宁夏高速公路日常养护管理模式探索

文/马世俊

1.背景

1.1 国内养护发展趋势。“十三五”期间，我国经济社会的不断发展，国家投融资改革的不断深化，公路大规模建设脚步的放缓，迎来了养护市场的高速发展期，国内公路养护、检测、加固市场需求强劲，公路养护市场化投入出现井喷式增长，公路养护管理不分离的一体化发展模式越来越难以适应市场化改革的客观需求。目前，我国山东、广东、安徽及江苏等省经过事业型高速公路管理局的企业集团化改造，即钻绞车相当于柴油发电机组的突载，钻绞车相当于柴油发电机组的突卸。这种模式是以专业化、规范化、标准化的养护公司提出中长期公路养护规划，再由专业的养护公司实施日常小修保养、预防性养护、专业及应急养护，充分实现了科学化决策、制度化管理、标准化作业、规范化及专业化养护，使养护市场资源得到最大化、最优化的配置。公路养护市场化已逐渐成为我国公路养护发展的主流趋势，山东、广东、安徽及江苏等省份实施的养护综合总承包模式已渐趋成熟，且取得了较好的成效。未来公路市场化养护的持续放开，养路市场投资的不断增加和市场容量的充分释放，将使养路市场迅速转变为竞争激烈的买方市场。

1.2 国家及地方政策支持。交通运输部关于全面深化交通运输改革的意见：推进道路养护管理体制改革。根据道路的不同功能定位，创建和完善国家与市场合理分工的道路养护组织模式。2018年宁夏交通运输工作会议报告指出：交通建设主动从设计、建设、管养、运行全过程适应发展条件变化的要求，进一步深化交通投融资体制改革，广泛吸收社会资本参与，确保交通固定资本投资运行平稳、交通建设稳步推进。十九大以来国家供给侧结构性改革的进一步深化发展，积极实现公路管、养分离，努力开拓公路养护市场化发展方向。近年来，国家放缓了公路建设的步调，对公路发展重心逐步向公路养护市场化转变，公路养护市场化受国家政策的大力支持。

1.3 宁夏养护改革必要性。目前，宁夏公路养护仍采用管养一体模式，公路养护管理模式单一，事企不分家，导致公路养护管理出现机构臃肿、效率低下。随着交通投融资体制改革的不断深入，原有管养一体模式的弊端不断呈现，养护市场化必须与社会资本进行融合建立长效的市场化机制，利用市场化的优化配置，实现公路管养分离、事企分开，也只有公路养护市场化模式的改革才能补齐宁夏养护管理模式的短板。在国家政策导向和养护市场化趋势的双重作用下，宁夏加快养护管理模式改革才是保证公路养护事业发展的必由之路。

2.高速公路日常养护管理模式探索

截至2018年，宁夏高速公路路网密度53公里/100平方公里。高于全国平均水平。其中，高速客车里程1678公里，每万人拥有高速公路2.5公里，提前完成“十三五”规划目标。未来宁夏高速公路建设脚步将逐步放缓，高速公路管养和提质增效将是未来高速公路管理的重点内容。针对宁夏公路养护管理模式进一步探索，提出以下两种模式：

2.1 片区化长周期综合养护总承包。即指路产管理单位将具有区域性特点的高速公路划片后，选择具有专业综合管养能力的承包单位，完成片区内高速公路的日常养护管理，进行片区化长周期（服务周期一般为5-7年）养护咨询、规划、实施与效果评价。在日常养护中，根据合同规定的道路性能，采用定量和定性相结合的方法对承包商的履约情况进行评价，作为计量和付款的依据，基于公路养护绩效服务的养护新模式。路产管理单位建标准、定目标，聚焦点是成果（道路的使用性能、技术状况等级等），承包单位负责所有的养护管理行为，自行决定所采取的养护方案、养护时机、养护内容。该模式下，承包商具有绝对的自主和决策能力，为了利益最大化，承包商会积极采取有利于自身利益的养护管理措施，提前管理，精心管养，加强技术力量，最大化利用自身优势，提前延长合同期内的公路使用性能，从而在养护投入工程量最小化的同时，达到合同约定的道路服务性能，要求承包商能够适时地提出养管的决策方案、设计和养护措施等（包括短、中、长期）。只要在承包合同允许的范围内，承包商可以自行独自决定如何开展养护工作，例如在什么时候开展保养、什么时候实施修复性、专项、预防性养护等。承包商充分发挥自身的专业能力，做出最经济合理的养护实施方案。

2.1.1 关键点。（1）对承包商要求高，承包商需要具备路况检测、咨询评估、养护施工等能力，可以采用联合体方式完成。（2）需要长周期养护服务，一般养护周期不得少于3年，一般为5—7年。（3）路产管理单位只需提目标、建标准，承包商对所有养护工作负全面责任，对路产管理单位的管理能力要求高。（4）定性与定量计量相结合，路产管理单位需建立完善的计量规则和考核标准。（5）合理公平的划分管养责任，制定管养合同。

2.1.2 优缺点

优点：（1）降低路产管理单位高速公路养护管理的投入，对高速公路的管养更加高效，只需要做好管理承包商即可。（2）路产管理单位只需依据承包合同、绩效考核标准对承包商进行管理即可，无需面对较多的分项工程承包商。（3）承包商在科学的检测评估和养护咨询基础上完成高速公路养护工作，很大程度上实现了高速公路养护的预防性特点，预防性和小修保养类养护工作投入较多，对路况指标的保持和提升做到了提前保养，为路产管理单位节约了养护资金，可以合理地规划和使用养护资金，并可以将节约的养护资金运用至科技创新、机械化养护等水平的提升上。（4）长周期的养护可以实现综合化养护服务，更有利于养护“四新”技术的开放和应用。缺点：（1）符合管养条件的承包商较少，对承包商要求高。（2）路产管理单位管理能力要求高。（3）需要制定完备的合同标准和绩效考核标准。（4）选择的管养路段需要成片成网。

2.2 专项养护总承包。路产管理单位将自身管理的高速公路，按照管理路段、管理路线、桥隧专项等方式打包以“路线、路段”为单位或以“桥隧”为主体，采用公开招标或邀请招标的方式选择具有市场竞争力的专业化养护公司，签订养护管理合同，以项目管理制方式完成养护管理工作。

2.2.1 以路线、路段为单位。路产管理单位将高速公路按照路段长度或路线整体的日常保养工作，通过公开招投标方式，以路为单位中标接养，并与路产管理单位签订中长期养护管理合同（可以是总价合同或也可以是单价合同），确定养护管理目标，提出养护管理要求，制定绩效考核方案。经过道路基本信息摸底调查，建立道路基本信息库，完成全路段养护需求分析，制定中长期养护实施规划（一般为3～5年）。实施养护任务并验收合格后进入下阶段养护规划实施，验收不合格，由承包商自行完成整改。合同期满后，按照合同约定的接养期限、管养目标和要求，将已完成合同道路交付给路产管理单位。对低于合同约定标准的，进行无偿延长合同期或合同约定处罚的措施办理。以路线、路段为单位的养护管理模式可以充分实现科学化决策、制度化管理、标准化作业、规范化及专业化养护。路产管理单位对该模式下公路管养的可操作性较强，可以将检测、养护咨询、养护实施一并打包，也可以将其分开，同时该类模式下路产管理单位可以仅将以路线、路段为单位的日常保养（即保洁+小修）作为发包内容发包出去，将中长期养护规划中的预防性、大中修、专项及应急类养护项目单独委托实施，这样可以实现养护的专业化，目前国内多省采用。

2.2.2 以桥隧为主体。结合宁夏区内桥隧分布的聚集性、区域性特点，将片区、路段或路线内的桥隧单独作为主体，打包招标专业化桥隧养护公司，从桥隧建设交工后即刻开始介入管养信息的储备和桥隧基本信息库的建立，利用数字化管理系统，建立桥隧实时监控检测系统，制定桥隧应急预案，储备应急物资，建立桥隧片区管理项目部，组建专业技术团队，按照桥隧基本信息编制桥隧养护规划，确定桥隧定检特检计划，安排桥隧加固维修设计，组织加固维修施工，完成工程验收，并在合同期满时，按照合同要求交付路产管理单位使用。以桥隧为主体的养护管理模式体现了专业化养护管理的特点，有利于延长桥隧使用寿命，为路产管理单位提供专业化的桥隧养护规划，做好桥隧预防性养护，节约桥隧专项养护资金。通过长周期桥隧养护监测，提供桥隧养护大数据支撑，为桥隧科学养护决策提供依据，同时有利于桥隧科技创新项目的实施和发展。

3.宁夏高速公路日常养护管理模式的应用与选择

宁夏高速公路南北差异较大，北部地势平坦，地质条件、自然环境较好，道路线性顺畅，线形指标良好，路面结构稳定，桥隧占比少；南部地势起伏较大，山壑相邻，地质条件、自然环境差，道路线性曲折，指标差，桥隧占比高。根据宁夏区内高速公路上述特点，结合宁夏区内养护市场，宁夏高速公路养护改革初期专业化、高水平的公路养护企业相对较少，养护管理水平相对较低，“以路线、路段为单位，以桥隧为主体”的专项养护总承包管理模式更适用。因此，在改革不断深入、高速公路养护市场化以及区内养护企业管养水平不断提高的背景下，宁夏高速公路日常养护管理模式将逐步迈向综合养护总承包。而专项养护总承包是必经之路，综合养护总承包是未来公路养护市场的发展方向和最终归宿。

引用出处

[1]孙宏利，李志栋，高速公路长周期综合养护总承包模式探索，中国公路学会养护与管理分会第七届学术会议论文集.

[2]赵宏.基于路况绩效的公路养护管理模式介绍[J]，公路，2009（11）：234-236.

[3]严明.公路养护绩效考核体系构建探讨[J]，2010，26（4）：128-130.