新时代全面提升国家水安全保障能力的战略思路和重要举措

李原园，赵钟楠，刘 震

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

党的二十大明确提出了全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的中心任务。中国式现代化需要有力的现代化水利支撑保障，国家水安全保障能力是现代化水利支撑保障的核心，事关社会主义现代化国家建设和中华民族伟大复兴的基础性、全局性、战略性问题。准确把握中国式现代化对水安全保障提出的新要求，统筹谋划新时代提升国家水安全保障能力的总体战略和任务举措，对于支撑保障全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴具有重要意义。

一、中国式现代化对保障国家水安全提出的新要求

1.保障国家水安全是实现全体人民共同富裕的现代化的必然要求

习近平总书记指出：“现代化的本质是人的现代化。”我国幅员辽阔，各地水情条件千差万别，水利发展不平衡不充分问题突出。防洪排涝工程体系仍不健全，2022 年洪涝灾害共造成3385.3 万人次受灾；城乡供水网络体系和灌排设施仍不完善，城市供水水源单一，仍有30%左右建制市缺少应急备用水源；广大农村地区供水标准不高，亟需提高规模化供水管网覆盖率；灌溉水利用系数较低，40%的灌溉面积水源保障程度不高。保障水安全，保护人民群众生命财产，让人民群众饮水放心、用水便捷、亲水宜居，是水利基本公共服务均等化、增进民生福祉、提高人民生活品质、满足人民群众对美好生活向往、实现全体人民共同富裕的现代化的必然要求。

2.保障国家水安全是实现高质量发展和经济体系现代化的必然要求

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。水资源是经济社会发展的基础性、先导性、控制性要素，水的承载空间决定了经济社会的发展空间。目前我国53%的国土面积处于水资源超载或临界超载区域，近70%的城市群、90%以上的能源基地、65%的粮食主产区缺水问题突出，遇特殊干旱缺乏有效应对措施，改善空间均衡状况的跨流域跨区域水资源调配能力依然不足，缺乏应对气候变化的战略水源储备。推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家区域重大战略，迫切需要解决区域水安全问题。增强国内大循环内生动力和可靠性，构建国土空间开发保护新格局，迫切需要重整山川河湖，提升水资源水生态水环境承载能力和水安全风险防控能力。建设现代化产业体系，全面推进乡村振兴，促进区域协调发展，迫切需要提高水资源安全保障能力和战略储备能力。

3.保障国家水安全是实现国家安全体系和能力现代化的必然要求

国家安全是民族复兴的根基。水安全问题涉及面多、传播链条长、影响范围广，涉及国土安全、资源安全、生态安全、经济安全、粮食安全、社会安全、能源安全。我国大江大河中下游地区人口密集、经济发达，易受流域性洪水、强台风等冲击，全国1～5 级堤防仍有近27%未达标，堤防标准和质量不高，病险水库除险加固任务依然繁重，蓄滞洪区建设管理严重滞后，面广量大的中小河流和山洪灾害系统治理不够；部分城市防洪减灾体系韧性不够，应对大洪水和超标准洪水能力不足；水资源调配能力不足，互联互济水平不高，水库对径流的调控能力仅为33%。随着全球气候变化和经济社会发展，我国极端天气事件频发，水资源系统不确定性增加，进入21 世纪以来，黄河、海河、辽河等流域水资源量分别衰减10%、22%和10%，海河、辽河、长江以及珠江上游均出现了历史上最长连续枯水期。保障水安全，提升水旱灾害防御能力、水资源多源保障能力、战略储备能力、应急调配能力，是提高公共安全治理水平、健全国家安全体系、增强维护国家安全能力的必然要求。

4.保障国家水安全是实现人与自然和谐共生的现代化的必然要求

我国生态环境本底脆弱、累积欠账多，全国55%的国土面积为生态脆弱区，华北、西北等地区水资源长期开发利用过度，导致河道断流、湖泊萎缩等一系列问题。北方地区年均挤占河道生态水量120 亿～150 亿m3，21 世纪以来112 条河流出现不同程度的断流现象；南方部分地区围垦侵占河湖生态空间、阻隔河湖自然连通，导致湖泊萎缩，河湖水动力条件不足；全国地下水超采区面积约29 万km2，年均超采量约160亿m3，累积亏缺约2400亿m3。推进水资源节约集约安全利用，加快发展方式绿色转型，加强水土流失治理与水源涵养保护，推动重要江河湖库生态保护治理，强化地下水超采综合治理，改善城乡人居环境，是美丽中国建设的重要组成部分，是实现人与自然和谐共生的现代化的必然要求。

二、新时代保障国家水安全的总体思路

我国已经开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，保障国家水安全，要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推进高质量发展，统筹发展和安全，全面落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的“五个关系”，不断提高战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维“七个思维”能力，以全面提升国家水安全保障能力为总体目标，坚持水资源、水灾害、水环境、水生态、水经济、水文化“六水同治”，着力提升水旱灾害防御能力、水资源优化配置能力、水资源集约节约利用能力、大江大河大湖生态保护治理能力，加快推动水利现代化、系统化、智能化、法治化“四化”进程，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供坚实支撑和保障。新时代水安全保障的总体思路框架，见图1。保障国家水安全，需要坚持以下几个重大原则。

图1 新时代水安全保障的总体思路

1.坚持战略思维和历史思维，把保障水安全纳入国家安全和民族永续发展的总体战略中统筹考虑

从统筹发展与安全、拓展发展空间、促进人与自然和谐共生、增进民生福祉、应对风险挑战的战略高度，把保障水安全与实施国家重大战略、建设重大生产力布局、构建国土空间开发保护新格局结合起来，协同推进水安全保障与新型城镇化、农业现代化、乡村振兴、生态治理修复，充分发挥水资源刚性约束作用，提升水资源水生态水环境承载能力和水安全风险防控水平，促进人口经济与资源环境相均衡、经济社会发展与安全风险防控水平相适应。

2.坚持系统思维，统筹水资源、水灾害、水环境、水生态、水经济、水文化“六水同治”

坚持系统思维，以流域和区域为单元，坚持上下游、干支流、左右岸系统谋划，统筹水资源、水灾害、水环境、水生态、水经济、水文化等“六水同治”，既要按照现代化的要求提高治理标准与能力水平，也要按照现代文明的要求约束水事行为，以不加剧资源危机、不加剧水安全风险、不损坏生态环境为目标，加强前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进，努力实现全要素治理、全流域治理、全过程治理。

3.坚持辩证思维和底线思维，加强水利基础设施建设的前瞻性和水安全风险防控的主动性

面对未来极端气候变化、经济社会发展变化、国际形势变化等多因素影响的复杂局面，要把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、存量和增量、时间和空间、发展和保护、利用和修复、国家和流域区域等关系，按照立足长远、适度超前的原则，以国家水网为统领，高起点高标准加强水利基础设施建设。要加强水安全风险防控的主动性，大力增强水忧患意识、水危机意识，深入分析致险要素、承险要素、防险要素，全面提升水安全风险防控水平，筑牢水安全保障防线。

4.坚持创新思维和法治思维，推进水治理体系和治理能力现代化

坚持目标导向、问题导向、效用导向，突出流域治水单元，坚持创新思维和法治思维，以完善法律法规、制度、规划、标准规范等水治理制度体系为重点，强化流域统一治理管理，进一步强化河湖长制，深化水利投融资等重点领域和关键环节改革创新，破除体制机制壁垒，健全体制机制法治管理体系，加快构建具有预报、预警、预演、预案“四预”功能的智慧水利体系，建立系统完备、科学规范、运行有效的水治理体系，推进水治理体系和治理能力现代化。

三、新时代保障国家水安全的重要举措

基于新时代保障国家水安全的总体思路，坚持问题导向和目标导向相统一，从优化国土空间开发格局、构建互联互通的国家水网、建立现代化水治理体系等方面，提出新时代保障国家水安全的重要举措。

1.优化国土空间开发格局

一是全方位贯彻“四水四定”原则。坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则，强化水资源刚性约束，根据水资源水生态水环境承载能力和水安全风险水平，合理规划城市建设、土地开发、人口规模、产业发展等国土空间开发利用，推动经济社会发展与资源环境承载能力相适应。城市建设要以水而定，从流域层面或更大区域层面考虑水资源承载能力对城市发展的支撑和约束作用，优化水资源紧缺地区的城市空间布局、产业结构和人口规模。农业生产要因水制宜，农业生产布局应充分考虑水资源条件，宜农则农、宜牧则牧、宜林则林、宜草则草。工业发展应与水协调，制定工业行业规范条件和编制工业产业规划布局方案，应将水资源作为约束性条件，合理调整和优化高耗水行业布局。

二是提升水资源节约集约利用水平。深入开展国家节水行动，发展节水型产业，培育节水型经济，建设节水型社会，推动形成节水型生产生活方式和消费模式。加快完善分区域、分行业节水标准和用水定额体系，发挥节水标准定额在节水基础管理、区域与行业节水评价、主要用水产品水效评价的基础性作用，建立健全覆盖主要农作物、工业产品和服务行业务实管用的节水定额标准体系。加强需水管理，形成“倒逼机制”，围绕农业、工业和城镇等重点领域节水和取、供、输、用、排水各环节，强化农业节水增效，推进工业节水减排，加强城镇节水降损，全面提升水资源利用效率和效益。

三是加强水旱灾害风险评估与管控。全面开展我国不同流域、区域洪水风险分析和干旱灾害评估。根据不同国土区域水旱灾害风险程度大小和空间分布，结合不同流域、区域水旱灾害防治工作现状和目标要求，考虑不同区域社会经济发展现状与趋势，对我国国土面积进行科学划分，明确不同类型水旱灾害风险程度大小和空间分布。加强干旱风险区水资源管控，改善农业种植结构，提升水资源节约集约利用水平。加强洪水高风险区域空间规划与管控，强化防洪风险意识与底线思维，在未来国土空间规划中留足行洪通道和蓄洪空间，避免城市、工业园区盲目向洲滩民垸和启用频率较高的蓄滞洪区以及洪水风险较高的地区扩张，禁止新增生产开发建设项目，逐步有序迁出区域内人口。

2.构建互联互通的国家水网

一是加快构建国家水网主骨架和大动脉。围绕国家重大战略和重要功能性区域安全保障能力提升，立足流域整体和水资源空间均衡配置以及生态系统稳定性，以南水北调后续工程建设为重点，加快推进一批跨流域跨区域重大引调水和输配水通道建设；以河道堤防达标提标建设和河道整治为重点，加快长江、黄河等大江大河大湖治理，保持河道畅通和河势稳定，全面提高河道泄洪能力。加快重要控制性调蓄工程建设，推进重要河湖生态廊道建设，加强国家和区域战略储备水源与通道建设，早日形成国家水网主骨架和大动脉，实现河湖水系、输配水通道及重要水源与重要经济区水流的互联互通。

二是完善区域水网工程布局。以流域为单元，以近年来灾情严重、洪涝灾害易发、隐患突出的河流（河段）为重点，高质量推进中小河流系统治理。以县域为单元，依托现有大水源，采取改造、新建、联网、并网等措施，建设输水管网或配套水厂，大力推进城乡供水一体化建设，实现城镇水厂向农村地区管网延伸供水，提升农村供水质量和标准，让农村老百姓喝上高质量的水，享受与城市人民同等的供水安全保障和公共服务水平。以粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区为重点，充分考虑农业水资源承载能力变化，在水土资源条件适宜地区推进一批规模化、集约化、生态化灌区建设。

三是推进控制性调蓄工程建设。充分挖掘现有水源工程的调蓄能力，适时开展淤积严重的水库清淤，科学推进水库加高扩容，提升现有工程的供水能力。加快推进列入流域及区域规划，符合国家区域发展战略的控制性调蓄工程建设。推进蓄滞洪区调整与建设、湖泊和洲滩民垸治理，全面提升全国江河调蓄能力。推进国家水网与西南、华中、东北等水电基地的协同融合，结合重大水电工程布局，建设一批综合性水资源调配枢纽，增强国家水网洪水径流调蓄和水资源调配能力。统筹融合防洪减灾、供水灌溉、生态修复、水电航运等多种功能，加强流域水工程联合调度，提升水资源调控能力，发挥工程综合效益。

四是加强数字孪生水网建设。遵循“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”要求，全面推进算据、算法、算力建设，强化物理水网全要素和建设运行全过程的数字化映射、智能化模拟、前瞻性预演，加快构建数字孪生水网。建设信息化基础设施，构建天空地一体化水网监测感知体系，并开展水网工程智能化建设和改造，为水网数据采集、数据传输、数据存储、分析计算、系统运行、设备控制等提供基础支撑。建设数字孪生平台，构建支撑水网工程联合调度、风险防范等方面的数据、模型、知识，提升水网运行模拟仿真预演能力。以水资源调配和防洪调度为重点建设典型智能调度管理应用系统，持续完善调度指挥体系，提高水网综合调度管理水平。建设网络安全体系，加强重要数据和工控系统的安全防护，为数字孪生水网提供安全保障。

3.建立现代化水治理体系

一是完善水利法治体系。完善长江保护法、黄河保护法、地下水管理条例等配套制度建设，统筹推动涉水法律法规立改废释纂，加快推进水法、防洪法修订，开展河湖、蓄滞洪区、水库大坝安全管理等领域法规制订和修订。重点围绕水资源节约利用、防洪调度、河湖管理、水资源保护等方面，强化流域上下游、左右岸、干支流等不同地区协同立法。强化水行政执法与刑事司法衔接、水行政执法与检察公益诉讼协作机制落地见效，开展重点领域、敏感水域常态化排查整治，依法严厉打击重大水事违法行为。推动建立涉水领域公益诉讼制度，发挥公益诉讼保障监督作用。

二是强化流域治理管理。坚持流域系统观念，充分发挥流域防总、流域省级河湖长联席会议等机制和流域管理机构作用，强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理。完善流域综合规划和专业规划体系，强化流域规划权威性和引领、指导、约束作用，整体谋划流域保护治理格局。统筹流域工程布局和项目实施，加强流域协同保护治理，做到目标一致、布局一体、步调有序。强化流域多目标高效耦合，建立健全各方利益协调统一的调度体制机制。强化流域统一管理，全面落实水利部流域管理机构“三定”规定，强化河湖统一管理和水权水资源统一管理，构建流域统筹、区域协同、部门联动的管理格局。

三是全面强化河湖长制。充分发挥全面推行河湖长制工作部际联席会议制度作用，健全“河湖长+”部门协作机制，加强流域管理机构指导、协调、监督等作用，进一步完善党政主导、水利牵头、部门联动、社会共治机制。充分发挥河湖长在河湖管理保护和水工程运行管理中的重要作用，加强水工程管理范围空间管控和清理整治，推动建立上下游、左右岸、跨区域联防联控联治机制。加强各级河湖长履职情况监督检查、正向激励、考核问责，将确保河道行洪安全、水库除险加固和运行管护等纳入河湖长制管理体系，确保河湖安全畅通，工程良性运行。

四是深化重点领域改革。深化水利投融资改革，积极争取财政投入，充分发挥政府资金引导带动作用，扩大地方政府专项债券利用规模，用足用好中长期贷款和政策性开发性金融工具，鼓励各类金融机构加大对水利重点领域的信贷支持，推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式规范发展，推动水利基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展。完善水利工程运行管理体制机制，鼓励引导水利企业加强现有资产的优化布局和重组整合，提高工程建设和管理水平；鼓励发展专业化管护企业，不断提高小型水利工程管护能力和水平。深化水价形成机制改革，积极推动水利工程供水价格改革，建立健全科学合理的水价形成机制，积极稳妥推进农业水价综合改革。