开展远程船舶防污染监管的问题与建议

李相国

一、引言

新冠肺炎疫情在全球范围内的传播对海事监管造成了严重影响，由于船舶流动范围广，口岸码头不同地域船舶往来频繁，船员感染新冠肺炎时有发生[1]。海事执法人员登轮检查存在极大的疫情传播风险，为此海事管理机构总体上实行“非必要、不登轮”的策略，但这会导致监管力度下降、安全风险增加。虽然已有海事管理机构在满足疫情防控的要求下成立了登轮检查工作专班，以履行海事监管职责，但专班管理模式不利于海事执法便利化，其执法力度也有待加强。随着全球航运事业的飞速发展，海上航行的船舶数量日益增多，船舶排入海洋及大气中的有害物质增加，船舶污染物已经成为造成海洋环境污染的重要污染源之一，对海洋环境的威胁与破坏日益严重[2]。如何既能防止疫情传播风险，又能履行海事防污染监管职责，已经成为各地海事管理机构的当务之急。

面对新冠肺炎疫情对海事监管带来的冲击和影响，交通运输部海事局印发《关于做好疫情防控期间海事监管工作的通知》，提出各级海事管理机构应当综合运用中国海事管理平台各业务系统，探索对船舶进出港报告等进行远程核查。在常态化疫情防控政策下，实施远程监管成为多地海事管理机构弥补现场检查不足的重要手段[3]。

本文在开展远程船舶防污染监管实践的基础上，分析远程执法过程中存在的监管方式不统一、检查效率低、取证困难等问题，提出对策建议，探索以登轮检查为主体、远程监管方式为重要补充的新时代海事监管模式。

二、远程船舶防污染监管概况

海事执法人员通过梳理船舶防污染登轮检查的主要做法和检查重点，发现船舶防污证书及文书作为防污染检查的基础，可以借助现有的邮箱、微信等远程文件传输手段来进行检查，即为远程防污染监管方式。通过检查文书记录可以初步判断船员是否正确及时地处理了船上油污水和船舶垃圾，排查船上是否存在非法排污的嫌疑，进而采取必要监管措施，从而达到防污染监管目标。经过近一年的探索实践，基本形成了“一查二核三调查”的远程船舶防污染监管新策略。

“一查”指的是检查船舶污染物处置记录。执法人员开启执法记录仪后与船方进行视频连线，表明自己身份、检查目的并进行廉政告知，要求船方通过微信、邮件等方式将垃圾记录簿、生活污水处置记录簿及油类记录簿等船舶文书以图片或PDF文件的形式发送至海事管理机构。执法人员第一时间参考《船舶水污染物排放控制标准》（GB 3552—2018）、《国际防止船舶造成污染公约》等规定对污染物处置记录进行检查。

“二核”是对不满足排放标准的异常记录进行核实确认。对于存在非法排污嫌疑的记录，执法人员通过船方线上提供的现场图片或视频、关于异常记录的情况说明及导助航综合管理系统等综合分析异常记录并予以核实确认。

“三调查”是启动调查程序。执法人员在确定船舶存在违法问题后，远程开展调查取证工作，通过在线视频的方式，进行相关责任人员笔录取证、图文证据获取等违法行为查处工作。在全部执法流程结束后，将执法视频、线上沟通记录、文书等保留并存档。

通过对97艘国际航行船舶近两年的防污染文书记录检查发现，其中16艘船舶未严格落实MARPOL公约附则V中《防止船舶垃圾污染规则》的规定，违法案件发生率为16.5%。对于这些船舶在处理垃圾过程中存在的违法问题，海事管理机构应加以重视，并在合适时间开展防污染检查，以督促船舶落实满足防污染要求。

三、开展远程船舶防污染监管存在的问题

（一）现有远程船舶防污染监管缺少统一标准规范要求

目前各地海事管理机构纷纷基于自身情况开展远程防污染监管，归纳起来主要是两类方式[4]。第一类是采用新科技、应用新手段探索远程监管。如上海海事局利用无人机搭载尾气检测吊舱查处船舶使用含硫量超标燃油的违规行为；广东海事局建立船舶污染物接收作业视频监控系统，实时监管船舶接收油污水过程。第二类是通过网络途径将传统的现场检查方式转移到线上开展。如深圳海事局利用微信实时连线抽查船舶配员情况，进行危险货物远程开箱查验；浙江海事局综合运用执法音频记录、现场照片、船舶电子信息等客观证据开展行政处罚，“零笔录”立案调查。

这些形式新颖、手段丰富多样的监管方式，是对海事远程监管及未来智能化和信息化执法工作进行的积极有益的探索尝试，但也带来了各地海事机构执法流程不一致、执法记录留存不规范、现场执法信息不能实时共享等问题，不利于海事执法标准化、规范化、便利化发展。同时各种形式的海事远程监管也会给行政相对人带来一定的干扰。虽然浙江、江苏和福建等地已经在直属海事局层面下发关于远程非接触港口国监督检查指南或指导意见，但在整个部海事局层面并没有统一的规范要求，亟须出台统一的指导意见或工作指南。

（二）与现场登轮检查相比，远程船舶防污染监管各项环节效率较低

从实际开展远程防污染监管的经验来看，实施检查的各项环节效率较低。一是文件传输过程慢。检查全过程是以电子文件为主，船方将相关材料转换成电子版本并传输文件给海事管理机构耗时较长。二是远程视频连线限制条件多，沟通效率低。现在远程视频连线采用微信、QQ等工具，使用过程中容易因为网络故障发生卡顿、断线等问题，造成执法中断，导致执法人员与行政相对人沟通效率较低。三是检查耗时长，无法借助信息化手段。船舶文书经拍照或扫描转变为电子文件后会存在清晰度差、图像失真等问题，加之垃圾记录簿等文书记录存在字迹潦草、辨认困难问题，难以将污染物处置文字记录转化为准确的电子数据进行大批量数据处理。

（三）远程船舶防污染监管调查取证困难

远程船舶防污染监管主要是从防污染文书记录、污染物接收单证等入手，排查非法排污的可能性，很难收集到现场排污的证据。而且文字材料造假的可操作性很强，存在船员主动消除违法排放记录的可能。检查文书记录是对船舶排放记录的倒查，记录距离检查时间越久，相关的证据越容易消失，同时也会因为船员换班原因联系不到当时责任船员，造成调查取证困难。

（四）行政相对人合法权益有待进一步保障

远程船舶防污染监管全程执法人员与行政相对人无直接接触，检查过程中行政相对人主张回避等权益不能得到有效保障。部分船员尤其是外籍船员对于国内相关法律法规不熟悉，不清楚自身享有的陈述、申辩及听证等权益。由于当事船舶已经离港、网络不畅等原因，部分行政相对人合理行使陈述、申辩等权益可能会受到影响。同时由于行政处罚时间跨度较大，行政相对人一般采用委托方式，授权代理人行使陈述申辩、听证权利，也会影响行政相对人正确行使有关权益。此外远程监管中行政相对人与执法人员缺少高效沟通机制，线上交流、电话沟通效果不如面对面交流，在行使相关权益时不够方便快捷。

四、完善远程船舶防污染监管的工作建议

针对开展远程船舶防污染监管的必要性及实施过程中存在的问题与不足，建议从以下方面推动解决。

一是出台指导意见规范远程检查手段。结合各级海事管理机构当前开展远程监管的实践探索，出台指导意见或工作指南，建立健全海事远程监管执法标准及工作流程，明确符合海事监管需求和法律法规要求的远程监管形式及手段。

二是梳理优化远程船舶防污染检查各项流程，提升执法效率。针对远程检查效率低下问题，可以将检查流程重新梳理优化，比如可以要求船舶在锚地或者进港前将相关文书转化成电子版，编制具体的检查规程或操作指南明确远程防污染检查的要点，制定必要的执法文书、证据材料模板提升执法检查效率。

三是注重保障行政相对人合法权益。开展远程监管时应做到检查公平公正，做到执法全过程记录，并留存相关电子数据。注重告知行政相对人违法事实和改正措施，做到惩教结合。梳理海事相关法律、法规和文件，罗列行政相对人权益清单，提供互联网、手机或其他联系方式以方便行政相对人行使其权益，保障行政相对人合法权益不受损害。

四是开发专用软件，借力技术赋能提升远程船舶防污染监管水平。可以吸收借鉴“交管12123”APP自助处理交通违法的经验做法，整合海事现有信息化平台，开发针对船舶的远程执法软件。通过使用专业软件可以方便远程执法，保障执法过程的严肃性。借力技术赋能，推动建立违法行为调查、取证、处罚一体化远程管理，实现海事执法高效化、科学化、智能化发展。

五、结语

在常态化疫情防控要求下，远程船舶防污染监管作为弥补现场登轮检查不足的重要手段，能够有效加强船舶防污染监管力度，践行海事管理机构保护水上环境清洁的职责，也是海事管理机构创新执法方式的重要实践。该方式仍处在探索实施阶段，存在很多亟须探讨和解决的问题，需要在实践与总结中进一步完善，不断推动海事监管工作迈向现代化发展新征程。