数字化改革与监督平台的重构

余逊达(浙江大学公共管理学院政治学教授，北京大学国家治理研究院研究员）

梁 娟（杭州市改革研究与促进中心助理研究员）

人类社会正在进入由人的世界、物理世界、智能世界和虚拟世界构成的四维世界，出现人际世界虚拟化、物理世界数字化、智能世界泛在化、虚拟世界常态化以及四元空间融合化的时代特征，①这将给人类社会发展带来前所未有的深刻变化。中国正在建设与时代特征相适应的覆盖14 亿人口的现代化，这同样不仅将给中国，而且将给人类社会发展带来前所未有的深刻变化。党的二十大报告提出“全面建设社会主义现代化国家”的历史任务，社会主义现代化国家不同于近代以来形成的现代国家，它是反映时代特征、体现人民当家作主历史地位、适应中国全面现代化建设历史要求和发展趋势的新型现代国家。监督制度是国家治理的重要制度，但人类社会从古至今，都未能彻底解决有效监督问题。习近平同志说过，自我监督是个世界性难题，是国家治理的哥德巴赫猜想，②这从一个侧面说明解决监督问题远不是一件容易的事。建设新型现代国家，必须破解如何建设一个真正持久有效的监督制度这个历史难题。

一、监督实践中的难题

党的十八大以来，我国在构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系方面，取得许多重要成就，初步形成党统一领导、全面覆盖的监督体系，有力强化对权力运行的监督和制约。根据2022 年10 月17 日党的二十大新闻中心举办的记者招待会上发布的信息，党的十八大以来，全国纪检监察机关共立案464.8万余件，其中，立案审查调查中管干部553 人，各级一把手20.7 万人，处分厅局级干部2.5 万多人、县处级干部18.2 万多人。③这些数字证明，现有的监督制度和监督实践取得了比较大成绩。

但是，这些成就的意涵具有两面性。一方面，它确实表明党和国家在正风肃纪反腐方面取得的成就是空前的；另一方面，这同时也反映出在现实中仍然客观真实地存在着如此多的人有如此多的问题，说明我国仍然存在产生这些人和问题的土壤和条件，也说明我们的监督制度和监督实践仍然存在种种不足。而只要这些土壤和条件还未被铲除，种种不足未被弥补，党和政府运行中存在的作风问题、违纪问题和腐败问题就会不断被再产生出来。什么是产生这些人和问题的土壤、条件及监督制度与监督实践上的不足呢？从实际情况看，它既包括人的思想和认知问题，也包含制度设计和安排问题；既包含制度执行不力问题，也包含权力监督客观存在的难点问题。关于人的思想和认知问题及制度设计和安排问题，目前学术界有较多讨论，这里不再赘述。以下我们仅就制度执行不力及权力监督客观存在的难点，做一些讨论。

首先，信息不对称问题难以得到根本解决。权力行使者并非都以真相示人，他们常常掩盖自己的违规违法行为；监督实践中存在认知屏障，多维权力行使在同一对象身上存在责任识别方面的复杂性，某些监督要求在操作中难以衡量等等。这些因素的存在使信息在监督者和被监督者之间呈现出非均衡性分布，导致监督者难以及时发现问题，或监督行为常常滞后于滥用权力行为的发生。第二，违规违法行为在时空上的不确定性。权力行使者并非时刻都在放纵自己，实际上他是根据自身对违规违法风险的判断有选择地滥用权力。他的这种判断及由此发生的行为在时间上和空间上带有很大的背景依赖性、主观随意性或任意性，加上权力运行过程有隐蔽性的一面，导致监督者无法及时、准确地发现和遏制被监督者的机会主义行为。第三，对“一把手”监督执行乏力。在我国现有权力体制下，“一把手”往往独占性地掌握权力和资源，拥有对同级监督部门的实际控制权或影响力，如果他与上级结成紧密的“纵向利益共同体”，就有可能形成对“一把手”垂直监督敷衍、横向监督失能、社会监督无力的状况，使监督制度沦为“牛栏关猫”。第四，监督实践中的“二阶困境”难以消除。监督者不尽责，有意或无意地“躺平”，放松甚至放弃对监督对象的监督，是政治生活中经常被观察到的现象，这就必须要解决监督监督者的问题。如果对监督监督者的激励约束机制以及风险规避或保障机制不健全，就会出现“二阶困境”，导致监督“失灵”。第五，监督成本。要在监督实践中消解信息不对称，要堵住各种机会主义通道，要防止“二阶困境”发生，要维系监督机构和监督制度运行，要防止各类风险发生，都需要付出成本。特别是，当违规违法问题不是个别现象，而是在较多人身上发生，监督成本就会不断上升，从而迫使监督者在违规违法现象中进行选择，在成本难以负担的情况下放弃对一部分问题的追究。第六，监督权行使的合理尺度。事后监督可以“人赃俱获”但损失已经造成，事前监督可防患未然但问题不好把握，加上新事物不断涌现和容错机制缺失，都可能导致监督失能，或使监督者在行权时缩手缩脚，不敢或不愿正常履职。第七，监督者能力短板。现代社会分工不断细化、各领域全面发展，治理事项因此日益增多，权力构成愈发复杂，对监督者专业能力的要求也水涨船高。监督者不仅要通晓相关法律法规，能运行各类监督制度，还要熟悉监督对象职责定位和工作细节，掌握各种监督工具和技术要领，否则监督效能就会有所减损。第八，监督制度的可信度。滥权行为可能发生在各种事情中，为了遏制滥权行为就要在各个领域都建章立制，久而久之，可能积累出成百上千种制度和规则，叠床架屋，并有可能相互掣肘；加上由于种种原因，一些制度或规则在制定出来后得不到真正的执行，导致制度或规则虚置，都可能在实际上影响人们从整体上对制度和规则的信任，放弃对这些制度和规则的遵守，或是有选择地遵守。

二、数字化监督的主要特点

努力破解监督难题一直是我们党和国家不懈的追求。在浙江，从2003 年提出开展“数字浙江”建设的任务起，如何利用数字技术优化监督制度和推进监督实践改革几乎也同时起步。杭州是浙江互联网、大数据、云计算、区块链和人工智能等数字技术最发达，也是创新意识最活跃的城市。在杭州，监督的数字化改革覆盖了从公权力到大众传媒再到基层民众自治等各个领域。这里仅举几个例子加以说明。在地方党委政府，年度工作绩效考评是保障下级党委政府或同级党委政府各部门合规、有效、高质量运行的基本方法。杭州市经过十几年的探索，形成了一套线上线下结合、借助数字平台让全市市民参与的考评方法，通过考评不仅获取市民对党委政府工作客观评价，而且收集到社会各界和广大市民对党委政府工作比较完整的批评和意见，为下一步改进工作提供了依据。“亲清在线”是杭州处理政商关系的数字平台。传统企业向政府申报项目或要求政府兑现政策审核流程复杂，权力寻租空间大。“亲清在线”建成后把政府处理政商关系的过程搬到线上来进行，实现政商在线活动透明化、全留痕、可追溯，有效压缩甚至消除了权力寻租空间。在政法领域，杭州运用数字化思维和手段，开展政法一体化办案体系建设，打通执法司法信息数据壁垒，实现检察机关与行政机关、公安机关、审判机关、刑罚执行机关、社区矫正机构等的执法司法信息共享，通过网上办案、审案，建构数字检察、数字法庭，实现了从传统司法监督方式向新型司法监督方式的转变。在行政执法方面，以往的多层级、跨部门执法活动一直存在权责界限不明、沟通协作不畅、官僚主义、侵犯民众权益等问题。杭州通过开展“大综合一体化”行政执法改革，把法治化建设和数字化建设融合在一起，搭建了多跨协同的数字平台，要求所有执法监管事项都要通过平台来实施，实现业务全闭环和过程全监督，克服了人为因素的干扰，破解了许多长期存在于行政执法工作中的弊端。人大和政协是我国对权力运行和社会治理开展监督的两个重要主体。近年来，杭州市人大常委会立足人大职能和特点，借助数字化技术，打造履职“一网通办”、监督“一览无余”等数字化协同工作场景。每年由人大票决十件为民服务的民生实事，是杭州人大履职的重要内容。为保障这十件实事能真正体现市民要求并落实到位，市人大通过数字平台，实现年度民生实事项目从征集、筛选、审议、票决到评价的全流程数字化。同时，在“浙政钉”门户上线“民生实事监督”数字化应用场景，通过项目进度榜、民生实事图、专项监督台、代表满意票、实事档案馆等模块，使人大代表能即时了解项目进展、开展在线监督、提出监督意见、与部门互动，以确保民生实事办好办实。杭州市政协也通过数字化改革建设了包括政协各项职能、体现政协特色的多跨应用场景，形成“线上＋网上＋掌上”智慧履职方式。委员们可以跨越空间通过平台参与协商议政、实时跟踪提案办理情况。媒体监督是社会监督的重要渠道。杭州媒体在参与社会监督方面一直很活跃，形成了“我们圆桌会”、“杭网议事厅”“民情热线”、“民情观察室”、“橙柿直通车”等一批品牌栏目。数字化改革进一步放大了媒体的监督功能，使它们在广泛收集社会各阶层人员的意见，及时、顺利、准确向党委政府传递民众意见，促进党委政府与基层社会沟通和互动，监督党委政府政策的落实及开展对政府施政的评价等方面，作用得到更大的发挥。村社权力事项量大面广，问题庞杂多发，但传统监督手段单一、人员有限，查实率低。在开展把数字化的理念和方法运用到监督制度和做法的改革后，许多村庄都在实现村民自治和村两委权力制度化、规范化和程序化的基础上，把从村务公开、协商、决策、管理、监督和评价等自治权和两委权力的闭环运行，其中特别是印章使用、公费报销、招投标等农民高度关注的风险易发事项的管理，全部放在全透明的数字平台上进行，形成了村民自治和两委权力运行大部或全部在线上开展的局面。

从成效来看，经过十多年数字化改革的探索、塑造、发展和迭代，在浙江，特别是在杭州，一个覆盖各领域又能有机整合的具有开创性的数字化监督平台已经初见雏形。与传统的监督方式相比，数字化监督展现出许多新的特点：一是聚焦关键问题，最不放心什么就监督什么。数字化监督可以根据人对监督对象特质的理解来设计场景，因此可以把实践中暴露出来的影响权力合法公正行使的关键问题找出来，针对这些问题设计具体场景从而实现对这些问题的监督和防范。二是全过程监督。数字化监督把关口前移，可以从授权开始就实行监督，把问题控制在萌发状态。还可以按照公权力运行的流程来设计监督节点，并能追踪权力的运行，使公权力运行的每一个阶段都处于有效监督之下，形成监督闭环。三是快速反应能力。数字化监督在发现问题后，可以即刻发出警示，提醒主管部门或相关人员对发现的问题加以关注，经过调查如果问题属实，则可迅速采取措施及时熔断或纠正，防止造成更大损失。四是跨时空监督。数字化监督可以对任何借助网络运行的权力保留痕迹，从而使对监督对象用权行为进行历史溯源成为可能；同时数字化监督也可超越空间限制异地进行。五是多层监督互嵌与体系化。党委政府主管部门可以通过搭建指挥平台，利用人工智能把党委政府自身的和大众传媒及自治组织的监督制度和具体做法嵌合在一起，实现信息共享、在线协调、整体联动，最后形成体系化的监督合力。六是开放性和参与性。数字化监督平台或渠道具有高度开放性，既可以通过扫码对特定人群开放，也可以敞开端口对全社会所有人群开放，进而也带来广泛的参与性。七是可视性。数字化监督可以完全通过电子屏幕显示出来，让人一目了然，从而刺激人的感官、形成认知。八是确定性。数字化监督在完成场景设计后可以脱离人的操控或干预独自运行，可以在处理问题时形成权力运行无法跨越的刚性程序，可以独立发出问题预警，可以终止权力误用滥用，可以规避许多在人为操作条件下发生的“搭便车”、“躺平”、“误判”等问题。九是能同时防范政权腐败与社会腐败。数字化监督不仅适用于行使公权力的政府部门，也适用于行使社会权力、文化权力、专业权力和个人权力的多种场所，从而能促进整个社会和所有人群的清廉建设。十是便于迭代升级。数字化监督是人利用数字技术开展的监督实践，只要人的认知转变或提高了，或只要数字技术改进提高或迭代了，数字化监督的制度安排和操作方法就可能得到相应的改进或迭代，从而使监督效能能得到不断改进和提高。

三、简单的评价

数字化监督平台具有的这些特点和优势，使它能更好地保障公民的监督权和各类监督制度的运行，增大了权力配置和行使的透明度，在一定程度上消解或缓解了监督实践中存在的信息不对称、知识不对称、能力不对称及时空不确定性，以技术的客观性对冲由于人性中的弱点所带来的“一把手”监督等多种难题，降低了监督者违规的风险，在初始投入后就能实现监督制度以较低成本运行，促进了监督组织的重构和流程再造，推进了权力监督的规范化、科学化、精准化，提升了政府官员和普通民众对于监督制度的可信度感知，因而有效增强了监督效能与质量。在调查中我们发现，凡是数字化监督做的比较好的地方，违法违规现象都有所减少。其中特别值得提出的是，在那些实行村务全公开、把权力运行和治理实践都搬到线上进行的村庄，在现在党支部书记和村委会主任都由一人担任、国家对农村的投入和村集体经济收入都有较大增长的情况下，违法违规现象却有大幅度减少，还出现了一些“零违纪”、“零贪腐”、“零上访”的村庄。还需要指出的是，数字化监督平台的形成，并不意味着原有的监督制度和实践被终止了，它实际上是在优化、精准化原有监督制度和实践功能的基础上强化了这些制度和实践的效能，同时又增加了一个新的能够汇聚各种监督力量、更好开展监督活动的平台，因此，数字化监督平台的形成实际上意味着中国监督制度的一次整体性的迭代升级。

但另一方面，目前的数字化监督平台设置和实践也存在不足和需要反思的地方。主要有：领域不平衡，有些地方或部门不仅实现了数字化，而且真正解决了传统监督制度中的一些难题，但有些地方则缺乏改革意识，只是将线下的工作搬到线上，管理流程依然，部门间和层级间的信息也不互通。赋能不平衡，政府借助数字化改革自我赋能多，但除少部分地方外给社会组织、自治组织及个人赋能少，许多民众缺少相应的知识和能力理解和运用数字化监督平台。迭代不平衡，有些地方的数字化改革已经实现多次技术、场景和运行方式调整升级，但有些地方除了初始改革就没有根据新的要求和运行反馈做出调整升级。法制化程度不平衡，有些部门已经在多次调整升级的基础上通过立法机关制定了具有法律效力的数字化平台运行条例，但有些地方还远没有到把现有做法通过立法加以制度化、规范化、稳定化的程度。此外，还存在许多制度或权力运行可以上线而未上线、该公开而未公开；部分自媒体利用数字平台散布不实或虚假信息，降低社会媒体监督公信力；一些政府部门借助数字化改革增强了对行政相对人或社会对象的监督能力，而其自身则利用对改革的把控逃脱在有效监督之外；数字化监督在有些方面压缩人的自主空间、降低对人的信任度；有些部门数字治理不重实效有形式主义倾向等问题。数字化改革还在进行当中，产生上述问题并不奇怪。从原因来看，有技术原因，也有人为的原因。在人为的原因中，有两点值得特别提出，一是改革者的意图和抱负。数字化改革是一种技术改革，它真正的贡献是增强人实现自己意图的能力。在数字化改革中，人是施动者，数字化技术的塑造能力和改革成效的大小在很大程度上受制于人意图要解决的问题，因而目前改革中出现的问题折射了一些地方或部门的改革指导者或设计者在观念中存在不足或偏差。另一个是改革方式。目前数字化改革的内容、场景设计和意图要解决的问题，主要是由政府自己决定的，社会成员参与设计和决定的情况不多，这是造成一些结构性失衡的重要原因。以上问题都是要在今后的改革中加以改进或纠正的。

总起来说，数字化改革和建设还处在初级阶段，国家治理和社会治理的“数字时代”尚未完全到来。但已有的实践足以证明，数字化改革为我们重建监督平台和相应的制度、破解监督难题提供了历史契机。我们一定要抓住这个契机，大成集智，在新的赛道上奋发有为，不断取得实质性成就，为在四维世界融合发展、中国进入全面现代化建设的时代建设新型现代国家贡献智慧和力量。

注释：

①吴朝晖：《四元社会交互运行，亟须深化数字治理战略布局》，《浙江大学学报（人文社科版）》2020 年第2 期。

②习近平：《重整行装再出发，以永远在路上的执着把全面从严治党引向深入》，见《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020 年6 月版。

③见《人民日报》2022 年10 月18 日，第04 版。