在很大程度上弥补行政执法能力的不足。然而举报数量的激增不仅给行政机关执法带来巨大压力,也使得行政诉讼中举报案件的数量激增。法院面临着如何平衡保障诉权和防堵滥诉的选择两难:放宽原告资格必然引发滥诉,然而限制原告资格则不利于保护举报人的权益。因此,如何澄清行政诉讼中举报人的原告资格,仍然需要实务和理论界的努力。

行政诉讼举报人原告资格的认定并不仅仅是一个简单的司法技术难题,其往往脱胎于一个国家现行有效的司法政策,也涉及司法权和行政权两者的界限。王名扬说:“美国下级法院有时也利用原告资格,或者从宽解释,或者严格要求,以达到自己追求的目的。”[14]事实上,在当前立案登记制改革的大背景下,面对海量的行政举报案件,适当地限缩举报人的原告资格,才能对实践中的滥诉现象行为进行有效规制。有权利的地方就需要有法律规范对其进行规制,否则就会造成权利滥用,违背建立举报制度的初衷,最终也会损害公共利益。司法是社会公正的最后一道防线,对举报人原告资格的司法审查应当更加完善,以期保护举报人正当权利的行使,真正发挥行政举报的作用,实现行政管理目标,维护公共利益,实现行政主体与相对人的双赢。