农村供水安全保障长效管理机制研究

尤 立，张锡峰，龚静静，张洪伟，王 亮，胡春明

（1.中国科学院生态环境研究中心工业废水无害化与资源化国家工程研究中心，100085，北京；2.浙江绍兴市上虞区水务集团有限公司，312300，绍兴；3.兰州交通大学环境与市政工程学院，730070，兰州）

党和国家历来重视农村供水安全保障工作，近年来各级政府投入了大量人力物力，大大提高了农村自来水普及率，农村饮水状况得到了改善。但是由于我国农村地区自然条件和经济发展水平差异性大，水资源禀赋不同，供水安全保障方面还存在许多短板和不足。部分区域饮用水安全保障基础条件差，缺乏长效管理机制，技术力量薄弱，导致现有成果还不稳定。因此，需进一步巩固农村供水安全体系，探索建立产权主体、责任主体和监督主体明晰的政府管控新机制，基于市场化视角和多元化投融资模式，提出合理的水费征收和高效运维措施，形成集日常管理、专业维护、督查监管于一体的村镇供水长效管理机制，村镇供水工程实现以水养水、盈亏自负、持续发展。农村供水工程的稳定运行，三分靠建设七分靠管理。“十三五”期间，各地结合当地实际，从工程管理体制、运行机制和应急措施等方面，进行了大量研究与探索，凝练出一系列典型管理模式，强化农村供水安全的示范引领。

一、农村供水运行管理现状及存在的问题

1.农村供水运行管理现状

我国“十三五”期间加大了农村供水基础设施建设的资金投入，总投资规模达2093亿元，初步建成了比较完备的农村供水工程体系，满足了2.7亿农村人口供水保障需求，贫困人口饮水安全问题得到全面解决。截至2020年年底，全国农村集中供水率达到了88%，全国农村自来水普及率达到83%，农村供水保障水平得到显著提升，取得了较好的社会效益和经济效益。

我国自然条件复杂多样，经济和社会发展水平不一，农村供水工程主要包括以下3 种形式：①城乡一体化供水，通过扩大城市及中心乡镇水厂规模和供水范围，管网向农村敷设，形成联片集中供水体系，实现城乡供水一体化，农村供水与城镇同网、同质、同管理；②乡镇集中供水，乡镇或多个村组团建设中小规模水厂，同时向周边辐射；③单村分散供水，对于偏远地区、高海拔高寒地区，采用单村建设分散型供水设施，同步配套净化和消毒工艺。通过调研，3 种模式运行管理对比分析见表1。

表1 农村供水工程运行管理对比分析

对比分析结果显示，城乡一体化供水和乡镇集中供水基本能够做到可持续运行，而村镇分散式供水工程运行管理问题较多，可持续性较差，且具有很强的公益性和扶贫性。我国分散式供水工程数量占全国农村供水工程总数的98%，其中大部分分散在边境区、高海拔高寒地区及偏远山区，工程运行维护薄弱，水费收入和地方财政补贴难以满足长效运行的需要。

2.农村供水运行管理中存在的问题

我国农村供水安全问题具有明显的阶段性、反复性和动态性。供水设施运行管理水平与城市供水仍有较大差距，与城乡发展一体化的要求还不相匹配。

（1）工程产权不清晰，管理主体不明确

我国农村供水工程涉及的管理模式有水利部门直管、乡镇管理、村集体或村民自管以及其他形式，并且工程附着的土地产权更为复杂，造成农村供水工程产权和管理主体不明晰。图1 为我国2020 年全国10个省（自治区、直辖市）农村供水工程管理主体的占比情况，其中村民自管模式占比最高，内蒙古村民自管模式占全部工程的87.7%。不同地区的管理模式差异性较大，例如北京市以水利部门直管为主，宁夏33.8%的供水工程选择承包或外委的形式。农村供水工程产权和运行维护主体不清晰，往往导致建管脱节，管理部门职责不明确，规章制度不健全，监管机构责任缺失，难以形成长效管理机制；同时也造成用水户认识上的误区，认为工程的运行维护应由国家全部负担，与自身无关。

图1 2020年农村供水工程运行管理模式占比分析

（2）水价机制不健全，长效管理难持续

合理的水价机制是保障农村供水工程长效运行的重要因素。由于缺少健全的水价机制和测算标准，我国农村供水实际执行水价普遍低于供水成本，这便导致水费收益无法计提折旧费和大修费，部分地区甚至无法满足基本的运行维护支出。调研全国13 个省（自治区、直辖市）农村供水工程2020 年实际执行水价（图2），平均执行水价为1.58 元/m3，不仅低于我国农村全成本水价3.14 元/m3，甚至70%的省份执行水价低于运行维护的基本成本水价1.92 元/m3。虽然地方政府对农村供水工程给予资金补贴，但由于补贴额度的不稳定，资金来源渠道单一，容易产生资金缺口，难以满足工程的可持续运行。

图2 2020年农村供水工程实际执行水价情况

合理高效地控制供水成本也是长效管理的重要一环，农村供水工程设施的用电成本是运行成本中占比最高的一部分。调研全国13个省（自治区、直辖市）农村供水用电价格，发现平均电价为0.65 元/kWh，不同地区间差异较大，部分省市执行工业用电价格，价格偏高，加大了农村水厂经营的困难。农村供水安全工程应进一步执行“优惠电价”。例如湖北省农村供水工程用电执行居民生活用电价格；陕西省将农村供水用电价格标准由原来的居民生活电价0.49元/kWh 调整为执行农业灌溉电价0.29 元/kWh，这类举措应进一步在全国推广。

（3）水质检测有待完善，安全保障措施需落实

农村供水工程点多面广，建设标准较低，消毒设施简陋，存在饮水安全隐患。调研发现一些单村供水站以地表水为水源，但消毒设施基本没有或者无法运行，易导致水中致病微生物指标超标。水质检测是保障供水安全的重要监管手段，但在运行阶段，由于缺乏监督机制，各地水质检测落实程度不一。多数分散式供水工程因缺乏必要的检测设备、人员和经费，难以达到规范要求，部分单村供水工程甚至自运行以来还未进行过水质检测。部分山区和偏远地区缺乏应对区域性缺水或水污染突发事件的能力，安全供水应急响应措施并不完善。此外，对于单村供水工程和分散式供水工程，水源地缺乏有效的监督管理，保护措施难以落实，水源地易受到生活污水和农业面源污染的威胁。

（4）专业管理人员不足，用水户参与度不够

农村供水工程需要大量专业化管理机构和技术人才，但目前基层技术服务体系不健全，技术人才储备不足。不少单村供水工程只配备1～2 名管理人员，由当地村民兼任。而对于用水户本身，农村居民受限于生活习惯不佳和健康意识不足，对水质保障的关注度不高，仅满足于有水吃和口感好。受农村经济社会发展阶段和文化背景等因素的影响，农村供水工程管理方式不同于城市，农村供水安全保障需要居民全过程参与。而目前用水户在意愿表达、自主决策和运行管理等方面参与程度明显不高。

二、典型村镇供水管理模式分析

1.福建省城乡供水一体化模式

截至2020 年，福建省城乡供水一体化建设已建成规模化水厂36 处，改造提升小型供水设施996 处，覆盖1176 个行政村，受益人口500 多万人，总投资50多亿元。通过过去5 年的试点建设，福建省城乡供水一体化建设取得明显成效。全省80%的县区已组建或明确统建统管实施主体，有近一半的县区已开工建设；项目资本金、债贷融合拓展了资金筹集渠道，已使用地方债券30 多亿元，获金融授信217 亿元，实现了农村供水建设和管理的可持续性。

（1）重构供水格局

由于城乡供水的二元分割和一村一工程、“村建群管”的历史局限，许多农村供水工程存在规模小、标准低、水质水量不稳定、管护薄弱、难持续等问题。福建省打破地域界限，推进城乡供水一体化建设，这不仅是解决城乡供水不平衡不充分的根本途径，也有利于促进城乡融合发展和乡村振兴。针对建设标准参差不齐的问题，福建根据“八山一水一分田”的特殊地理特点，在全国首创了规划标准体系，把规模化供水覆盖率作为关键控制目标，沿海、丘陵、山区因地制宜，规模化供水覆盖率分别达到90%、85%、80%，辅以小型供水工程，实现全域覆盖，构建了“一网多县”“一县一网”城乡供水新格局。

（2）创新融资机制

传统理论认为，政府应承担基础设施建设和运维的资金。这使得长期以来供水设施建设完全由政府直接投资，占据了庞大的财政支出。2019 年以来，福建省以县域为单位整合城乡供水项目，创新建立投资项目资本金制度。针对城乡供水一体化建设项目多、投资大、仅靠政府投入不现实且吸引社会资金难的窘境，福建创立了债贷融合的资金保障机制，形成了“项目资本金30%、专项债券和银行贷款70%”的融资机制，政府实行分类分档补助，保障城乡供水一体化规划目标如期实现。2020 年，福建省村镇供水一般债3亿元，专项债10.8 亿元，债券占年度总投入的49%。债券投资的增加有效提高了城乡供水项目的建设标准，进一步吸引了市县政府财政债券、社会资本等投入，明显带动有效投资。

2.浙江省“数字化管理”模式

浙江省聚焦城乡同质饮水和城乡供水安全，着力打造“源头到龙头”“数据集成、业务协同、在线监管、掌上服务”的城乡清洁供水数字化管理模式。着重构建“一库、一图、一网”，即一个全覆盖的城乡清洁供水数据库，一张全要素的城乡清洁供水信息展示图，一个涵盖全省城乡供水水源、水厂、供水管网、供水终端的全过程数字化管理业务系统。全省供水水厂（站）和供水水源全部入库、上图、联网，共享信息，构建统一供水应用系统，实现水源、水质、水量实时监测、在线监控，切实保障供水安全。并对标现代化水厂（水站）建管要求，加大视频监控、取供水量在线计量监测、水质监测、远程操控等自动监控系统建设力度，长距离输水管网加设供水水压监测等装备，积极打造“无人值守”“少人值守”的农村供水管理格局。

城乡清洁供水数字化管理工作由清洁供水管理系统、运行管理平台和水厂（站）数字化建设3部分组成。①清洁供水管理系统，由省级单位统一建设，主要由省市县三级水利建设、生态环境、卫生健康等监管部门和城乡供水管理单位使用，包括城乡供水信息展示、监测、预警、分析、业务协同等主要功能，实现全省供水“从源头到龙头”的大数据互联互通。②运行管理平台，由城乡供水管理单位负责建设或利用省级统一开发，通过平台对县域内所用供水工程实行信息化管理，提高制水效益，优化供水管理服务。③水厂（站）数字化建设，完成信息化提升改造，实现实时监控、实时监测、实时预警，农村集中供水工程全域实现信息化运行管理。

3.河北省整县推进分级管理模式

作为资源型缺水地区，地表水过度开发利用和地下水超采导致河北省农村地区水源的水量和水质问题都很突出，例如坝上和冀西北常年干旱缺水，张家口、邯郸、承德等地普遍存在高硬度水、高氟水、苦咸水问题。不同地区之间自然、经济状况的不平衡加剧了河北省农村安全供水的实施难度。因此，河北省农村供水安全保障机制对于我国其他非常规水源地的农村供水工程建设具有一定的指导意义。

（1）科学规划水源

河北省以推进新农村供水保障体系的构建为长远的根本性目标，统筹考虑地表水、地下水以及外来水源的开发利用。例如，廊坊市固安县县域周边的村基本依靠南水北调的供水水源，对现有水厂进行扩建改造，而距离较远的村采用300 m以下深层地下水，满足饮用水需求。在项目实施过程中，对于现有饮水不安全、水源地无法保障的村庄，应集中优先解决。在水厂的规划和选址过程中，河北省也明确了应科学规划、综合考虑，兼顾厂址周围环境卫生和安全防护条件。

（2）集中联片、整县推进农村供水

河北省原多采用单村供水模式来解决当地农村人口饮水困难的问题，但在管理上面临着建设标准低、投资成本高、管理粗放、水质水量保证率低以及水费难收缴等诸多问题。目前河北省从饮水的水质、水量、方便程度、保证率4 方面入手，充分考虑现实基础，采用“集中联片、整县推进”的供水模式，很好地解决了上述问题。针对河北省等地高氟水、苦咸水问题，示范推广电渗析、纳滤等多种工艺技术，帮助水源困难地区解决水质难题。同时，也考虑到深度处理运行成本过高的问题，采用分质供水、双管道入户等措施，达到了节水、净水的双重目的，降低了脱贫地区村民的水费负担，保障了工程的长效运行。

三、对策与建议

我国幅员辽阔，经济社会发展水平、自然地理条件和人口分布均存在较大差别，特别是农村地区，因地制宜确定当地供水管理机制尤为重要。对于我国华南、华东和华北地区，福建省“城乡供水一体化”模式、浙江省“数字化供水”模式和河北省“整县推进分级管理”模式侧重点不同，但均是综合考虑当地地理和经济因素，结合自身供水特点和存在问题，不断总结实际经验而形成的长效管理机制。“十四五”期间，要继续推进农村供水安全保障长效管理机制的建设，补齐短板，提升供水设施运维管理和服务水平。

1.实现统管专管模式，保障长效管护

打破城乡供水二元分割，坚持农村供水工程向城乡供水一体化和规模化方向发展，按照能集中就不分散、能延则延、能并则并、最大限度延伸城市供水管网、最小限度保留单村水站的原则，统筹规划实施联网工程建设，真正实现城乡供水“同网、同质、同服务”目标。推动“村建村管、乡建乡管”向“区级统管”转变、“村民自管”向“专业管护”转变，全面实施区级统管责任制，明晰农村供水工程产权主体、管理主体、管理流程、管理职责等。全面开展农村供水工程标准化管理建设，做好工程建设、水源保护、水质监测评价“三同时”制度，保障农村供水工程建设与长效管护，建立健全农村供水工程应急保障工作机制。

2.完善运维标准，实行标准化管理

加强农村供水运管能力建设，制定标准化运维流程，充实专业化运维力量，配备配齐巡查、维修、抢险、监测、自控等日常管理人员，加强运管人员业务培训。制定农村饮用水工程日常运维考核制度，加强对运维工作的监督考核，高标准、高质量开展农村供水的运维工作，实现农村供水工程标准化管理。定期举办制水工艺、水质检测、标准化管理等业务培训，为农村供水安全提供思想、理论、业务基础保障。强化应急管理体系，制定应急工作预案，建立健全农村供水工程应急保障工作机制，织起供水安全“一张网”。

3.创新投融资机制，落实建设和运维资金

相关行政主管部门应进一步扩大对城乡供水工程的财政贴息力度，扩大贴息贷款适用范围，充分发挥贴息资金的杠杆作用，补充资金缺口；同时应深化融资体系，利用水利金融优惠政策，推进创新投融资机制，吸引社会资本进入，多渠道筹集资金。同时采取财政补助和水费计提等组合方式，扩大维修养护资金池，健全资金管理制度，加强资金使用监管，促进工程长效运行。

4.制定科学合理的水价制度，实现良性发展

制定合理的水价制度，完善水费收缴机制，可以确保农村供水工程正常运行及维修管理经费。按照“补偿成本、合理盈利、节约用水、公平负担”的原则核算供水水价，充分考虑用水户的承受能力等，通过听证会等形式分步、适时合理调整。同时，降低农村供水设施电价，给予“优惠电价”，促进农村供水工程良性发展。基层管理部门定期对水量、水费收缴情况进行公示，接受用水户和社会监督。对农村低收入家庭等特殊用户，可以免缴限额内用水水费或者给予适当补助，增强农村困难群体的获得感、幸福感和安全感。

5.逐步推进农村供水数字化信息化，探索智慧管理新模式

随着我国农村供水总体规模的不断扩大，数据采集与分析的要求不断提升，原有的工程管理模式已经不能满足农村供水发展需求，提高农村供水工程的现代化管理水平是实现长效管理的趋势。因此，需通过数字技术应用，强化农村供水日常监管与服务，建设农村供水主管、运营、使用三位一体的“智慧化管理新模式”。研发相应业务模块，通过人员试用、专家测评等方式改善模块操作界面、业务流程和使用体验。调查村镇水厂管理人员重点需求，研发具备可视化服务的信息化管理平台。同时，加大视频监控、在线计量监测、在线水质监测、远程操控等自动化监控系统建设力度，对分散式供水工程分批开展数字化建设，逐步建成“无人值守”水站，避免发生管网监测不到位、维修不及时，隐患排查不到位等问题。