山水林田湖草一体化保护和系统治理——湖南省宁乡市陈家桥村的案例经验与启示

常纪文，刘天凤，吴 雄，王 蕾

（1.国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，100051，北京；2.湖南省宁乡市菁华铺乡人民政府，410699，长沙；3.中国水利水电科学研究院，100038，北京）

党的二十大报告指出，要推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。在全国非沙化区域的大部分乡村地区，山水林田湖草一体化保护和系统治理总体尚处于起步阶段，有必要参考一些乡村探索的成功做法，予以梳理和总结。湖南省宁乡市陈家桥村经过7 年探索，成效大、模式可持续，得到多方认可，成为远近闻名的“美丽乡村”，相关做法可供有一定经济基础或有开发价值的乡村参考借鉴。

一、探索与成效

宁乡市陈家桥村位于浅山区，面积8.64 km2，共有1199 户4335 人。2015 年以来，该村以“美丽屋场”建设为载体，持续探索开展山水林田湖草一体化保护和系统治理。

1.规划部署与探索路径

党的十八届三中全会后，国家启动山水林田湖草一体化保护和系统治理工作。宁乡市和菁华铺乡两级党委、政府高度重视，从2014 年起派专人蹲点陈家桥村，结合美丽乡村建设和农村人居环境改善的要求，推动相关工作。陈家桥村于2015 年结合本村首创“美丽屋场”概念，开展统筹规划，加快菜园建设、山塘整治、污水池（沟）治理和草皮铺设，对林地、荒地、河道、山坡、山塘、废弃建筑全面开展生态修复与治理，提升绿化率和水体质量，改变了过去乡村环境治理组织无序的局面。

陈家桥村分三个阶段开展山水林田湖草一体化保护和系统治理工作：①修复与治理，结合“美丽屋场”建设要求，实现垃圾、污染、河道、林草的协同治理；②巩固与创新，寻找低成本、高效益、可持续的维护方式，让绿水青山守得住、守得久；③发展与收益，探索生态产品价值实现机制，让绿水青山转化为金山银山，提高集体和农户的经济收入，调动参与积极性。

2.资金来源与使用现状

在“美丽屋场”建设方面，2015 年至今，陈家桥村已建成“美丽屋场”20 个，整治山塘124 口，整治沟渠30 余条累计约1400 m。累计投入资金3600 万元，包括群众捐助约1400 万元、政府专项资金与奖补约2000 万元、村集体投入约200 万元。其中，在全国率先修建2处厨余垃圾集中处理设施及400处分散式厨余垃圾处理设施，投入220 万元修建7 处人工景观湿地用于处理生活污水，通过污水分散式和集中式处理，目前污水处理率达到100%。

在绿色经济发展方面，2015 年至今，陈家桥村已投入1000 余万元用于生态修复和建设，提升山水林田湖草的生态产品价值，如结合薄荷水果休闲农业基地、人工湿地景观、侍郎河景观发展乡村生态旅游；结合厨余垃圾处理系统、废物利用科普实验室、珍稀苗木基地打造研学基地；举办乡村花田音乐节、乡村振兴战略研讨会，提升乡村旅游的吸引力和知名度。

3.推进策略与方法探索

（1）坚持以人为本，激发群众主体活力

山水林田湖草一体化保护和系统治理进度的快与慢、效果的好与坏、成果维持的长与短，主要在人，必须做好群众工作。一是抓关键少数，即压实各级林长、河长、湖长责任，让其做好政策的传达者、制度的实施者、资源的守护者，实现林长治、河长治、湖长治。二是抓带头人，即发动党员干部、企业家、社会贤达等率先参与“美丽屋场”建设，让普通村民感受治理前后的明显对比，增强生态保护意识，调动参与生态环境治理的积极性。三是抓绝对多数，即凝聚共识，发动群众捐资筹劳、捐物出地，引导群众自发参与生态建设，后期通过评比激励使村民享受实实在在的好处，由被动参与转变为主动建设和维护，形成持久的良性循环。2015 年以来，该村共计投入劳动力6500 人次。

（2）坚持目标导向，开展要素协同治理

陈家桥村民以前普遍感到，破坏水系会影响农田灌溉，植被稀疏会导致水土流失，垃圾污染会破坏人居环境。在一体化保护和系统治理措施方面，通过结合地理特征、各要素特点与村庄长远规划，在起步阶段重点统筹主要因素，实现要素的协同治理。在治理合力方面，集中各要素的财政支持资金和农户捐助资金，统筹用于生态环境综合治理，避免项目重复建设和资金使用“撒胡椒面”现象。

（3）坚持价值导向，提升生态系统功能

陈家桥村立足生态与经济，服务长沙市、宁乡市定位，统筹村域生态保护与本市经济社会发展，在生态属性基础上实现社会属性和经济属性的良性互动。更加注重乡土文化和文明乡风的传承，如发动群众投工投劳、自觉维护房前屋后卫生；更加注重提升生态环境的经济功能，通过举办油菜花节等节日活动，兴办乡村民宿和农家乐，建设娱乐钓鱼设施，种植城市绿化苗木，发展果树观光采摘，挖掘和转化山水林田湖草的经济价值，释放生态红利。由于生态环境的良好转变，陈家桥村吸引了幼儿园和养老院入驻，2021 年至今，陈家桥村仅生态旅游集体收入就达54万元。

二、亮点与特色

1.“山林草”治理——“大改革+低干预”模式

（1）通过“三权分置”实施集体林权制度改革

村集体有林地485.39 hm2，所有权归村集体，承包权、经营权归农户。为提升经营绩效，在依法保护各方权益的前提下统一流转林地，引入企业经营。林地流转租金为每亩80 元，全村共有120 人从事生态管护、育林护林等相关工作，增收达30%以上。村集体一次性获得租金等收入60 万元，反哺于山塘、水利和公路建设。村集体制定了育林护林、生态保护等方面的村规民约和制度规定，成立了村林改工作监督小组，对林改全过程进行全方位监督。

（2）以自然修复为主，实施低干预方式复绿

村集体以美丽宜居为目标，对庭院、边角绿地、荒地、道路、公共区域等开展绿化。根据山体、坡地的地形地貌，采取自然修复为主的方式恢复裸露地表植被。对于难以自然修复的，通过人工撒播草籽并引水灌溉的方式复绿。目前该村已实现植被全覆盖，“美丽屋场”错落有致，田园风光舒适宜人，七彩花海风景迷人，面貌焕然一新。

2.“水湖”治理——“互联互通”模式

村内共有水域面积50.76 hm2，主要水系有菁华河、侍郎河和138 口山塘。在开展山水林田湖草一体化保护和系统治理前，村内主干河坝共12 km、渠道26 km，大部分山塘河坝淤积，水体发臭，影响正常的生产生活。为改善水体环境，该村采取了以下治理措施。

（1）结合水利工程建设治理山塘河坝污染

一是利用财政奖补、农户租塘、村民捐赠等资金，对山塘开展管护、清淤、周边整治、蓄水泄洪等工作，实现有钱搞建设、有人搞管理，确保水系畅通。目前，124 口山塘已全部清淤，既改变了原有水质，增加了灌溉能力，还提高了养殖效益。二是清理湿地和水源地，栽植亲水植物，在水岸栽植水杉、垂柳等树木，构建生态隔离带，丰富景观层次。三是结合改厕工程开展四格化粪池升级改造，提升污水分散处理效果。四是在人口相对集中居住的屋场，针对原有三格化粪池建立小型人工湿地，打造小微水体治理示范片区。经检测，外排水达到了农业灌溉用水标准，可循环利用。

（2）结合绿色养殖治理畜禽粪污

实施畜禽新增养殖和退养登记制度，5 头以下养殖规模的农户应采取畜禽粪污干湿分离措施，分格化粪处理池的建造和维护由村民组长负责；5 头以上、30 头以下养殖规模的农户建设沼气池，由村组共同管理；30 头以上、150 头以下养殖规模的农户，应对畜禽实行圈养，在上级畜牧部门指导下按标准建设畜禽粪污治理设施，由乡村组共同管理，按月上门检查，保证粪污治理后肥土肥田。

（3）结合河长制落实巡查制度

巡护人员重点巡查恶劣天气情况下山洪冲刷带来的污染物，现场处理零星漂浮物；村环境治理从业人员专门治理量多的漂浮物，确保山塘河坝渠道干净整洁。

（4）结合政策要求开展综合整治

按照长沙市“美丽幸福河流”标准，开展河道除杂、河堤绿化、防洪排涝闸门设立、基本农田规范管理等工作，整治侍郎河沿岸，修复水生态，增强防汛抗旱能力。经过治理，侍郎河于2021 年被评为长沙市“美丽幸福河流”。

3.“田”的治理——“防治结合”模式

（1）实行生活垃圾就地分类减量和精准清运

开设村环保学校和科普基地，完善垃圾分类配套设施，按照生活垃圾源头减量、分类回收、资源化利用和无害化处理的工作路径，对生活垃圾实施就地处理，使外运垃圾同比减量65%以上，环境卫生运行经费降低50%，既降低了成本，又提高了资源利用率。科学运用监控设施，优化垃圾中转站清运线路，实现垃圾6 h内精准清运。

（2）建设全国首个农村厨余垃圾集中处理设施

将厨余垃圾集中定点投放，采用隔油池隔油、沉淀池沉淀、发酵池厌氧发酵等处理工艺。废水经污水管网接入人工湿地，废渣转化为高效生态肥料用于苗木和水果基地，沼气接入建档立卡贫困户用于其生活。经检测，处理后的废渣达到肥料标准，宁乡市已结合“美丽屋场”建设予以全面推广。

（3）通过治理农业面源污染打造绿色、安全的品牌农业

村集体按照地方政府安排，推广农田适度规模化经营，提升测土配方施肥技术覆盖率，指导农户科学施用农药，推广病虫害绿色防控方式，实现农药化肥使用量减少5%～10%；提升秸秆综合利用率和农田残膜回收率。

三、经验与启示

在乡村山水林田湖草一体化保护和系统治理中，陈家桥村以“美丽屋场”建设作为载体，将农村垃圾分类、污水治理、改水改厕、河道整治、村容村貌改善相结合，将生态环境保护与乡村经济发展相统筹，取得较好成效，获得了国家森林乡村、全国乡村治理示范村、湖南省美丽乡村示范村、秀美村庄、精品示范村等荣誉，精心打造的4 条人居环境整治线路每年吸引300余场次的观摩调研。

1.取得的经验

①广泛凝聚力量。坚持乡党委、政府牵头，村“两委”配合，协调各业务部门层层对接，专事专办。坚持党建引领，发挥党组织凝聚作用及党员先锋模范作用。陈家桥村设有一个党总支，下设四个支部，定期审议“美丽屋场”建设的相关事务。发挥人大代表、社会贤达、劳动模范等关键少数的作用，以少数带动多数，以实实在在的效果带动持之以恒的行动。积极对接国家级和省级专家，获取专业技术支持，避免走弯路。

②科学合理规划。从修复保护到治理，再到利用生态发展经济，先易后难、稳步推进。统筹上级政策与陈家桥村实际情况，考虑地形地貌和人口分布，合理规划村庄、道路和生态环境保护设施，科学布局生产、生活和生态空间。

③完善资金保障。积极响应地方党委、政府部署，争取财政支持资金，发动本村群众自发捐资筹劳，同时通过土地流转引进产业，将土地价值和生态价值转变为村级集体经济收入，反哺于生态建设，形成良性循环。

④推进村民共治。探索形成了“党组织提议—群众开会商议—达成统一意愿—积极参与建设—共同管理维护”的共治路径。党员、村民小组长、群众自愿认领广场、公厕、池塘、绿化等公共场所和公共设施的养护或维护，开展自主管理，每年可节约环卫、修剪等资金10 余万元，实现对生态治理成果的低成本、高稳定维护。

2.对全国的启示

“美丽屋场”是指在自然村落中，经系统规划和建设后，成为片区“宜居宜业”标杆的一个或多个村民小组的总称。陈家桥村以“美丽屋场”建设为重要抓手，深度推进山水林田湖草一体化保护与系统治理。

湖南省宁乡市陈家桥村是我国乡村山水林田湖草一体化保护和系统治理的一个样本，立足于乡村实际，采取村民能够理解、能够接受、能够参与、能够共享的途径和方法开展生态保护和绿色发展，有关经验可供有一定经济基础或有开发价值的乡村参考借鉴。

①发动群众是实现系统治理理念落地的核心。山水林田湖草一体化保护和系统治理的各环节都离不开群众的支持和参与。利用农村人情社会村民存在相互赶超的心理，督促农户不垫底、不成为谈资，提高其参与公益活动的积极性。在保护和治理前统一思想、明确方向，制定可行方案。在保护和治理时组织群众筹工筹劳，提供基本的人力、物力、财力保障。保护和治理效果由群众评判，保护和治理成果由群众共享并持续维护。在保护和治理初期，为了防止群众观望考虑事情重不重要、难不难做以及怎么做，党组织和村委会、小组长、两代表一委员等关键少数带头落实，给大家吃“定心丸”，带动群众由观念之变发展为行动之变，将政府的事、村上的事转变为村民自己的事。

②投入产出是衡量系统治理成效的标准。在投入上，多渠道筹资筹劳筹物筹地，做到财政可负担、群众可承担，不给乡村两级带来新增负债，不因矛盾纠纷引发信访问题。在落实上，保护和治理方式让群众能接受，保护和治理过程产生的问题能及时解决，技术性较强的举措有专业人员负责落实，需群众配合落实的尽量简单易懂。在成效上，既能让天更蓝、水更清、山更绿，满足群众日益增长的优美生态环境需要，又能推动实现更高质量、更可持续的发展。

③长效运行是推动治理由量变到质变的保障。乡村山水林田湖草一体化保护和系统治理应因地制宜，不能生硬照搬其他地方的成功经验，要根据当地乡村的显著生态特征和发展水平，制定一系列推进系统治理的具体措施方法，先易后难，先点后面。结合基层治理中心工作，与当地党委、政府的政策和导向同步推进，统筹一体化保护和系统治理及人居环境整治等的关系，达到事半功倍的效果。