公立医院全面预算管理体系构建的问题与改进研究

田春涛

摘要：公立医院作为为人民群众提供基础医疗服务的机构，具有公益性和非营利性的特点。公立医院产权归国家所有，为确保国有资产保值增值和行使“预防疾病”“救死扶伤”的重要职能，需要不断提升全面预算管理水平。长期以来，很多公立医院注重单一财务预算，对于全面预算管理的理念认识不足，导致出现预算组织结构不合理、预算编制不科学、预算执行不得力、预算管理信息化手段不充分应用等问题。因此，公立医院要以长远发展目标为导向，实现财务预算专业化、规范化、科学化以及预算体系的纵深化和全面化，切实保障国有资产安全，促进医院的职责履行和健康发展。

关键词：公立医院；全面预算；管理；改进

中图分类号：F275

引言

市场机制的运行使得公立医院的管理体制和运行机制等都发生了根本性变化，各种形态和体制的医疗机构也对公立医院的管理与发展形成了巨大挑战。十九大报告中还提出政府和行政事业单位要未雨绸缪，要“过紧日子”，因此，公立医院产生了强烈的危机感。将危机化为动力，就需要从内部开源节流，提升医院内部管理水平，以互联网及新型技术为手段，构建预算、成本及绩效三位一体的预算管理体系，促进医院内部管理机制的进一步完善，合理控制成本，降低消耗，提高医院全面管理水平。

一、全面预算管理的内涵

狭义的预算管理，主要是以财务目标为导向，通过对相应的财务活动进行预测、筹划和控制，并对预算进行执行监督；而广义的预算管理则强调预算的“全面性”。对于公立医院来说，全面预算是以预算为主线，覆盖医院的所有经济活动和业务活动，并对实物资源和非实物资源进行规划、配置、组织、协调、控制、评价的全过程。对公立医院来说，全面预算意味着无论是临床科室，还是医疗技术科室、后勤保障部门以及行政管理部门，只要有经济活动，都要纳入预算管理范畴。事前有计划、事中有记录、事后有考核，体现在预算管理的“全程跟踪”。

全面预算管理体系包括决策预算、业务预算和财务预算三方面的内容。决策预算是一种目标导向，决策依据来源于医院的业务现状和财务数据，即充分考虑预算工具的应用对医院形成的“投入产出比”是否能够达到医院运营管理目标，是否能够促进医院的整体管理效率提升，是否有利于提高医院的服务水平和质量。业务预算是一种“持续改进”的过程。预算管理围绕业务发展目标，应用动态的PDCA循环管理理论，对业务工作中的经济活动进行把控和改进，并不断优化和创新。财务预算侧重于预算编制、执行和考核的全过程，不仅围绕预算“目标”“方案”和“资金流向”，更包括了“花钱的用途”“花钱的标准”和支出的审批流程。

二、公立医院全面预算管理体系构建的重要意义

第一，全面预算管理是公立医院提升财务精细化水平的重要手段。在预算执行过程中医院的战略规划和运营目标能够得到进一步细化，从而更好地得以推进与落实，并在此基础上推动内部部门有效协调。通过财务成本控制、项目支出以及对未来效益增长和缩减预期，以应对发展变化，调整预算结构，提高人、财、物等资源配置效率。

第二，全面预算管理强化了预算支出责任和效率。通过监控医院的运营情况和目标进度，做到统筹全局、量力而行，合理分配有限的资源，关注医院发展中的重点领域和重大项目，尽量少花钱，多办事。同时，全面预算管理的绩效评价为医院绩效考核提供科学的评价指标，有利于医院公平合理地进行绩效分配，促进员工和医院共同价值的实现。以降低成本、优化资源配置为目的的全面预算管理，统筹规划医院内部所有的资源分配和任务划分，从整体上完成医院运营费用的分配和控制，为降本增效奠定坚实的财务基础，能够更好地贴合医院的战略发展目标，

第三，全面预算管理使医院的责权划分更加清晰。通过将医院的整体战略目标进行合理分解，将各项任务指标一一落实到人，形成责任明确、责权明晰、相互协同的工作机制。预算管理还包括建立针对各项支出的资金使用风险预警系统，分析医院管理结构、资产水平、盈利情况等各方面的运营情况，从而降低财务风险，保障医院业务稳定运行。

三、公立医院全面预算管理体系构建存在的问题

（一）全面预算管理组织体系不完善

公立医院全面预算管理需要全员上下的参与，才能构建完善的预算管理组织体系。目前，很多公立医院并没有建立以医院领导为主要负责人、各科室主任为骨干、职工代表为成员的预算管理组织结构，而是将预算职能完全赋予给财务部门，这种财权与事权混合的管理模式，降低了预算管理的全面性和预算执行的监管力度，不利于医院的精细化管理。科室之间各自为政，不能形成上下联动的管理体系，也不能形成统一的预算标准，预算管理显得松散和粗放。各个部门和科室与财务部门无法形成有效的沟通和协调机制，导致财务人员不能全面深入地了解医院的具体运营情况，各部门上报的预算数据存在水分或者误差。在此基础上，财务部门进行预算编制的时候，对医院各个科室和部门的具体情况不了解，只能简单地根据历史数据来进行工作总结与整理，在此基础上完成预算编制，导致预算与真实的需求存在差距，影响预算编制和执行刚性。

（二）预算编制不科学

大多数医院应用增量预算法，这种方法只能对医院的現实运营状况和收支效应进行局部考量，具有一定的局限性。医院对各部门、各科室的基础数据把握不准，过分强调成本与支出控制，对整体预算没有进行科学的调研分析，最终导致预算不够科学合理。

预算目标要通过各项资源的有效配置来实现，而实施则是预算执行的一个过程。因此预算编制重点关注运营活动中的数据、质量、成本和时效上的“细化”和“量化”。目前很多医院忽视核心业务和预算绩效评价，在重大项目、设备采购的时候随意性较大，没有进行专家科学论证和评估，导致项目支出超预算，甚至中途临时购置设备或建设项目，使这类支出游离于预算编制之外。

（三）预算执行不力

一些医院虽然重视预算编制，但是忽视预算执行，预算编制与实际执行完全脱节，这样也就无法发现经营中存在的问题和风险，纠偏措施也无法展开。医院未建立制度性和刚性监管机制和预算管理岗位，大多依靠财务人员进行预算执行，这样不仅违背职务不相容原则，而且使执行的全面性和效率也会大打折扣。预算执行是一个持续改进的过程，全面预算管理涵盖预算目标的确定、分析和控制，如果只重视业务核算，而忽略资本性支出及考核，也就无法深入分析预算编制的缺陷和执行过程中的不足，势必影响下一年度的预算编制。另外，预算编制在执行过程中缺乏严格有效的审议制度和激励体系，弱化了执行刚性，导致会计核算职能丧失，会计信息反馈质量不高，对预算管理和财务管理造成不利影响。

（四）预算管理信息化应用不充分

公立医院作为特殊领域，具有业务范围广、医疗项目多、资金流量大等特点，信息化手段的应用必不可少。但当前很多医院侧重于财务与收费窗口的信息化建设，比较忽视其他业务部门的互联互通。而且虽然现在很多大城市的三甲医院加大了信息化建设，但是，在一些地方县市和乡镇区域，公立医院的信息化建设水平有限，预算管理相关的软件应用不足。虽然使用了诸如his、图特等财务软件，但没有建立起与各部门子系统互联互通的一体化系统平台，预算编制还需要依过EXCEI、电子邮箱等进行数据采编和沟通协调，财务部门和其他部门的数据不能实现有效共享和充分应用。系统的相对独立容易形成“信息孤岛”，软件的兼容性不足，影响全面预算管理的有效性。

四、公立醫院全面预算管理体系构建的策略与措施

（一）构建全面预算管理组织机构

公立医院要结合医院自身优势，利用现有资源，逐步完善全面预算管理中财权与事权相适应的组织管理体系，构建医院预算管理综合领导小组、财务部门和业务部门“三级”预算管理组织结构，明确划分不同层级的职责和权力。一级预算主体负责制定预算决策与规范，审查预算所有方案并实施对预算执行的监督；二级预算由财务部门负责，主要职责是编制预算草案，下达预算控制的评价指标，并监督预算执行进度，定期编报预算财务报告；三级预算为各责任科室包括临床科室、人力资源部门和后勤保障部门的预算编制，将年度与预算相关的数据上报给综合领导小组。此外，还需要设置预算执行督查小组，在综合领导小组的管理下履行全面预算执行的监督工作。

（二）强化预算编制的针对性和实效性

预算编制要秉承量入为出、保证重点、收支平衡、公开透明的原则。预算编制要与医院发展战略规划相结合，建立预算编制的规范流程，采取归口管理的方法。首先要对医院预算总目标进行分解，分别形成收入预算和支出预算，在此基础上形成可量化的总工作量，并将其分配到各个科室，形成科室在当年度的预算工作量，然后再进一步落实到岗位和个人。

预算编制，可以上年度的预算项目和预算额度作参考，应用逻辑思维，制定本年度预算标准。同时需要细化每一项预算内容的支出标准，便于以后执行和控制。比如，增设固定资产、设备及办公用品购买等环节，要充分考虑供应商的品牌、质量、报价、性价比等因素，以提高资金使用效率。同时，根据医院规模，加强“三公经费”预算。借鉴零基预算法、滚动预算法、弹性预算法等，突破常规的医院管理活动的概念，从实际需要出发分析预算期经济活动的合理性，增强对内外部环境的及时应对，提升预算控制的水平。

（三）加强预算编制的执行力度

预算编制还要注重事前计划、事中控制和事后反馈，形成对预算执行的全过程跟踪监控。需要严格规范预算编制和审批流程，建立内部审计和专业的监督管理机构，对预算编制进行事中动态管理和监控。涉及与预算支出有关的各项业务，其资金支持以预算资金为保障，约束超预算、超计划的支出行为。各部门、各科室无权改变预算内的支出用途，可借助信息系统，实现无死角的过程管控，提高预算执行效率。事后反馈是对执行过程中的评价与分析的重要手段，通过反馈及时发现问题，制定改善措施，并将积累的经验和评价成果运用到具体工作中，为下一年度的预算工作奠定基础。

对于可能造成的预算与执行偏差，需要完善预算调整审批流程，确保预算的灵活性。首先是要建立预算执行预警机制，针对预算执行过程中出现的收入未达标、支出超预算的现象，利用预警机制进行提醒，以保证预算执行不产生更大偏差；然后是要健全预算分析制度，预算部门和各个科室应做好预算执行全过程的监控，针对存在的问题进行原因分析，探讨相应的解决办法，对预算执行产生的偏差及时地修正。

（四）应用信息化手段构建全面预算管理体系

没有建立统一的信息管理系统平台，将导致预算管理的数据采集效率低下，干扰因素众多。在财务部门和其他科室相互独立的情况下，预算数据可能存在滞后或脱离实际情况，无法及时高效地反映医院资金收支变动情况，也就不能充分体现出预算管理的价值和意义，医院对财务的精细化管理目标也就无法实现。全面预算管理需要良好的硬件和软件设施做支撑，公立医院应该应用先进的ERP交互系统和HRP综合运营管理平台，打破信息孤岛的局面，并以此构建精细化、一体化的预算管理战略目标，从而实现预算目标从上至下的分解，运行数据从上至下的实时反馈，使医院的战略目标和预算管控与各个科室的日常事务紧密联系起来。通过物资管理、固定资产管理等子系统的互联，实现数据共享，提升预算管理的全面性、准确性和及时性。

五、结束语

公立医院需要不断提升全面预算管理水平，实现财务管理的专业化、规范化、科学化发展。针对目前公立医院全面预算管理中存在的问题，需要进一步完善医院内部管理机制，将医院的所有经济活动和业务活动纳入全面预算管理范畴，构建完善的全面预算管理组织结构，强化预算编制的针对性和实效性，加大预算编制的执行力度，建立统一的信息管理系统平台，提升全面预算管理的质量水平，为医院持续稳定的发展奠定基础保障。

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