宅基地资格权法定化的法理展开

●孙建伟

一、问题的提出

宅基地所有权、资格权、使用权三权分置〔1〕2018 年中央一号文件提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。2021 年中央一号文件进一步提出，“加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式”。但宅基地资格权作为一项新型权利尚未在立法中体现。是解决我国宅基地制度僵化、闲置土地资源低效利用的政策探索。宅基地资格权立法发端于地方实践与地方政策，“明确在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让”。〔2〕浙江省义乌市《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》。2018 年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中对宅基地资格权进行宏观定位，使宅基地资格权的权属设定获得中央层面的政策支持。事实上，宅基地资格权设立的初衷是为了更好地保障本集体经济组织中符合条件的成员的居住权益，巩固宅基地居住保障作用的发挥。宅基地资格权独立成为破解宅基地保障功能和财产功能障碍的突破口。〔3〕参见席志国：《民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究》，载《行政管理改革》2018 年第4 期，第45 页以下。

农村宅基地制度在社会转型期亟须变革。作为我国福利安排的农村宅基地制度，是基于社会公平原则，以保障农户居住权为价值取向，“实现广大农户‘居者有其屋’的生存保障措施。但是，随着农村第二、三产业的发展和农村非农就业水平的提高，农村人口大规模迁移，宅基地的利用出现规模大、面积超标、一户多宅、闲置低效利用以及频繁的隐形交易等现象，成为优化城乡土地利用配置和统筹城乡协调发展的主要障碍，实施基于效率为价值取向的宅基地流转是农村稀缺资源优化利用和农村城镇化发展必然要求，是实现宅基地资产属性必要条件”。〔4〕关江华、黄朝禧、胡银根：《农户宅基地流转意愿差异及其驱动力研究——基于农户可持续生计视角》，载《资源科学》2013年第11 期，第2266 页。“历经六十余年的宅基地制度对于稳定农村、保障农民居者有其屋发挥不可替代的作用，但是既背负历史包袱，又承载厚重现实的宅基地使用权制度目前已不能适应社会经济的快速发展，亟待变革。”〔5〕程秀建：《宅基地资格权的权属定位与法律制度供给》，载《政治与法律》2018 年第8 期，第29 页。

学界针对宅基地资格权问题已展开深入研究，普遍承认其独立权利地位，只是在法律性质方面歧见纷呈，如剩余权说、〔6〕参见李凤章、赵杰：《农户宅基地资格权的规范分析》，载《行政管理改革》2018 年第4 期，第39 页。成员权说、〔7〕参见宋志红：《宅基地资格权：内涵、实践探索与制度构建》，载《法学评论》2021 年第1 期，第82 页。宅基地使用权说；〔8〕参见席志国：《民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究》，载《行政管理改革》2018 年第4 期，第45 页。至于权利主体、〔9〕参见陈广华、孟庆贺：《“三权分置”下农户承包权和土地经营权继承问题研究》，载《农村经济》2018 第2 期，第29 页以下；程秀建：《宅基地资格权的权属定位与法律制度供给》，载《政治与法律》2018 年第8 期，第34-35 页；高海：《宅基地“三权分置”的法实现》，载《法学家》2019 年第4 期，第140-142 页。权利内容、〔10〕参见史卫民、彭逸飞：《“三权分置”下宅基地资格权实现的法治保障》载《中国农业资源与区划》2023 年第5 期，第241-242 页；李谦：《宅基地资格权：内涵重塑、功能演绎与内容阐述》，载《中国土地科学》2021 年第1 期，第30-31 页。制度建构路径〔11〕参见宋志红：《宅基地资格权：内涵、实践探索与制度构建》，载《法学评论》 2021年第1期，第90页以下；刘恒科：《宅基地“三权分置”的政策意蕴与制度实现》，载《法学家》2021 年第5 期，第52 页以下。等主张各异。当前宅基地资格权研究以该权利作为新兴独立权利为前设，缺乏深入系统的法理基础分析，导致后续的权利性质及结构、制度建构等观点差异较大。笔者认为，宅基地资格权应当上升为法定权利。宅基地资格权作为宅基地制度改革实践中建构的新概念，一方面要顺承传统宅基地制度资源，另一方面作为农户基本保障的财产权益，有其独立的法律内涵、构成要素及运行机制。通过法定化，将具有逻辑理性的权利构造上升为法律制度安排，可以实现法律提供规范预期的功能，保障社会生活的安定性。以宅基地资格权法定化为契机，既可以整合提炼既有制度的实践经验，又可以梳理澄清宅基地资格权的逻辑构造，构建权属清晰的三权分置体系。

为此，基于传统权利分置理论发展出的新型总有制度有利于农户宅基地权益的合理实现。结合现有理论、地方实践及政策，准确界定宅基地资格权法律内涵，推动宅基地资格权入法，探讨宅基地资格权入法前后的不同情形，考察宅基地资格权权利类型的科学性和合理性，是完善宅基地资格权的迫切需要。

二、宅基地“资格权”法定化的本体根基

宅基地制度改革是我国土地改革涉及利益范围最广泛、改革进程最缓慢的领域，是中国土地管理秩序的制度改革的攻坚点。宅基地制度改革既影响农户分配权、集体所有权及宅基地资源的配置，也关系到农村集体资产的使用程度。我国在不同历史时期基于当时特定的社会需要，构造不同的宅基地分配制度，宅基地资格权作为三权分置的独立权利，探明资格权入法前后制度设定的社会基础，可为资格权法定化或制度化打下坚实基础。〔12〕参见吕军书、郑弼天：《农村宅基地“三权分置”的政策意蕴及实现路向》，载《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2022年第4 期，第48 页。宅基地资格权主要源于集体共同体与集体成员的总有关系，在财产权方面体现为集体所有与集体成员根据其成员资格进行分配土地或使用土地的权利。〔13〕参见孙建伟：《宅基地“三权分置”中资格权、使用权定性辨析》，载《政治与法律》2019 年第1 期，第130 页。

（一）宅基地资格权根植于集体所有权

在宅基地制度改革中，宅基地所有权由集体享有，通过向集体成员分配土地使用权的方式分享集体宅基地权益，这导致了传统的“所有权—用益物权”结构不能囊括宅基地资格权的权利属性和主体范围的弊端，因此对宅基地三权分置的改革适应了现有发展阶段，三权分置内设的资格权介于所有权和用益物权之间，并能够联系权利两端。〔14〕参见陈广华、孟庆贺：《“三权分置”下农户承包权和土地经营权继承问题研究》，载《农村经济》2018 第2 期，第28 页以下。宅基地所有权由集体享有，而宅基地资格权的设立满足村民居住的权益需求，使用权实现了所有权和使用行为的部分分离。〔15〕参见史卫民、彭逸飞：《“三权分置”下宅基地资格权实现的法治保障》，载《中国农业资源与区划》 2023 年第5 期，第244 页。集体组织赋予宅基地的公权利外观，宅基地资格权发挥居住保障作用并使之成为用益私权行使的合法依据，宅基地资格权承接所有权归属和用益物权使用二者的联系，对于农民居住功能的保障、农村闲置土地的盘活、城乡资源的合理疏解等方面发挥重要作用。〔16〕参见宋志红：《宅基地资格权：内涵、实践探索与制度构建》，载《法学评论》2021 年第1 期，第80 页。因此，宅基地资格权使成员权和使用权更加清晰，在传统两权之间完善权利类型，维护集体土地的管理秩序，从而保障集体经济组织成员凭借身份享有的保障性社会福利。基于宅基地资格权发生的用益行为，拓宽了集体经济组织财产的创富能力，提高了宅基地资产的使用效率，填充传统的两权模式，保障尚未获得宅基地使用权的资格权人的权益。〔17〕参见丁关良：《“三权分置”政策下宅基地流转方式运行机理的剖析和思考》，载《农业经济与管理》 2020 年第4 期，第66 页。

（二）宅基地资格权乃宅基地权利体系的有机部分

赋予农户宅基地资格权是变革集体土地所有制的迫切需要。宅基地资格权是集体经济组织成员初始获得宅基地的权利，宅基地使用权无论以何种方式流转，都不会改变集体分配成员宅基地的资格事实，体现为集体经济组织成员的资格权。在法律表达上，虽然在《民法典》中未明确规定资格权，但《民法典》第261 条规定：“农民集体所有的动产和不动产，属于本集体成员集体所有”，表明了集体财产的集体性质，同时《民法典》第264、265 条又明确规定了集体成员在集体事务的决定权、财产处分的知情权及无权处分的撤销权。现有立法对成员权仅具有公示效用，但对宅基地使用权的主体、行为、续期、收回等事项缺乏具体的程序和规范要求，资格权是成员权在宅基地领域的具体体现。〔18〕参见高海：《宅基地“三权分置”的法实现》，载《法学家》2019 年第4 期，第133 页。在选定启动宅基地改革的地区，资格权的实践做法可以概括为三类：第一，在流转范围内，允许农户在本行政区域内进行跨集体流转；〔19〕参见李凤章：《土地抵押融资的法律困境与制度创新》，立信会计出版社2012 年版，第67-68 页。第二，农户在身份无限期的宅基地使用权上，流转赋予符合受让条件的受让人固定期限的宅基地使用权，包括宅基地使用抵押、转让、入股等，同时限制了流转的登记、用途、收益等，最典型就是浙江德清在宅基地改革试点出台的《德清办法》；〔20〕参见李谦：《宅基地三权分置：法理思辨、基础澄清与制度安排——以〈德清办法〉为样本再分析》，载《农村经济》2021 第8 期，第93 页。第三，基于资格权的宅基地财产权益可以转让的特点，转让的范围与用益物权保持一致，这彰显了地方实践中宅基地资格权被赋予丰富的内涵，生发出资格权的内容，丰富了集体成员的权利体系，地方实践关于资格权的应用已经超过法律对资格权的设定，具有试点效应。新一轮宅基地制度试点改革稳步推进，试点地区根据地方实际，制定了适合地区特点的规范性文件，在规范宅基地制度改革行为的同时，明确宅基地资格权的规范细则，试点探索出具有普适性的做法，为资格权入法提供了现实指引。

土地公有制保障农户居住权益举措体现为赋予农户宅基地使用权。集体经济组织成员对于初次分配的宅基地享有使用权，宅基地自集体分配给农户后就意味着宅基地的所有权和使用权分离。“集体所有、农户使用”的宅基地制度在设定初期是为了保障农户的居住需求，宅基地两权分置制度追求公平，以集体土地为集体成员提供基本居住保障为目标，集体成员以户为单位享受宅基地使用权及附着于农房的财产所有权。但是由于两权的单向受力，农户无限期使用宅基地，缺乏宅基地退出机制，只能在本集体内部交易的限制性规定导致外出农户的利用增值行为受损，限制了农村财产资源的合理流动，不利于城乡资源的双向流动。宅基地资格权的设定弥补了这一制度缺陷，在宅基地的宏观制度框架下，宅基地三权分置政策应运而生，坚持在宅基地集体所有权的基础上，通过对各方主体的利益平衡，打通了宅基地上游所有权归属和下游使用行为，由宅基地资格权来承接宅基地上下游权属，实现更新后的宅基地使用权的市场化流转。

（三）宅基地资格权作为新型总有关系的权属形态

总有指将土地所有权进行分割，其管理、处分等支配权能归属于团体，而使用、收益等利用权能归属于成员。新型总有则突出其支配权能为集体所有，但该集体为农户集体，最终意义仍然指向作为自然人的农户，因此称为“新型总有”。在“新型总有”理论学说中，总有形态本身是在对土地进行利用的基础上产生的，而新型总有关系的权属形态与我国现行法律对集体土地所有权的表述及集体土地所有权在实践中的运行状态基本相符。〔21〕参见孙建伟：《宅基地“三权分置”中资格权、使用权定性辨析》，载《政治与法律》2019 年第1 期，第130 页。宅基地资格权作为宅基地三权分置政策体制框架下的新概念，由于三权分置涉及内涵丰富，以及对宅基地资格权的法律内涵、核心要素和运行机制缺乏系统的梳理和分析，准确界定宅基地资格权对于理解宅基地使用权的产权结构具有重要价值。

在新型总有制度下，由于农户作为集体内部成员享有使用权与收益权，因此资格权同时体现身份权益与财产权益，并使农户凭借身份权益行使宅基地流转的法律权利。利用宅基地以保障农户的基本居住权益为土地法治的首要原则，而盘活农村限制土地资源和增加宅基地利用效率可以推动宅基地财产权化。因此，应立足宅基地资格权并放活宅基地财产权，使宅基地财产权益从身份权益中分离出来，突出宅基地的财产权功能。实践中还应当确保农户不因流转宅基地使用权而失去其自身的居住保障权利，受让人取得宅基地部分权利能够满足宅基地稳定使用的合理期待，对农户居住权益和第三人使用的双重保护是宅基地资格权入法后制度设定是否符合实际的重要标准。在我国司法实践中已有判决将农户的居住权益作为裁判的着重考量点，例如，在“G 某等诉L 某农村房屋买卖合同纠纷案”中，〔22〕参见江苏省常州市武进区人民法院〔2021〕苏0412 民初4318 号民事判决书。法官考虑到G 某等已通过继承和赠与方式获得了父母宅基地上的房屋所有权，且该宅基地的使用权人系G 某等，其居住权益已获保障。同时，司法对受让第三人稳定使用宅基地也持保护态度。这点同样在G 某等诉L 某农村房屋买卖合同纠纷案中有所体现，如法院认为G 某等与L 某签订的《房屋转让协议书》无效，但考虑存在新建筑和添附，仍肯定L 某在转卖前的占有和L 某转卖给第三人M 某的占有，而判决不返还房屋，彰显出对第三人稳定使用的保护。在宅基地流转市场的日益健全和宅基地权能扩张的制度变化下，宅基地资格权入法的着眼点不仅在于追求宅基地的初始分配公平，更在于宅基地如何流转，以及流转回复农户时的财产价值，故宅基地资格权入法兼顾宅基地的居住保障权益和财产权益。

农村土地制度变迁蕴含着宅基地资格权的发展逻辑。宅基地资格权是集体经济组织成员以户为单位，依法依规享有的，从本集体经济组织获得集体所有的宅基地使用权的一种权利，原则上无偿且无期限。〔23〕参见郎秀云：《“三权分置”制度下农民宅基地财产权益实现的多元路径》，载《学术界》2022 年第2 期，第147 页。具体而言，宅基地资格权是符合条件的农户能够无偿从集体经济组织获得额定面积宅基地使用权的权利，具有相对独立性。此外，获得宅基地的农户可以流转使用权，保留宅基地资格权，没有获得宅基地的农户可以依据宅基地资格权申请宅基地或请求其他居住保障。“宅基地资格权以所有权为基础，不因宅基地使用权的变动或地上房屋的流转而变化，原农户享有的宅基地资格权可以不同的形式得以实现。”〔24〕郑庆宇：《农村宅基地资格权：基本内涵、权能结构和行使机制》，载刘云生主编：《中国不动产法研究》2021 年第2 辑，社会科学文献出版社2022 年版，第54 页。所有权、资格权和使用权之间存在特殊关系，需要重新定义农户宅基地资格权的权利内涵及其法律属性。宅基地使用权抵押、转让，尤其是转让至非本集体成员成为受让人受让范围的突破，在宅基地使用权主体、期限、费用等方面，尚缺乏既能坚持农村土地集体所有权、兼顾农民居住保障与财产权实现，又能有效协调集体、集体成员与非本集体成员利益关系的顶层设计，由此“三权分置”是深化宅基地改革与创新的理论探索和实践应对。

三、宅基地资格权法定化的价值基础

随着宅基地财产价值的显化，农户通过流转宅基地使用权以变现宅基地财产价值的现实需求日渐强烈。相较于宅基地资格权缺乏规范表达的现状，集体成员权在集体中享有的宅基地权益只明确了居住权益，对宅基地的财产权益缺乏彰显，导致2018 年中央一号文件中提及的宅基地资格权实际作用受限。宅基地资格权从集体经济组织中分离后，成员独立享有对宅基地财产价值的处分，破除这种土地困境就需要将宅基地的身份权与使用权剥离，回归使用权的财产权属性。宅基地资格权法定化将奠定身份与财产性价值相对独立的格局，并由此直接约束法官判决的形成，让宅基地纠纷案件的判决正确性“存在于与法律的一致性之中”，〔25〕［德］ 阿图尔·考夫曼、温弗里德·哈斯默尔主编：《当代法哲学和法律理论导论》，郑永流译，法律出版社2002 年版，第275 页。从而以正当、合理、可预期的方式充分发挥宅基地资源的市场经济价值。

（一）推动农村宅基地资源化市场化

宅基地是非常重要的土地类型之一，宅基地资格权法定化能够建立对宅基地的稳定预期，推动宅基地作为市场资源的高效利用与流通。

1.盘活农村限制宅基地

城镇化推进和城乡经济结构的变化使农村人口获得空前的流动机会，农户与宅基地的依附关系被逐渐打破，宅基地的使用效率大大降低。在传统二权复合的制度设定中，禁止宅基地多元流转使宅基地作为财产本应发挥的作用无法实现。虽然实践中出现隐形的宅基地外部使用行为，例如，原宅基地使用权人由于不再使用宅基地，从而将宅基地作为物权客体转移占有给第三人，这种占有往往不被制度所允许。

宅基地大量闲置且隐形流转现象时有发生，这表明宅基地的居住功能已经逐渐让位于财产功能，追求公平的制度已趋向资产高效化的价值追求，因此需要通过制度对这种实践中宅基地财产价值的显现作出回应，将单一居住功能的宅基地制度进行变革，在原本二权复合的基础上建立一种上承集体经济所有权、下接宅基地使用权的新型独立权利，以填充对规范宅基地财产价值的制度需求。

2.释放宅基地资格权的经济价值

科学构造宅基地三权结构，有助于丰富农户土地权利，宅基地主要发挥居住保障功能，在产权结构设置上忽略了宅基地承载的财产权。城镇土地要素为城镇居民独立的使用权体系，进而带来相应的财产权收益，而与之形成鲜明对比的是乡村房屋的财产价值得不到充分彰显，成为僵死的不动产。故推动乡村振兴，适度放活宅基地与农户房屋使用权，可释放宅基地财产价值、优化宅基地资源配置和增加农户财产性收入。〔26〕参见周飞舟、林上、王恒：《宅基地“资格权”的社会学意涵》，载《济南大学学报（社会科学版）》2021 年第4 期，第11 页。

宅基地“三权分置”体现法律对于农户宅基地使用权等财产权的彰显。传统宅基地二权理论认为，宅基地的身份权益与财产权益无法兼容，但宅基地的权源具有特殊性，所有权和使用权的主体不具备同一性，农户资格权独立成权并使之承接农户基本生活保障的基础目标。农村宅基地使用权正是由于资格权的独立得以纯化其财产属性，两权到三权的制度完善，农户对于宅基地的现实支配转化为可以移转的使用权益，并依赖这种权益获得宅基地的物权收益，传统宅基地使用权去身份化的宅基地用益行为是宅基地财产多元用途的体现，也是增加农户财产性收入的重要制度保障。〔27〕参见江晓华：《“三权分置”下宅基地退出的权利表达》，载《华南农业大学学报（社会科学版）》2021 年第3 期，第111 页。

宅基地资格权具备自物权的权属特性。宅基地财产价值的凸显，成员取得、占有、使用、转让、收益、处分和继承集体土地等权利可用于流转后的宅基地是已经物权化的用益物权，用于流转的范围也大大增加，囊括的使用主体也同步扩大。〔28〕参见李谦：《宅基地资格权：内涵重塑、功能演绎与内容阐述》，载《中国土地科学》2021 年第1 期，第29-30 页。分得宅基地的成员在满足一定的规范条件下，在获得资格权的基础上，将其宅基地使用权向第三人进行流转，用益物权的行为可以移转行使，流转期限届满和外部主体使用宅基地土地及其附属房屋时，宅基地资格权人可以请求受让人回复到受让之前的圆满状态或收回宅基地。实践中自物权还体现在对集体所有权的行使上，成员根据表决将分配给自身的份额交由集体统一行使，由集体与外部主体对接转移使用权，成员可以获得基于共同意志处分宅基地成员份额获得的财产收益，也可以要求按照份额请求集体分配所获收益。在这样的权益运行状态中，农户基于拥有宅基地的资格权，推动宅基地使用权的财产价值相对独立和彰显。〔29〕参见陈广华、罗亚文：《宅基地“三权分置”之法教义学分析——基于试点地区改革模式研究》，载《农村经济》2019 年第2期，第23 页以下。

（二）加速推进城乡一体化发展

宅基地资格权制度改革为乡村振兴提供土地要素保障。乡村振兴战略提出构建现代化农业体系，推动农业三项产业融合发展，打造农业全产业链，大力实施乡村建设行动，这些乡村振兴的战略举措需要土地要素作为有效支撑，因此妥善解决宅基地问题成为乡村振兴的关键。宅基地资格权相对独立，其独立承载身份性财产权，可以使其去身份化，进一步加强宅基地使用权的相对独立性，农户凭借已经固定的宅基地资格权打通流转市场。外部主体的使用行为激活宅基地财产权能，为承接外部资源要素留出空间，城市资本、技术、人才等资源进驻农村具有广阔的市场空间，乡村旅游、特色民宅等产业改善传统农业结构，农村集体产业的集聚效应不断释放，规模化经营效果明显。但是，由于土地资源的有限性和不可替代性导致农村土地总量受限，无法通过新增土地满足乡村振兴的用地需要。因此，深化宅基地制度改革，放活宅基地使增加的土地资源为乡村振兴提供土地要素支撑，不仅可促进产业兴旺与农民收益多元化，也有助于城乡关系的协调共进，发展城乡融合道路。宅基地使用权为集体外部主体创设用益权，解放农村劳动力，促进农户向非农产业转移，实现城镇资源与农村资源互联互通。

在农户不失去对宅基地控制的前提下，提高宅基地的财产价值。宅基地两权分离模式主要在成员和集体之间发挥权属作用，保障成员之间的生存权益，对所有成员平等开放，体现公平的社会价值。但随着改革开放的不断深入与经济社会的持续发展，其与社会现实需求间产生了一定的价值张力。〔30〕参见刘恒科：《宅基地“三权分置”的政策意蕴与制度实现》，载《法学家》2021 年第5 期，第48 页。宅基地资格权在当代社会的价值变化，围绕着既保障农户居住权益的底线，又体现在盘活限制农房和宅基地制度的制度探索。相较于传统的两权分离模式，三权分置模式突出灵活使用宅基地行为，在乡村振兴背景下，宅基地资格权突出可流转的财产权益，既盘活了宅基地，提升了利用效率，也拓展了乡村振兴各项措施进驻乡村的用地空间，提升了宅基地的财产价值，使农户的可流转行为直接提高财产收入。推动宅基地资格权的进一步独立，并挖掘其独特的功能与价值，保障农民的宅基地财产权益，促进城乡融合发展和全面乡村振兴。

（三）助力宜居宜业和美乡村建设

2023 年中央一号文件提出“扎实推进宜居宜业和美乡村建设”，这是党中央面对新发展阶段在“三农”领域的重大政策创新，也是全面实施乡村振兴战略的又一重大举措。宜居宜业和美乡村即体现产业、人才、文化、生态、组织全面协调发展的农村，是美丽宜居乡村的“升级版”。这其中“和”更突出体现了在以往美丽乡村建设的基础上，考虑不同地区不同经济水平、不同发展阶段、不同发展趋势等方面的客观规律，统筹乡村基础设施和公共服务布局，因地制宜、和而不同地提升乡村文化内核和精神风貌。乡村建设始终处于我国社会主义现代化建设的重要位置上，聚焦资金投入、公共服务、人才配备等城乡要素双向流动和机制完善，切实保障宜居宜业和美乡村建设趋向农业农村现代化、对接全面建设现代化国家发展目标。

当前，我国农村社会处于深刻变化和调整时期，随着城镇化率的不断提升，大量农民群体涌入城市导致农村人口流失、宅基地闲置等境况愈发严重，“空心村”的存在意味着农村住房保障制度的残缺，致使宅基地使用权因过度限制而难以满足市场需求，难以充分实现资源合理再配置。在宅基地所有权与使用权“两权分离”的法权结构下，其权利主体限定于农村集体经济组织成员，并禁止宅基地使用权的外部流转，使得宅基地成为“沉睡的资本”。一方面，农村集体经济组织内部的农民除居住外，无法在宅基地闲置时置换为资金，“弃而不用”成为处理闲置宅基地的唯一选择；另一方面，适度盘活集体建设用地，在推动农村土地要素市场化改革背景下进一步挖掘宅基地使用权的财产性要素，优化宅基地资源在保障农民居住功能外，实现农村土地在乡村基础设施、公共服务空间和产业用地需求的改革红利。

宅基地作为一种集体公有制的法权，其制度基础源于集体成员土地所有权的让渡或对集体成员生存权及居住权的保障，因而承载了更多的农村社会公共利益的功能。与宅基地所有权与使用权相较，宅基地资格权作为新创设的权利，能够有效应对“三权分置”下宅基地制度中财产功能与社会保障功能的对立困局，处于“承上启下”的枢纽地位，在宅基地使用权的限制范围内，只有通过提出资格权后的三权分置格局，宅基地使用权才能有效放活并获得合法性。然而，宅基地资格权尚未“入法”，在实践中仍面临诸多问题：农户资格权“认定难”，居住权益“保障难”，资格权“退出机制难”，闲置资源“利用难”问题等亟待解决。在现阶段，城乡融合发展、市场经济需求及农业农村现代化决定了农村土地资源利用途径除传统村民用于居住保障外，必然面向“新村民”“新产业”“新经济”的发展需要。由此，在宅基地“三权分置”制度改革背景下，资格权正是通过推动宅基地使用主体“去身份化”和激活宅基地使用权能够自由进入市场的财产属性，进而实现城乡生产要素的双向流动，以提升农村土地资源的高利用率和优化配置，不仅能够促进城乡融合发展、改善乡村宜居宜业风貌，也在保障农民“住有所居”住房福利的同时，推动宅基地资格权的实现以规范宅基地流转市场、优化农村土地资源再配置，有效解决宅基地高闲置率、“空心村”等资源浪费现象，进而助力宜居宜业和美乡村建设目标的实现。

四、宅基地资格权法定化的认知基础

宅基地资格权法定化的前提是明确宅基地资格权的概念，这就必须对宅基地权利结构和关系进行清晰揭示。只有在新型总有关系的解释基础上明确宅基地资格权的内涵，才能为资格权的性质认定奠定逻辑有序的认知基础，进而为资格权法定化的制度安排提供科学的实质构成内容。宅基地资格权上承集体土地所有权，下接宅基地使用权，连接了宅基地的权源和使用两端；把宅基地的身份权与使用权剥离，回归使用权的财产权属性，破除传统土地利用的困境，通过以权利行使机制为载体的制度安排，进行“宅基地所有权—农户资格权—宅基地使用权”的权利构造。而此需基于对宅基地资格权的全面认识。

（一）宅基地资格权具有成员身份属性

宅基地资格权的性质主要有成员权说、物权说、剩余权说三种。成员权说将资格权看作个体向集体组织内部初次请求集体分配其宅基地的权利。与申请集体土地承包权的成员资格相似，宅基地资格权是集体内部向组织成员分配其能够保障居住宅基地的专属身份凭证，集体有义务保障成员的基本生活，成员可向集体申请宅基地用于居住，作为集体成员的基础权利，成员可以无偿取得并无限期使用宅基地土地。村集体向村民颁发资格权凭证，用于请求宅基地分配、土地使用费用豁免、退出补偿等，集体组织负有保障集体成员居住权益的义务，成员权说强调是否具备身处集体内部，是否能够被集体评价为能分配宅基地的成员。物权说是基于成员从集体中获得的财产而生发的权利学说，成员获得宅基地，就意味着在法律上成为分配宅基地的独立个体，宅基地的财产价值和居住权能可以得到强化，村民享有对土地长期排他性占有的物权权利，其目的是为了强调宅基地对于农户的保障作用，分配宅基地能够降低外部的各类居住风险。剩余权说认为村集体成员有宅基地土地的需求，宅基地使用权不能转让，使用权人与第三人以宅基地资格权为基础在一定期限内转让使用权，原使用权人保留宅基地的剩余权，在约定到期后，可以请求第三人返还使用权并支付基于使用权的收益。剩余权说将使用权人的使用权让渡给第三人，第三人暂时获得使用权，基于使用行为，第三人应支付宅基地使用产生的收益。〔31〕参见申建平：《宅基地“资格权”的法理反思》，载《学习与探索》2019 年第11 期，第74 页。

对此，笔者认为，宅基地资格权根据宅基地权利的发展逻辑，在权属运行中遵循着“宅基地所有权—自物权—宅基地使用权”的体系化运作，宅基地资格权在三权分置体现身份色彩的财产权利，发挥保障农户基本生活的功能。对于宅基地资格权衍生出的子权利——宅基地使用权，由于其是从宅基地抽象出的三级权利，在理论和实践中主要分为“债权说”与“物权说”两种。债权说认为应当将宅基地使用权规范成为一种是债权，使之与现行物权法“一物一权”的制度基础不发生矛盾，顺承法律体系化之间的稳定性。使用权在该学说中被定义为债权，农户对宅基地不具有所有权而仅具有使用权，对外部的租赁也是宅基地使用权的二次延伸，通过外部主体与农户之间签订租赁协议，利用租赁权实现对宅基地的二次利用。实践中更是对宅基地的租赁行为配套登记公示制度，可以对抗善意第三人并实现自由转租，其性质属于宅基地租赁权，因此在农户和租赁方之间形成可供请求的债权，部分学者也赞成在债权行为法律框架下对宅基地进行合法利用。〔32〕参见高海：《宅基地“三权分置”的法实现》，载《法学家》2019 年第4 期，第136 页。物权说将使用权定义为具备物权性质的权利，属于用益物权，通过将宅基地直接用于转让、抵押或租赁，由农户提供土地要素，外部主体提供资金支撑，使资本要素和土地要素相互融合。由于土地资源作为城乡互通资源的通道，将宅基地使用权发展成为可供使用的物权，且属于基于固定期限取得物权类型。〔33〕参见刘恒科：《宅基地“三权分置”的理论阐释与法律构造》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2020 年第4 期，第109-110 页。

对此，关键是如何理解宅基地资格权。宅基地资格权作为一种新型的独立权利，在法律构造上具有独立塑造的必要性。宅基地资格权属于农村集体经济组织成员权在宅基地领域的权利类型，在对权利客体的处置上，不仅可以满足居住需求，也可以享受自物权的权属效能。农村宅基地资格权需要在权利内涵基础上丰富，宅基地使用权的占有、使用等权属无论是否固定在农村集体经济组织个体手中，并不必然导致宅基地资格权中身份权的消灭。用霍菲尔德的权利理论术语来讲，这意味着农村宅基地资格权至少包含“特权”（privilege）、“权力”（power）和“豁免”（immunity）的要素，〔34〕参见［美］亚瑟·L.科宾：《法律分析与术语》，牛犇译，载朱振等编译：《权利理论》，上海三联书店2020 年版，第140-145 页。作为村集体成员的农户依赖身份权既可以获得保障的权属功能，又能够在身份权之外取得其他身份利益，在宅基地上创设法律关系且自身权利不受他人干扰。宅基地资格权从集体经济组织分离出来后，本身就包含了自物权的作用，能够保障除身份本权个体之外的第三人占有和移转，有着宅基地资格权自物权属性的特征，能够依照自由意志实现用益物权的移转。

（二）宅基地资格权包含对宅基地进行占有、使用和处分的权能

集体经济组织中的土地资源作为一种重要的市场化资源，使用主体不仅面向内部成员，而且面向外部主体。在二权分置语境下，宅基地使用权的成员属性和财产属性存在着一定的离合状态，由于仅向内部农户提供宅基地的使用权益，导致农户因个人原因或工作原因离开宅基地时着只能将其闲置，而无法发挥财产属性，这也成为宅基地流转的权利阻因。界定宅基地使用权的形式，要界分宅基地使用权内属的占有和使用两种权属类型。实践中对使用权模式均有不同程度的应用，无论是债权说还是物权说，均从宅基地使用权能中抽象次级权利，区别在于是否能够按照现行物权法规则的一般权能进行规范。由此可见，适用宅基地使用权使权利扩充，所有权通过农户的宅基地资格权发挥更广泛的作用，农户独立行使处分权，在法律构造上丰富权利类型。

需要注意的是，前述权利运行不存在成员凭借宅基地资格权处分宅基地使用权后，又回流到第一层级再次申请宅基地资格权的循环模式，在集体所有权分配给成员的宅基地使用权中，由于其保障作用应为无限期使用，但是在二级权利——资格权移转宅基地使用权过程中，权利受让主体的权利使用应有期限，同时也限定了权利使用的条件、程序、内容等具体事项。宅基地资格权人向受让人出租、转卖后，无权再向集体经济组织申请新宅基地，这体现了公平原则。集体成员对宅基地分配享有平等的分配权，任何成员在处分宅基地后，不实际占有宅基地的，均不能回复到再次向集体经济组织申请宅基地的状态，即不享有向集体经济组织二次申请宅基地的资格权，这是对有限的土地资源的保护，也是对其他成员集体权益的保护。

（三）宅基地资格权需经集体经济组织认定

农村集体经济组织成员资格认定是符合条件的集体成员实质性参与集体经济组织活动的基本前提，主要包含认定主体、认定程序、认定方式等法律要素，其中最为核心的是认定标准。由于认定标准为认定主体在认定过程中依据的基准性条件，是否符合标准直接影响能否认定为农村集体经济组织的成员，因此对农村集体经济组织成员资格认定的讨论主要围绕集体经济组织成员的认定标准展开。对农村集体经济组织成员资格认定标准的完善关系到集体成员是否真正享受到民事权益，也影响着《民法典》物权法编的实施效果，成员资格认定作为集体经济组织利益的调节阀，标准失衡必然引发一系列社会问题。一方面，对应认定的成员资格未能予以认定将导致成员个体的集体合法权益遭受侵害；另一方面，认定标准宽泛以至将本不属于集体的个体纳入集体组织内部使集体经济组织利益流失，直接侵害既定成员的合法权益。虽然立法上未对成员宅基地资格权的认定主体予以明确，在处理农村宅基地流转认定实践中均由集体经济组织认定。

多数涉及集体权益的成员资格的认定案件依照集体组织内部自治规制进行，成员资格认定的意思自治程序主要有两种，一是通过集体民主评议，由集体成员会议决定；二是不通过集体会议，选派成员代表共同协商确定或由村民委员会商讨决定。现行成员资格认定程序中认定主体单一、认定程序缺乏规范流程，主观随意性强。依照自治方式认定成员资格要求各主体具备较高的法律意识，但我国农村地区存在农户集体意识不强，集体成员经常无法参与认定程序，认定程序的组织者也无法确保认定程序和认定结果的公开透明化等问题。特别在土地征收赔偿案件中，成员资格的有无直接影响能否获得赔偿的权利，自治如缺乏有效的监督和引导，程序上的正义就无法保障被侵害人的合法权益，进而发生为争夺土地征收权益而侵害集体组织成员权益的情况。

农村集体经济组织不同于一般的村民组织，更加突出公共服务和生产经营作用，在宅基地整合、权利分配、管理过程中发挥主导作用符合组织特点和历史延续。由集体经济组织分配宅基地更容易实现成员利益，在集体成员资格认定中由集体经济组织赋权更加符合组织运行逻辑， 符合集体经济组织的历史运行逻辑。认定集体经济组织的情况在实践中多样复杂，应当交由农村集体经济组织认定和管理。

（四）宅基地资格权以户为单位无限期享有

为实现与两权连贯的法律制度设定，保持制度实施的稳定性，享受宅基地资格权的主体范围应当为农村的居住户，应以户为单位贯彻“一户一宅”制度。

首先，以户内成员为单位确定农户宅基地取得的具体面积，可以有效保障宅基地初次分配的公平，促进权利行使的稳定性，防止户内成员对于权利处置的意见分化带来宅基地分散化问题，以户为宅基地资格权主体也是我国宅基地制度设定的连贯选择，与农户集中居住的历史习惯相契合。在我国司法实践中，存在以户为单位参与集体事务管理和行使表决权，且法官在裁判案例时支持以“户”为单位行使表决。〔35〕参见“第一村民小组诉施某某表见代理再审案”。福建省泉州市中级人民法院〔2020〕闽05 民再6 号民事判决书。

其次，集体经济组织成员资格认定一般以具备本村户籍为形式要件，以是否满足居住保障为实质要件，宅基地资格分配权，仅是在分配时按照户内人数为单位进行面积叠加，并不是以户为单一的计量单位进行分配，户内个体享受集体身份，在配置宅基地时按照整体户进行分配。

最后，发挥宅基地的基础保障功能，户内成员如全部落户城镇的，在本集体经济组织内就不享有宅基地资格权，而户内部分人员仍留在村内的，应该继续发挥宅基地的居住保障功能，并不以部分成员的外流而否认整户的宅基地资格权。居住户的分散不影响宅基地的整体存在，即使存在部分农户在城镇不居住的情况，也可以保障其在农村的居住权益，宅基地资格权的设定更照顾到人员流动的现实情况。有学者提出“缓和有因性主义”的改革思路，“所谓缓和有因性主义，就是在承认成员权得失是‘三权’变动的原因的基础上，要坚持一种缓和的立场，允许‘三权’在成员权丧失之后继续存在一段适当的时间，当成员权确定无须恢复或不应恢复之后，‘三权’才告消灭。”〔36〕靳相木、王永梅：《新时代进城落户农民“三权”问题的战略解构及其路线图》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2019年第6 期，第153 页。笔者认为，这本质上是在承认宅基地资格权的基础上，制订的一种稳妥的制度改革方案。

另外，由于宅基地保障居住的功能，在初次分配宅基地时就明确宅基地使用权的无期限性，以户为单位的家庭关系会长期存在，也就意味着其占有的宅基地会伴随家庭的延续而存在，集体所有权永久存在以及集体成员家庭的血脉延续使得集体所有权分配给成员的宅基地的权利会永久存在，这在根本上是由集体经济体制下“居者有其屋”的保障目的决定的。无限期行使宅基地资格权要求对宅基地的权属登记必须以“户”为单位，为了保障权利行使的稳定性，防止出现户内对处分宅基地使用权意见不一导致对居住权能的损害。〔37〕参见韩立达、王艳西、韩冬：《农村宅基地“三权分置”：内在要求、权利性质与实现形式》，载《农业经济问题》 2018 年第7 期，第36 页以下。

（五）宅基地资格权的行使与自愿有偿退出

宅基地资格权的行使是资格人自主处分其权利的表现。主要体现为两种，第一种体现为对资格权的实现时间的选择。宅基地资格权人在宅基地初始申请时，可以申请保留宅基地资格权，在需要申请分配宅基地时，再行激活其资格权行使，对于延期期间是否存在权利的补偿，地方实践中可由原权人申请居住补贴。部分成员落户城镇后在退出环节申请保留宅基地资格权，即允许农民在保留宅基地资格权的情况下自愿退出宅基地，在返回集体组织重新落户后，可再通过有偿的方式优先获得宅基地，在申请和退出环节的保留是宅基地资格权主体权利行使，也使得宅基地资源在时间上实现合理调配。第二种体现是对宅基地行使权利内容的选择。集体经济组织成员可以凭借资格权取得对宅基地的使用权，在用益期限届满后，宅基地的占有和使用权能回到原资格权人手中，此时财产权和身份权又重新集中到集体经济组织，具备完整宅基地资格权。

探索宅基地有偿退出制度对于解决宅基地分散、闲置低效的利用，协调宅基地使用意愿，改善农村人居环境等方面有重要意义。在宅基地改革试点地区推行进城落户村民自愿有偿退出宅基地的规范，但依靠村民自愿退出宅基地的实施效果不甚理想。〔38〕参见张克俊、付宗平：《“三权分置”下适度放活宅基地使用权探析》，载《农业经济问题》2020 年第5 期，第30 页。可设定宅基地使用权固定期限制度，针对已经在城镇获得户籍资格不再具备集体成员资格的农户，设置宅基地资格权强制退出的缓冲期，可在固定期内实施自愿有偿退出，也可在固定期限届满后实施强制有偿退出。退出的直接结果为资格权人彻底丧失宅基地使用权，宅基地使用权也回归到原宅基地所有权人，集体组织对于退出的宅基地进行回收，再次分配至新增的集体经济组织成员，实现对宅基地分配的公平化保障和土地的高效化利用。〔39〕参见张勇：《宅基地“三权分置”改革：“三权”关系、政策内涵及实现路径》，载《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2020 年第2 期，第66 页。在三权分置的权利架构中，农户在退出宅基地资格权中应取得次级使用权人的同意，本权使用人退出后，使用权人如占有宅基地则失去权利基础，基于退出行为，宅基地资格权人应给予使用人以经济补偿。退出权利也突出了资格权的主体地位，但需要进行限制，即取得宅基地后，在宅基地资格权行使期间出卖、出租、赠与宅基地的，若再次申请宅基地则不得批准。

五、宅基地资格权法定化中的权利关系

宅基地资格权是集体、农户、国家对于宅基地利益主体多元互动的结果，体现着政治、产权和社会结构三者共同作用的结果。在理解宅基地资格权时，不能将其权能简单地理解为法律权利，而是要探究其背后所代表的社会属性与身份关系。宅基地资格权背后有其深厚的历史和现实背景，农民和集体的关系在不同历史时期具有不同的价值定位，通过当时制定的政策也可体现，制度构建能反映出当时集体组织和农户的身份关系。

（一）宅基地资格权下的农户与集体关系

宅基地产权关系是农村社会结构的体现。小农群体的生产能力与抵御风险的能力较低，基于地区联结的小农在集体内部结成“利益共同体”，形成农户与集体的依附关系。小农群体组建的社会关系间接影响宅基地制度的建构，个体农户组成集体经济组织，集体组织对小农负有保障功能，历次土地制度改革都将小农放在改革的首要地位。所有权归属集体，使用权分配给农户的土地产权架构支撑集体经济组织的运行，维系集体与小农家庭的共存关系。村民个体以“户”为单位组成家庭单元，以“户”为单元在集体经济组织中平等享受宅基地初次分配份额，这就在农户与集体组织之间建立了较为稳定的内部联系，而土地资源的稀缺性也决定这种分配制度的供给是有限度的。集体的理性意志限制个人对公共资源的无限索取，在对有限宅基地的分配上遵循一户一宅的分配原则，收回退出的宅基地向新加入的成员分配，由此集体经济组织分配会把握资源的有限性和农户对土地需求的衡平。宅基地资格权是宅基地制度设计中作出的利益衡量。宅基地改革是对土地利益的重新分配和社会关系的重新调整，即如何在不触及集体所有制的前提下，更好地发挥宅基地具有的生存和发展双重功能。国家关于宅基地的顶层设计，既符合共同富裕的社会主义公有制的制度目标安排，也符合当代宅基地使用的地方实际。国家调整宅基地各方利益主体，通过增加制度供给、释放增量土地要素来激活宅基地制度的最大价值发挥。因此，国家设定宅基地制度在已有制度上扩容宅基地权能边界，能够有效降低制度变化带来的不稳定性，促进宅基地制度的合理变迁。地方实践也应将这样的理论应用于试点，在宅基地资格权使用的先进做法推行后，再行上升填充到普遍推行的宅基地法律。

农村结构的变化基于人口变化。宅基地制度的改革伴随农村非农人口的增加，部分农户已经不依赖农村产业转而流向城镇地区，宅基地已经不能满足于居住的需要，其价值属性逐渐强化，且集体经济组织面临着多种成员的退出和加入情形。对于这部分新增成员要符合社会的合理期待，同时对“空挂户”“寄居户”等特殊情形进行规范。宅基地资格权是对现实中出现的复杂情况进行积极回应，集体内部会出现对集体份额的科学合理分配，而对集体财产的管理和处分需要得到大多数农民的同意,或者通过表决的方式来决定，体现出集体事务管理和处分中的总有关系。〔40〕参见韩松：《宅基地立法政策与宅基地使用权制度改革》，载《法学研究》2019 年第6 期，第70 页以下。

宅基地资格权和使用权性质的不同体现在成员权和土地产权分离的功能上。农村土地基于集体经济组织成员的共同享有，其财产权归属并不属于集体组织本身，而属于本集体组织内成员组成的集体，集体成员共同享有宅基地土地的使用权。集体组织是国家控制宅基地集体土地所有权的代管延伸，国家的宏观政策制定与集体内部分配土地权属的产权离合使权属和使用间存在矛盾。宅基地制度在改革过程中，关键在于对待宅基地资格权时应将其身份权内部的财产权予以剥离，宅基地不仅能够为成员提供保障价值，还可以在用益的范围内使成员获得收益。

（二）总有关系下成员身份权与土地所有权分离的关系调谐

农民个体的集体成员资格权天然包含在农村集体所有权中，二者在产权结构上互为体现。无论在两权分离还是在三权分置情况下，农户的成员权均不是独立存在的，而是从集体权利中抽离延伸出来的附属权益。在法律和表述中强调“成员集体”的概念，一方面是为了保障集体成员在集体组织中的主体地位，保障成员通过集体获得集体利益分配的平等机会，突出集体性质，保障集体内部形成稳定的秩序；另一方面是强调农户个体成员独立享有权利，不能被集体内部的其他成员随意排除和处分，其准入和退出均需要集体意志加以作用，集体保障成员独享集体权益。“成员”和“集体”是一对相互依存的法律概念，二者共存于集体的产权结构中，对于集体权益实现的价值追求高度一致，农户的成员权是成员集体享有的权利，承载的集体权益由集体成员享有。“三权分置”模式下宅基地使用权继续维持“二权分离”模式下的用益物权属性，凸显其财产权属性，强化宅基地使用权进入市场的能力。更重要的是，在宅基地资格权属效能中，身份权与财产权双重属性，由于具备自物权的属性，发生纠纷后，权利主体能够凭借自身的独立法律地位取得独立的诉讼地位，权利人能够以自身的名义起诉与应诉，为集体经济组织处理成员权益纠纷提供了多元解决机制。

宅基地资格权以农户集体土地所有权为基础，宅基地资格权是在集体土地所有权上为集体成员提供居住权能的社会保障，是在集体土地所有制下对农户的一项社会福利。〔41〕参见韩文龙、谢璐：《宅基地“三权分置”的权能困境与实现》，载《农业经济问题》2018 年第5 期，第64 页。宅基地资格权的产权变动是建立在不动摇集体土地所有权的基础上，集体成员依赖成员资格获得无偿取得集体土地的权利，宅基地资格权作为农户居住保障的权利载体，农户在保有权利时其身份地位不能脱离集体存在，只有依存于集体才有成员资格权，才能够从资格权中获得权益。

宅基地是集体经济组织成员无偿取得、无期限限制的独享权利表现，通过立法赋予其准物权属性。宅基地本身具有财产功能，如果仅仅依靠集体经济组织在内部单向分配，无法激发其本身的财产价值最大化，且会造成土地要素资源的闲置。宅基地资格权将身份权与财产权分离，强调对土地使用人的“去身份化”，实际上不但没有否定集体组织成员的成员资格身份，而且更加强调成员对独享的资格权进行独立处分的主体地位，成员能够将集体土地的资格权通过移转占有的方式转化为财产权，实现流转收益，这种权利设置使城乡实现了资源要素双向互动，发挥土地资源的优化配置，盘活土地市场，能够有更多的土地要素进入市场内进行流转。〔42〕参见李凤章、赵杰：《农户宅基地资格权的规范分析》，载《行政管理改革》2018 年第4 期，第41 页。有学者担心宅基地土地对外流转可能会直接影响集体内部成员的资格权，出现无限制流转的问题。〔43〕参见吴丽、梁皓、霍荣棉：《制度信任框架下宅基地“三权分置”改革制度风险研究》，载《中国土地科学》2020 第6 期，第44-45 页。在集体外部流转中，集体成员只有在满足自身居住的情况下，才会选择将身份权转化为财产权，在进行流转之前根据自身情况选择是否延伸身份权能；在集体内部流转中，由于资格权是基于保障生存权的根本目的设定的，在集体组织内部流转会威胁部分成员的基本生存权而被法律禁止。

公法和私法的权益衡平在宅基地资格权上得以体现。《民法典》并没有明确限制宅基地使用人的身份，这就为集体组织外部善意第三人使用集体内部土地提供了适用的法律空间，更加凸显《民法典》的私权保护本质。宅基地资格权与集体土地所有权相联系，在集体整体与权属个体之间强调土地的集体性质，而在土地权属使用上，又强调个体权利自主性实现，将使用权与资格权再次链接，宅基地资格权一端的身份权连接集体组织内部，另一端连接集体外部土地使用人，依赖身份属性满足社会保障功效，财产属性满足外部流转的收益，这就在三权之间形成较为完整的权利结构关系。

六、结语

宅基地资格权的主要抓手和关键点是放活宅基地使用权，有效地推进宅基地使用权规范流转并加强农村土地资源优化利用。宅基地“三权分置”从理论上厘清所有权、资格权和使用权权能边界、内涵及相互关系，在实践中逐步探索各项权能的实现机制。落实宅基地价值多元实现形式需要落实所有权主体一元化和所有权主体法律化，在宅基地资格权上拓展权属效能，区分宅基地资格权的身份和财产权能。在总有制度规范下，宅基地资格权是一项独立且全新的权利，具有独特的权属内涵，具备人身权和财产权双重属性，在明确宅基地资格权的内部权属划分后，能够还权赋能并给予所有权主体一定的处分权，以此完善“三权分置”的实现路径。